ПОСТАНОВЛЕНИЕ Европейского суда по правам человека от 10.05.2001
"ДЕЛО "T.P. И K.M. ПРОТИВ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА" [рус., англ.]
Официальная публикация в СМИ:
Постановление на русском языке подготовлено для публикации в системах КонсультантПлюс.
Постановление на английском языке получено с сервера Европейского суда по правам человека .
Тип документа
Многосторонний документ (кроме СНГ)
Договаривающиеся стороны
Текст Постановления на английском языке см. в документе.
[неофициальный перевод] <*>
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
БОЛЬШАЯ ПАЛАТА
ДЕЛО "T.P. И K.M. ПРОТИВ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА"
(Жалоба № 28945/95)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
(Страсбург, 10 мая 2001 года)
--------------------------------
<*> Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.
По делу "T.P. и K.M. против Соединенного Королевства" Европейский суд по правам человека, заседая Большой палатой в составе:
Л. Вильдхабера, Председателя Палаты,
Э. Пальм,
Х.Л. Розакиса,
Ж.-П. Коста,
Л. Феррари Браво,
Л. Кафлиша,
П. Куриса,
Й. Касадеваля,
Б. Цупанчича,
Н. Ваич,
Дж. Хедигана,
В. Томассен,
М. Цацы-Николовски,
Э. Левитса,
К. Трайя,
А. Ковлера, судей,
леди-судьи Арден, судьи ad hoc,
а также при участии П.Дж. Махони, заместителя Секретаря-Канцлера Европейского суда,
заседая 22 ноября 2000 г. и 4 апреля 2001 г. за закрытыми дверями,
вынес на последнем заседании следующее Постановление:
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было передано на рассмотрение в Европейский суд 25 октября 1999 г. Европейской комиссией по правам человека в соответствии с положениями, действовавшими до вступления в силу Протокола № 11 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) <*> (пункт 4 статьи 5 Протокола № 11 к Конвенции и бывшие статьи 47 и 48 Конвенции).
--------------------------------
<*> Примечание Секретариата. Протокол № 11 к Конвенции вступил в силу 1 ноября 1998 г.
2. Дело было инициировано жалобой (№ 28945/95), поданной 2 августа 1995 г. в Европейскую комиссию по правам человека против Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии двумя подданными Соединенного Королевства T.P. и K.M. в соответствии с бывшей статьей 25 Конвенции.
3. Заявители утверждали, что K.M. была необоснованно взята на воспитание и разделена со своей матерью T.P., а также что они не имели ни доступа к правосудию, ни эффективного средства правовой защиты от данного вмешательства в их права.
4. 26 мая 1998 г. Европейская комиссия объявила жалобу приемлемой для рассмотрения по существу. В своем Докладе от 10 сентября 1999 г. (бывшая статья 31 Конвенции) Европейская комиссия выразила мнение семнадцатью голосами против двух, что имело место нарушение статьи 8 Конвенции; восемнадцатью голосами против одного, что статья 6 Конвенции не была нарушена в отношении первого заявителя, T.P.; десятью голосами против девяти, что статья 6 Конвенции не была нарушена в отношении второго заявителя, K.M.; восемнадцатью голосами против одного, что имело место нарушение статьи 13 Конвенции в отношении первого заявителя; а также десятью голосами против девяти, что не возникает отдельного вопроса о нарушении статьи 13 Конвенции в отношении второго заявителя.
5. В Европейском суде интересы заявителей, которым была предоставлена бесплатная правовая помощь, представляли Роберт Шерман (Robert Sherman), юридический советник из г. Лондона (London), и Нуала Моул (Nuala Mole), сотрудник центра "ЭЙР" (AIRE), г. Лондон. Власти Соединенного Королевства в Европейском суде были представлены Уполномоченным Соединенного Королевства при Европейском суде по правам человека Сьюзан МакГрори (Susan McGrory), Министерство иностранных дел и по делам Содружества. В связи с тем, что изначально в Европейской комиссии заявители были обозначены как T.P. и K.M., Председатель Европейского суда удовлетворил их обращение о неразглашении их имен (пункт 3 правила 47 Регламента Суда).
6. 6 декабря 1999 г. коллегия Большой палаты решила, что дело должно быть рассмотрено Большой палатой (пункт 1 правила 100 Регламента Суда). На основании положений пунктов 2 и 3 статьи 27 Конвенции и правила 24 Регламента Суда был определен состав Большой палаты. Председатель Европейского суда решил, что в интересах надлежащего отправления правосудия дело должно быть передано на рассмотрение Большой палаты в том же составе, сформированном для рассмотрения дела "Z. и другие против Соединенного Королевства" (Z. and Others v. the United Kingdom), жалоба № 29392/95 (правило 24, пункт 2 правила 43 и правило 71 Регламента Суда). Сэр Николас Братца, судья избранный от Соединенного Королевства, участвовавший в рассмотрении дела в Европейской комиссии, отказался от участия в рассмотрении дела в Большой палате (правило 28 Регламента Суда). Соответственно, власти Соединенного Королевства назначили леди-судью Арден (Arden) в качестве судьи ad hoc (пункт 2 статьи 27 Конвенции и пункт 1 правила 29 Регламента Суда).
7. Заявитель и власти Соединенного Королевства представили меморандумы по делу. Комментарии третьей стороны были получены также от профессора Джеральдины ван Бойрен (Geraldine Van Beuren), директора Программы по международным правам ребенка (the Programme on International Rights of the Child), Университет г. Лондона, которой Председатель Европейского суда позволил принять участие в письменной процедуре по делу (пункт 2 статьи 36 Конвенции и пункт 3 правила 61 Регламента Суда).
8. 28 июня 2000 г. во Дворце прав человека в г. Страсбурге состоялись открытые слушания по делу (пункт 2 правила 59 Регламента Суда).
В Европейский суд явились:
a) от властей Соединенного Королевства:
С. МакГрори (S. McGrory), Уполномоченный Соединенного Королевства при Европейском суде по правам человека, Министерство иностранных дел и по делам Содружества,
Д. Андерсон (D. Anderson), Королевский адвокат, Министерство иностранных дел и по делам Содружества,
Дж. Стратфорд (J. Stratford), Министерство иностранных дел и по делам Содружества, советники,
С. Райан (S. Ryan), Министерство иностранных дел и по делам Содружества,
Дж. Грей (J. Grey), Министерство иностранных дел и по делам Содружества,
М. Мермейн (M. Murmane), Министерство иностранных дел и по делам Содружества, эксперты,
b) от заявителей:
Р. Шерман, королевский адвокат, советник,
Н. Моул, сотрудник центра "ЭЙР",
Х. Дервиш (H. Dervish), солиситор, эксперты.
Европейский суд заслушал обращения Д. Андерсона и Р. Шермана.
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дела
9. T.P., первый заявитель, родила свою дочь K.M., второго заявителя, 29 января 1983 г. T.P. было тогда 17 лет.
10. В период с 1984 по 1987 год местный орган власти района Ньюхем г. Лондона (London Borough of Newham) имел подозрения в том, что второй заявитель подвергалась сексуальным надругательствам, отчасти из-за того, что у последней была хроническая инфекция мочевых путей, отчасти из-за ее поведения, в том числе заявления, сделанного ею в детской больнице, где она проходила курс лечения. Она сказала социальному работнику, что B., тогдашний молодой человек первого заявителя, "повредил мою задницу". В марте 1986 года или около того была проведена операция второму заявителю по пересадке правового мочеточника в мочевой пузырь. В неустановленный день ей также была проведена операция по удалению ложной второй почки. У нее по-прежнему были проблемы с мочеполовым трактом и связанными с ними инфекциями.
11. Местный орган власти проводил слушания по делу 13 мая, 26 июня и 8 октября 1986 г. Озабоченность высказывалась, inter alia, в связи с ситуацией у заявителей дома, где шел "постоянный поток молодых людей", и по поводу способностей первого заявителя защитить второго заявителя и ее общих родительских способностей. Социальный работник P. упомянул о возможности сексуального надругательства со стороны первого заявителя. В последних письменных показаниях под присягой он сообщил, что первый заявитель казалась раздраженной, что это было предметом озабоченности, и утверждала, что никогда не оставляла K.M. одну с кем-либо и что K.M. сказала бы ей, если бы кто-либо причинил ей боль.
12. В июне 1987 года во время визита к ним домой социальные работники получили информацию об условиях их жизни, в том числе о том, что XY, молодой человек первого заявителя, жил вместе с заявителями. Была высказана обеспокоенность относительно заботы первого заявителя о дочери, и 2 июля 1987 г. было проведено слушание по делу, на которое первый заявитель не была приглашена. По результатам слушания второй заявитель была внесена в Реестр защиты детей (Child Protection Register) в категорию эмоциональных надругательств. На слушании также было решено, чтобы социальный работник P. получил согласие первого заявителя на проведение изобличительного собеседования со вторым заявителем в детской консультации-поликлинике. Очередное медицинское обследование второго заявителя в детской больнице не выявило медицинских оснований для повторения у нее инфекции мочевых путей. Врачи сочли необходимым помещение второго заявителя в больницу для дальнейших обследований, но согласились подождать результатов собеседования в детской консультации-поликлинике.
13. 13 ноября 1987 г. второй заявитель была интервьюирована в детской консультации-поликлинике детским психиатром-консультантом доктором V., нанятым службой здравоохранения Ньюхема. Социальный работник P. присутствовал на собеседовании, а первый заявитель ждала в смежной комнате. Собеседование было записано на видеопленку. Второму заявителю было четыре года и девять месяцев.
14. В ходе собеседования второй заявитель сообщила, что она подвергалась надругательствам со стороны некоего X. Молодой человек первого заявителя XY имел такое же имя, что и насильник, X. На записи, inter alia, говорилось:
"K.M.: X.-а.
Доктор V.: Лицо Х.-а, ок. А кто такой этот X.? Этот X. - кто-то, кого ты знаешь?
K.M.: X. моей мамы.
Доктор V.: O, X. твоей мамы. То есть парень твоей мамочки? Так?
K.M. трясет головой.
/.../
Доктор V.:...X. все еще живет дома с Вами?
K.M. трясет головой.
Доктор V.: Не живет.
K.M.: Выкинула его, моя мама.
Доктор V.: Твоя мама выкинула его, так.
/.../
K.M.: Он приходит завтра.
Доктор V.: Он больше не приходит.
K.M.: Он приходит завтра.
Доктор V.: Он приходит завтра. Этот X.
K.M. кивает".
15. Затем на видеокамеру была опрошена первый заявитель, которой сообщили, что второй заявитель раскрыла, что она подвергалась сексуальным надругательствам со стороны XY. Ей сказали, что второй заявитель не может вернуться домой, а будет направлена в местную больницу на очередное обследование. Когда первый заявитель спросила, была ли ее дочь взята на воспитание или нет, ей не ответили. Доктор V. также сказал первому заявителю, что она может посмотреть запись интервью с ее дочерью в определенный момент.
16. После собеседования первый заявитель спросила у своей дочери, подвергалась ли она домогательствам со стороны XY. Первый заявитель сообщила, что второй заявитель отрицала, что подвергалась надругательствам со стороны XY и рассказывала об этом P. Когда первый заявитель разволновалась и разозлилась, доктор V. и P. сделали вывод, что первый заявитель не сможет защитить второго заявителя от домогательств и что она пыталась убедить второго заявителя взять обратно свои показания. P. и доктор V. пришли к выводу, что было необходимо забрать второго заявителя у ее матери немедленно. В комментариях, сделанных первым заявителем во время собеседования, возможность того, что в свое время она могла увидеть видеозапись изобличительного собеседования, была указана доктором V. и P.
17. Позже, 13 ноября 1987 г., местный орган власти успешно обратился в мировой суд с ходатайством о вынесении приказа о направлении второго заявителя в безопасное место. Местный орган власти сообщил, что второй заявитель подверглась надругательствам и указала на XY как на насильника, а также что существовал риск дальнейшего прямого надругательства либо оказания первым заявителем давления на второго заявителя с целью взять обратно свои показания. Первый заявитель не присутствовала в суде. Приказ о направлении в безопасное место был вынесен сроком на 28 дней.
18. 18 ноября 1987 г. второй заявитель была осмотрена врачом, который обнаружил, что у нее имелись признаки анального проникновения, но отсутствовали какие-либо признаки вагинального проникновения.
19. 24 ноября 1987 г. первый заявитель, выгнав всех мужчин из ее дома, обратилась в Высокий Суд с тем, чтобы второй заявитель была передана под опеку суда. Местный орган власти проследил за подачей ходатайства и заявил, что им требовалось заботиться и следить за вторым заявителем, чтобы защитить ее от опасности посягательств. Местный орган власти получил право заботиться и следить за вторым заявителем, а первый заявитель получила ограниченное право свиданий. Местный орган власти не предложил продемонстрировать видеозапись собеседования с ребенком.
20. Контакты между первым и вторым заявителями были сильно ограничены в период с ноября 1987 года по ноябрь 1988 года. Первый заявитель изначально имела право на двухчасовое свидание под наблюдением с дочерью каждую неделю в доме неродных родителей. После того как возникли опасения относительно того, что первый заявитель пыталась подстрекать дочь к тому, чтобы та отказалась от своих показаний, и причиняла ей душевные страдания, эти контакты были сведены к одному свиданию в неделю под наблюдением в офисе социальной службы, а телефонные звонки были исключены. Второй заявитель не имела контактов со своими дальними родственниками, в том числе бабушкой по материнской линии, которая была смертельно больна и умерла, когда второй заявитель находилась под опекой местного органа власти.
21. В этот период второй заявитель продолжала страдать расстройствами мочеполовой системы, в том числе недержанием. В апреле 1988 года она перенесла еще одну операцию, в результате которой ее состояние улучшилось, хотя она по-прежнему часто страдала от инфекций.
22. В течение 1988 года первый заявитель родила сына D., отцом которого был XY. D. был передан под опеку суда, но местный орган власти не обратился с заявлением о том, чтобы забрать D. у матери и XY.
23. В октябре 1988 года или около того доктор B., действуя по инструкции первого заявителя с целью помочь ей в получении заключения относительно заявлений о том, что второй заявитель подверглась сексуальным посягательствам, получил согласие доктора V. на просмотр записи изобличительного собеседования со вторым заявителем. В его Письме солиситору первого заявителя от 17 октября 1988 г. он высказал твердую убежденность в том, что по результатам просмотра видеозаписи собеседования выявлялась высокая вероятность того, что второй заявитель подверглась сексуальным посягательствам, а также что было мало сомнений в том, что она указала на молодого человека своей матери в качестве насильника. Он рекомендовал дать возможность первому заявителю посмотреть запись. Он сослался на продолжительное упорство доктора V. относительно того, что суд не позволил бы первому заявителю просмотреть видеозапись, и высказал собственное мнение о том, что интересам второго заявителя наилучшим образом отвечал бы доступ ее матери ко всей возможной информации. Доктор V. проинформировала доктора B., что он не согласился бы предоставить первому заявителю доступ к видеозаписи до проведения полноценного разбирательства по делу об опекунстве.
24. 1 ноября 1988 г. в ходе рассмотрения дела по вопросу опекунства в отношении D. секретарь Конн (Conn) предписал раскрыть запись в течение семи дней. Орган здравоохранения и доктор V. предложили позволить им вступить в процесс и попросили не предоставлять первому заявителю видеозапись и ее стенограмму.
25. В письменных показаниях, данных под присягой 8 ноября 1988 г., доктор V. выразила мнение, что в отношении видеозаписи должен быть установлен режим врачебной тайны, а также что она может быть раскрыта только в интересах ребенка, чего в настоящем деле, исходя из его обстоятельства, не было:
"Мое профессиональное мнение заключается в том, что просмотр сторонами видеозаписи не отвечает интересам детей, в частности не в этом деле. Возможный вред детям состоит в том, что они ставятся в положение, когда от их слов и поступков, сказанных и совершенных в обстановке доверия, могут оказать влияние на события и решения. Гнев, непрощение или виктимизация могут быть направлены непосредственно на ребенка, особенно если целью просмотра записи является предоставление стороне возможности постараться установить ее невиновность в предполагаемом совершении сексуального посягательства в отношении ребенка или подтверждение мнения стороны о том, что не произошло никакого сексуального посягательства в отношении ребенка и что ребенок, должно быть, лгал".
Доктор V. не возражала против просмотра видеозаписи и стенограммы адвокатами и медицинскими экспертами.
26. В заключениях от 11 ноября 1988 г. доктор B. и социальный работник из местного органа здравоохранения выразили мнение, что для родителей было бы неплохо и желательно наблюдать за собеседованиями с их детьми. Доктор B. отметил в целом, что матери детей, в отношении которых совершаются посягательства, часто находились бы в положении, когда они могут прояснить подробности, в том числе относительно личности предполагаемого преступника. Как он понял, видеозапись была уже показана полицией XY в ходе расследования по заявлениям в посягательстве, а также он счел, что отказ в предоставлении первому заявителю аналогичной возможности противоречил бы естественным принципам правосудия. Он не видел опасности причинения вреда второму заявителю в результате раскрытия видеозаписи.
27. В неустановленный день солиситоры первого заявителя просмотрели видеозапись. На видеозаписи было видно, что второй заявитель трясла головой, когда у нее спросили, жил ли насильник у них дома, и что она определила своего насильника как выкинутого из дома первого заявителя. Эти факты, не соответствовавшие идентификации XY как насильника, были подняты солиситорами первого заявителя в местном органе власти примерно 11 ноября 1988 г., когда должно было быть заслушано требование относительно видеозаписи.
28. 21 ноября 1998 г. на слушании в Высоком Суде местный орган власти рекомендовал вернуть второго заявителя первому заявителю, а в отношении XY установить испытательный период сроком на 4 - 6 месяцев, по истечении которого должно было быть сделано окончательное предложение. В заключении от 18 ноября 1998 г., предоставленном на этом слушании, социальный работник местного органа сообщил, что тот факт, что второй заявитель подвергалась сексуальным посягательствам, был признан всеми психиатрами, изучавшими дело, что в настоящее время имелись сомнения относительно личности посягателя, но что кто бы им ни был, второй заявитель имела очень вредный опыт, от которого мать не смогла ее уберечь. В то время как имелись сомнения в способности первого заявителя быть "достаточно хорошим родителем", отмечалось, что ее положение изменилось: она "созрела", имела второго ребенка и стабильные отношения с отцом второго ребенка. Если в течение испытательного периода будут зафиксированы новые случаи посягательств, предлагалось, что второго заявителя навсегда заберут из семьи и передадут приемным родителям, а будущее D. будет определено. В письменных показаниях, данных 21 ноября 1998 г. под присягой, первый заявитель сообщила, что была проинформирована и считала, что видеозапись и стенограмма были пересмотрены местным органом власти, который сделал вывод, что ее молодой человек XY больше не являлся подозреваемым в посягательстве. Судья Линкольн (Lincoln) дал согласие на то, что второй заявитель должна оставаться под опекой суда и что временная опека и контроль должны быть переданы местному органу власти, которому позволено передать ее первому заявителю. Рассмотрение дела было отложено на срок не более шести месяцев.
29. Второй заявитель время от времени оставалась с первым заявителем. Примерно в ноябре 1989 года состоялось последнее слушание в Высоком Суде. Местный орган власти сообщил судье, что больше не имелось опасений, которые требовали бы сохранить опеку суда над вторым заявителем. Опека была отменена.
30. 8 ноября 1990 г. заявители подали иск к местному органу власти, жалуясь на небрежность и нарушение законных обязанностей. Основная жалоба касалась того, что социальный работник P. и психиатр доктор V. не исследовали факты с надлежащей внимательностью и тщательностью и не обсудили свои выводы с первым заявителем. Орган здравоохранения и доктор V. также были названы в качестве ответчиков. Заявители утверждали, что в результате их вынужденного разлучения каждой из них было причинено психическое расстройство.
31. Оба заявителя были осмотрены психиатром, который поставил диагноз, что они страдали от психологического расстройства, известного как невроз страха. Он подготовил два заключения, одно от 21 февраля 1991 г., второе без даты, касавшиеся последствий разлучения и процесса.
32. 19 ноября 1992 г. председатель суда Топли (Topley) исключил жалобу из списка дел, подлежащих рассмотрению, как не содержащую оснований для иска в связи с тем, что доктор V. пользовалась иммунитетом от судебного преследования в качестве свидетеля или потенциального свидетеля в производстве о посягательстве в отношении второго заявителя и что этот иммунитет исключал требования заявителей. Жалоба заявителей в Высокий Суд была отклонена 17 марта 1993 г. судьей Феланом (Phelan), который постановил, что предполагаемое право на опеку над ребенком не могло повлечь за собой требование о возмещении убытков.
33. 23 февраля 1994 г. апелляционный суд оставил без изменения решение Высокого Суда об исключении жалобы из списка дел, подлежащих рассмотрению. Большинство судей признало, что не могло возникнуть никакого требования в связи с нарушением законной обязанности в отношении статей 1 и 18 Закона об опеке над детьми (Child Care Act) 1980 года по причине общего характера обязанности, неточных формулировок и того факта, что предполагаемое нарушение обязанности произошло до того, как ребенок был передан на воспитание согласно рассматриваемой законной обязанности. Они отметили по требованиям о том, что P. и доктор V. были ответственны за вред в качестве специалистов, причинивших личный вред, что местный орган власти организовал изобличительное собеседование, чтобы можно было решить, необходимо ли вмешательство во исполнение своих законных функций. Психиатр доктор V. своими действиями уведомлял местный орган власти и должен был выполнять обязанность соблюдать осторожность перед местным органом власти, а не перед первым или вторым заявителем. Также местный орган власти не мог отвечать за небрежную ошибку, совершенную социальным работником при осуществлении законодательно предусмотренной функции местного органа власти по проведению расследований. Была сделана ссылка на политические соображения в сравнении с привлечением к ответственности по таким вопросам. Однако Председатель апелляционного суда (Master of the Rolls) сэр Томас Бингхэм (Thomas Bingham) возразил и отметил, что, по его мнению, можно было утверждать, что общеправовую обязанность соблюдать осторожность в отношении второго заявителя должны были выполнять психиатр и местный орган власти (см. дело "M. против Ньюхем ЛБС (M v. Newham LBC); дело "X. против Совета графства Бедфордшир" (X v. Bedfordshire CC), (CA) 2WLR 554).
34. Палата лордов, рассмотрев жалобу на решение большинства судей апелляционного суда, 29 июня 1995 г. оставила его без изменения. Лорд Браун-Уилкинсон (Browne-Wilkinson) вынес руководящее Постановление по трем делам: делу "Бедфордшир", делу "Ньюхем" (дело заявителей) и делу "Дорсет" (Dorset) (дело "X. и другие против Совета графства Бедфордшир" (X and Others v. Bedfordshire County Council) [1995] 3 AER 353).
35. Что касается требований о нарушении законной обязанности, поданных по делам "Ньюхем" и "Бедфордшир", лорд Браун-Уилкинсон постановил:
"...Я хочу начать с того, что данные законы касаются установления административной системы, предназначенной для обеспечения социального благосостояния общества. Этот сектор благосостояния является особо уязвимым, включающим крайне сложные решения о соблюдении баланса между защитой ребенка от непосредственно угрожающего вреда и разрушением отношений между ребенком и родителями. По моему мнению, в данном контексте требуется исключительно точный язык закона, указывающий на намерение Парламента о том, что лица, ответственные за выполнение этих сложных функций, должны нести ответственность за причиненный ущерб, если в результате расследования в отношении прошлых событий окажется, что они пришли к неверному выводу и, таким образом, не выполнили свои законные обязанности. ...
/.../
Возвращаясь к формулировке, используемой в законодательстве, создающей обязанности, упоминаемые в моем постановлении, отмечу, что она не соответствует какому-либо намерению создать основания для подачи частноправового иска".
36. В отношении требования заявителей по делу "Ньюхем" о том, что местный орган власти и орган здравоохранения несли субсидиарную ответственностью за действия социального работника P. и психиатра доктора V., лорд Браун-Уилкинсон отметил следующее:
"По делу "Ньюхем" [дело заявителей] показания сторон и замечания Манби (Munby) ясно свидетельствуют о том, в чем суть дела. Социальный работник и психиатр, будучи специалистами, несли личную обязанность перед первой истицей, ребенком, и второй истицей, матерью, заключавшуюся в разумной реализации своих профессиональных навыков при проведении собеседования с ребенком и в проведении надлежащего расследования. Социальный работник и психиатр каждый лично нарушил данную обязанность, вследствие чего их работодатели... несут субсидиарную ответственность...
Как и большинство судей апелляционного суда, я не могу согласиться с данными доводами. Социальные работники и психиатры нанимались местным органом власти, чтобы те консультировали их, а не истцов. Объектом консультирования и деятельности специалистов был ребенок... тот факт, что выполнение поручения связано с контактами и связью с ребенком, не может изменить пределы обязанности, которую несут специалисты согласно поручению местного органа власти...
На мой взгляд, в настоящих делах социальные работники и психиатр, получив указания от местного органа власти, не взяли на себя никакой общей профессиональной обязанности соблюдать осторожность перед детьми истцом...
Даже если, вопреки моему мнению, социальные работники и психиатр оказались обремененными обязанностью соблюдать осторожность по отношению к истцам, те же рассуждения, которые привели меня к выводу о том, что на местных органах власти не лежит никакой прямой обязанности, применялись бы, по крайней мере, в равной мере к анализу вопроса о том, было ли справедливо и разумно налагать такую обязанность соблюдать осторожность на индивидуальных социальных работников и психиатра...
В деле "Ньюхем" не утверждалось, что на муниципальном совете лежала какая-либо прямая обязанность соблюдать осторожность по отношению к истцам: дело основывается исключительно на субсидиарной ответственности совета и органа здравоохранения за небрежность их сотрудников".
37. В деле "Бедфордшир", в котором дети заявителя утверждали, что на местном органе власти лежала прямая обязанность соблюдать осторожность при осуществлении их функций по защите детей, лорд Браун-Уилкинсон установил следующее:
"Я склонен полагать, что в соответствии с общими принципами, установленными в деле "Капаро" (Caparo [1990] 2 AC 605), местные власти... несут обязанность по осуществлению опеки над заявителями. Местные власти признают, что они могли предвидеть ущерб, причиненный заявителям, если бы они исполняли свои законные обязанности небрежно, и что отношения между властями и заявителями достаточно определенные. Третье требование, установленное в деле "Капаро", - это то, что было бы справедливо и обоснованно применять обязательство из общего права по осуществлению опеки при любых обстоятельствах...
Председатель апелляционного суда выразил мнение, с которым я согласен, что соображения публичной политики, которые в первую очередь требуют соблюдения закона, состоят в том, что правонарушения должны быть устранены и что требуются хотя бы потенциальные контрсоображения, чтобы превзойти такую политику (см. [1994] 4 AER 602 at 619). Однако в постановлении я указываю на такие соображения по настоящему делу.
Во-первых, в моем постановлении обязанность из общего права по осуществлению опеки противопоставляется всей законной системе, созданной для осуществления защиты детей, которым угрожает опасность. Как результат инструкций министерств, содержащихся в инструкции "Работающие вместе" (Working Together), защита таких детей не является исключительной сферой деятельности социальных служб местных властей. Данная система взаимосвязанна и включает в себя полицию, образовательные учреждения, врачей и т.д. На всех стадиях в системе используются совместные обсуждения, совместные рекомендации и совместные решения. Ключевой организацией является Конференция по защите детей - многопрофильный орган, который принимает решения, следует ли вносить детей в Реестр по защите детей. Данная процедура, проводимая совместно, происходит не только потому, что это хорошая практика, но и потому, что она необходима ввиду инструкции, имеющей силу закона и обязательной для местных властей. Инструкция "Работающие вместе" чрезвычайно подробна и пространна: ее текущая редакция состоит из 126 страниц. Введение в данную систему обязанности из общего права по осуществлению опеки, налагаемой только на один из участвующих органов, было бы явно несправедливо. Установление такой обязанности на все участвующие органы привело бы к практически неразрешимым проблемам по освобождению соответствующих органов от ответственности как целиком, так и путем распределения ее при вынесении решения, признанного небрежностью.
Во-вторых, задача местных властей и их служащих при рассмотрении вопросов, связанных с опасностью, угрожающей детям, является крайне деликтной. Закон требует от местных властей принимать во внимание не только физическое благосостояние ребенка, но и преимущества, получаемые при сохранении атмосферы семьи ребенка. ... В деле о злоупотреблениях в отношении одного ребенка местные власти обвиняют в опрометчивом изъятии ребенка из семьи, в другом - в том, что ребенка не забрали у его матери. Как сказано в Докладе об исследовании злоупотреблений в отношении детей в Кливленде (Report of the Inquiry into Child Abuse in Cleveland) 1987 года (далее - Кливлендский доклад 1987 года) на странице 244:
"...Очень щекотливо и сложно провести линию между слишком быстрым предпринятием действий и предпринятием действий не достаточно быстрым. Социальные службы при осуществлении потребностей детей, в первую очередь, должны уважать права родителей; они также должны по возможности работать с родителями на благо детей. Таким родителям очень часто самим нужна помощь. Неизбежно между этими целями возникает определенной степени конфликт".
Далее, если ответственность за ущерб должна возлагаться, местные власти должны принять также более осторожный и защитный подход к своим обязанностям. Например, как ясно указано в Кливлендском докладе 1987 года, иногда быстрое принятие решений по удалению ребенка от семьи является жизненно важным. Если на власти налагается ответственность за ущерб, причиненный ввиду небрежного решения по изъятию ребенка из семьи (такая небрежность лежит в непроведении расследования утверждений о нарушении), появится существенное искушение отложить принятие этого решения до тех пор, пока не будет проведено расследование в целях получения более точных фактов. В результате такой задержки не только будет нанесен вред ребенку, который действительно подвергается жестокому обращению, но и увеличивающийся объем работы при проведении подобных расследований сократит время рассмотрения других дел по другим детям.
Отношения между социальным работником и родителями ребенка зачастую конфликтны, поскольку родители желают сохранить за собой право воспитания детей, а социальный работник должен рассматривать вопрос о необходимости лишения их такого права. Это служит плодородной почвой для появления неприязни и тяжб, часто безнадежных, стоимость которых как в денежном эквиваленте, так и в смысле человеческих ресурсов будет далека от исполнения своих функций социальными службами, для чего они и предназначены. Предвидение обременительных и дорогостоящих тяжб часто приводится как причина для неустановления такой обязанности. Но обстоятельства дел, в которых имело место жестокое обращение с детьми, говорят о высокой степени опасности, которую нельзя игнорировать.
Если не существует иных способов правовой защиты при неправильном функционировании законной системы защиты детей, должны быть предоставлены убедительные доводы для установления обязанности по осуществлению опеки. Но процедуры законных жалоб, установленные статьей 76 Закона 1980 года, и более подробные процедуры, доступные в настоящее время согласно Закону 1989 года, предусматривают проведение расследований по жалобам, хотя и не определяют предоставление компенсаций. Далее было отмечено (и это не оспаривалось), что омбудсмен местных властей имеет полномочия по проведению расследований по подобным делам.
Наконец, Решение Палаты лордов по делу "Капаро" устанавливает, что при решении вопроса об установлении новых категорий небрежности суд должен следовать по нарастающей и по аналогии с уже определенными категориями. Мы не имеем ссылок на какие-либо категории дел, в которых было установлено наличие обязанности по осуществлению опеки, что было бы аналогией настоящему делу. И здесь заявители впервые стремятся применить обязанность из общего права по осуществлению опеки в отношении исполнения законной схемы социального благосостояния. Такая схема предназначена для защиты более слабых членов общества (детей) от вреда, причиняемого им другими лицами. Данная схема включает в себя исполнителей, осуществляющих дискреционные полномочия, которые не могут существовать в частноправовом секторе и которые во многих случаях приводят их к конфликту с теми, кто согласно общему праву ответствен за благосостояние детей. По моему мнению, наиболее близкой аналогией являются дела, в которых обязанность из общего права по осуществлению опеки стремились наложить на полицию (в целях защиты уязвимых категорий общества от правонарушений, совершаемых против них другими членами общества) или на законных регуляторов финансового оборота, которые стремятся защитить инвесторов от мошенничества. Ни в одном из таких дел не было расценено целесообразным устанавливать законный режим обязанности из общего права по осуществлению опеки, который бы служил основанием для подачи иска о возмещении ущерба ввиду неосуществления защиты слабого от правонарушителя... По моему мнению, суды должны с величайшей тщательностью рассмотреть дело, прежде чем установить ответственность за небрежность лиц, на которых Парламентом возложена задача защиты общества от правонарушений".
II. Применимое национальное законодательство
и правоприменительная практика
A. Обязанности местного органа власти в отношении
опеки над детьми
38. До вступления в силу 14 октября 1991 г. действующего ныне законодательства - Закона об охране детства 1989 года - обязанность местных властей в отношении опеки над детьми определялась Законом об опеке над детьми 1980 года.
Статьи 1 и 2 Закона об опеке над детьми 1980 года устанавливали следующее:
"1. Местные органы власти несут ответственность за предоставление такой консультации, руководства или помощи, которые могут способствовать улучшению благосостояния детей путем снижения необходимости помещать их под опеку или находиться под опекой.
2. 1) Если местные органы власти полагают в отношении ребенка, проживающего в их местности, возраст которого, как представляется, менее семнадцати лет, -
a) что у него нет родителей либо опекунов или он брошен или был брошен родителями или опекуном или потерялся;
b) что его родители или опекун не могут постоянно или временно предоставить ему надлежащее жилье, материальную поддержку и воспитание по причине либо психического или физического заболевания, либо немощи или иной неспособности, либо иных обстоятельств;
c) в каждом из этих случаев вмешательство местных органов власти в соответствии с настоящей статьей является необходимым для помещения ребенка под опеку на основании настоящей статьи".
B. Приказы о направлении в безопасное учреждение
39. В соответствии с частью 1 статьи 28 Закона 1969 года о детях и молодежи каждый, включая местный орган власти, может обратиться к мировому судье с заявлением о предоставлении полномочия забрать ребенка и направить его в безопасное учреждение. Заявление может быть удовлетворено, если мировой судья убежден в том, что у обратившегося лица имелись разумные основания полагать, inter alia, что надлежащему развитию ребенка имелись препятствия, которых можно было избежать, или что им пренебрегалось, или что ребенок подвергался плохому обращению или моральному притеснению. Приказ мог быть вынесен сроком до 28 дней без возможности его продления. До истечения срока действия приказа местный орган власти должен инициировать производство по вопросу об опеке в соответствии со статьей 1 Закона 1969 г. либо передать ребенка под опеку суда, если он желал вмешаться в осуществление родительских полномочий.
40. Приказ о направлении в безопасное место был заменен Приказом о срочной защите на основании статьи 44 Закона об охране детства 1989 года, который вступил в силу 14 октября 1991 г. Данная норма предусматривала возможность забрать ребенка в чрезвычайных случаях сроком до 72 часов.
C. Производство по жалобам на действия местных
органов власти
41. Статья 72 Закона об опеке над детьми 1980 года позволяла министру возбудить расследование по вопросу, касающемуся, inter alia:
"функций социальных служб местного органа власти в той мере, в которой эти функции касаются детей".
42. В соответствии с частью III Закона о местном самоуправлении 1974 г. с действующими изменениями местный уполномоченный администрации (омбудсмен местного органа управления) осуществлял функции, inter alia, расследования письменных жалоб лицами, которые утверждают, что они подверглись несправедливости "вследствие неэффективного управления в связи с... действиями, принятыми местными органами власти при осуществлении административных функций". По окончании расследования омбудсмен местного органа управления мог порекомендовать подходящее средство защиты, в том числе выплату компенсации, если был установлен случай неэффективного управления.
D. Опека
43. Полномочия Высокого Суда передавать ребенка под опеку суда вытекают из его юрисдикции. Следствием этой меры является то, что суд принимает на себя ответственность за ребенка и может выносить приказы, касающиеся любого аспекта жизни ребенка. Благополучие ребенка должно быть главным устремлением суда.
44. Как только был направлен вызов в суд, опека над ребенком возлагается на суд. С этого момента стороны процесса, в том числе местный орган власти имели лишь такие полномочия в отношении ребенка, которые им переданы судом.
E. Иски о возмещении ущерба, предъявляемые
к местным властям
45. В Англии и Уэльсе не существует единого деликта, который бы предусматривал ответственность по выплате компенсации за гражданские правонарушения. Вместо этого существует ряд отдельных деликтов, например, иск из причинения вреда, иск из присвоения, иск из сговора, иск из небрежности, иск из диффамации.
46. Небрежность возникает в определенных категориях ситуаций. Эти категории могут быть расширены. Деликт небрежности состоит из трех элементов: обязанности заботы, нарушения обязанности заботы и причиненного ущерба. Обязанность заботы может быть описана как концепция, определяющая категории отношений, при которых закон может устанавливать ответственность ответчика за причиненный ущерб, если при осуществлении заботы он проявил небрежность. Чтобы доказать наличие обязанности заботы, истец должен продемонстрировать, что ситуация входит в установленную существующую категорию дел, в которых признано наличие обязанности заботы. В новых ситуациях, чтобы продемонстрировать обязанность заботы, заявитель должен на основании тройной проверки показать:
- что ущерб, причиненный заявителю, можно было предвидеть;
- что заявитель состоял в надлежащих отношениях близости с ответчиком; и
- что наложение ответственности на ответчика является справедливым, честным и разумным.
Эти критерии применяются в исках против частных лиц, а также против государственных органов. Ведущим делом является дело "Капаро Индастриз пи-эл-си против Дикмена" (Caparo Industries plc v. Dickman) ([1990] 2 Appeal Cases 605).
47. Если суды примут решение, что в качестве вопроса права не существует обязанности по осуществлению опеки в конкретной ситуации, такое решение (подлежащее доктрине прецедента) будет применяться при разрешении дел в будущем, в которых стороны будут состоять в схожих отношениях.
48. Решение по делу "X. и другие против Совета графства Бедфордшир" является ведущим прецедентом в данной сфере в Соединенном Королевстве. Решение установило, что против местных властей не может быть подан иск из небрежности или ввиду нарушения законной обязанности в отношении неисполнения своих функций по поддержанию благосостояния детей. Данное ведущее Постановление подробно изложено в части "Факты" (см. § 45 - 46 <*>).
--------------------------------
<*> Это ошибка, имеются в виду § 35 - 37.
49. После Решения по делу "X. и другие против Совета графства Бедфордшир" было вынесено еще два значительных постановления в отношении степени ответственности местных властей по вопросам об опеке детей.
50. Апелляционный суд вынес Постановление по делу "W. и другие против Совета графства Эссекс" (W. and Others v. Essex County Council) ([1998] 3 All England Law Reports 111). Данное дело касалось жалоб отца и матери (первого и второго истцов), согласившихся стать приемными родителями, на то, что местные власти, выступавшие ответчиком, поместили в их дом 15-летнего мальчика G., хотя они знали, что он подозревался в совершении преступления против половой неприкосновенности. Во время пребывания Дж. в их доме трое детей истцов (четвертый, пятый и шестой истцы) подвергались сексуальному насилию и стали страдать от психического расстройства. Истцы подали иск против местных властей и задействованных социальных работников, потребовав возмещение ущерба ввиду небрежности и халатно ложного заявления. По ходатайству ответчиков о том, что необходимо оставить жалобу без удовлетворения как не содержащую разумной причины для подачи иска, судьи отклонили жалобу родителей, но оставили в силе жалобу детей. Апелляционный суд поддержал такое решение. Краткое изложение Постановления суммировало выводы апелляционного суда в следующем виде:
"1) Хотя не существует жалобы на решения местных властей при осуществлении ими своих законных обязанностей, если бы обжалуемое решение было таким необоснованным, что выпадало бы из сферы предоставленных полномочий, нет причины исключать a priori ответственность из общего права. В настоящем деле предоставление информации родителям было неотъемлемой частью исполнения ответчиком его законных полномочий и обязанностей, и признавалась оспариваемость того, что эти решения находились вне сферы их полномочий. Соответственно, поскольку также признавалось, что ущерб, причиненный детям, можно было разумно предвидеть и что существовала достаточная связь с ним, вопрос, поставленный перед судом, состоял в том, было ли разумно и справедливо налагать на Совет или социальных работников обязанность заботы. Принимая во внимание тот факт, что обязанность заботы из общего права противостоит всей законной системе защиты нуждающегося ребенка, что задача местных властей и их сотрудников при разрешении таких вопросов, связанных с детьми, была чрезвычайно сложной и деликатной, что местные власти могли более осторожно подойти к исполнению своих обязанностей, если бы на них налагалась ответственность, что отношения между родителями и социальными работниками были постоянно конфликтными и что ущерб, причиненный детям истцов, может быть компенсирован по схеме компенсаций ущерба, причиненного преступной деятельностью, это было бы несправедливо и неразумно. Следовательно, в отношении истцов-родителей не существовало обязанности заботы, поскольку они в любом случае были вторичными пострадавшими, что касается их жалобы на психическое расстройство...
2) (Особое мнение Лорда-судьи Стюарта-Смита (Stewart-Smith)) Оспаривалось, что доводы полиции против установления обязанности заботы из общего права на местные власти ввиду осуществления ими их законной обязанности по защите детей не принимаются, если в отношении детей, безопасность которых находится под вопросом, они не осуществляли этих законных обязанностей. Соответственно, в настоящем деле истцы-дети не являлись теми, в отношении кого Совет нес какие-либо непосредственные обязанности в соответствии с системой улучшения благосостояния детей, а проживали дома со своими родителями, и были предоставлены заверения в том, что сексуальный насильник не будет помещен в их дом, их жалобу следует удовлетворить...".
51. По последовавшей апелляции родителей 16 марта 2000 г. Палата лордов вынесла Решение о том, что невозможно утверждать, что моральный вред, предположительно, причиненный родителям, вытекающий из чувства ответственности за то, что они раньше не распознали насильника, находится вне рамок морального вреда, признанного правом, а также бесспорно то, что местные власти передали обязанность заботы за детьми родителям. Нельзя утверждать, что иск родителей определенно и точно необоснован, что им должно быть отказано в передаче их иска на рассмотрение и их жалоба должна быть отклонена.
52. 17 июня 1999 г. Палата лордов вынесла Постановление по делу "Барретт против района Энфилд г. Лондона" (Barrett v. London Borough of Enfield) ([1999] 3 Weekly Law Reports 79). Данное дело касалось жалоб истца, который находился под опекой с девяти месяцев до семнадцати лет, на то, что местные власти по небрежности не обеспечили сохранение его благосостояния, причинив ему глубокие психические переживания. Местные власти обратились с ходатайством об отклонении иска как не имеющего оснований. Палата лордов, поддержав апелляцию истца, единогласно решила, что Постановление по делу "X. и другие против Совета графства Бедфордшир" при обстоятельствах данного дела не препятствует подаче иска из небрежности против местных властей ребенком, находящимся ранее под их опекой.
53. Лорд Браун-Уилкинсон в Постановлении по данному делу сделал следующий комментарий об обязанности осуществления опеки:
"1) Хотя понятие "иммунитет" иногда используется некорректно, установление того, что признание ответственности целой группы ответчиков является несправедливым, неправильным и неразумным либо в целом, либо в отношении конкретного вида деятельности, не является предоставлением иммунитета от ответственности, которую несут все остальные. Предпосылкой ответственности за небрежность в целом является то, что как предмет политики устанавливать ответственность за небрежность было бы справедливо, правильно и разумно. 2) По целому ряду дел общественная политика приводила к решению, по которому установление ответственности не будет справедливым и обоснованным в таких обстоятельствах, как, например, некоторые виды деятельности финансовых инспекторов, строительных инспекторов, наблюдателей за судоходством, социальных работников, сталкивающихся с делами о половом насилии. Во всех таких делах и многих других придерживались того взгляда, что надлежащее исполнение основных обязанностей ответчика во благо общества в целом может не соблюдаться, если они не должны оглядываться, чтобы избежать ответственности за небрежность. В английском праве решение о том, является ли установление ответственности за небрежность несправедливым, неправильным или неразумным в отношении конкретных групп предполагаемых ответчиков, зависит от оценки баланса между общим ущербом, наносимым общественным интересам по всем делам от наложения ответственности на такие группы, и общим ущербом, причиняемым всем истцам, если они не имеют оснований для подачи иска в отношении ущерба, причиненного им лично. 3) В английском праве вопросы общественной политики и вопрос о том, справедливо и разумно ли налагать ответственность за небрежность, разрешаются как вопросы права. Как только принимается решение о том, что, скажем, аудиторская компания, несущая ответственность перед акционерами за халатное проведение аудита, не несет ответственности перед теми, кто предлагает делать инвестиции в эту компанию (см. Постановление по делу "Капаро Индастриз пи-эл-си против Дикмена"), такое решение будет применяться ко всем подобным делам в будущем. Оно не зависит от оценки баланса между степенью ущерба, причиненного истцу, и степенью ущерба, причиненного обществу в каждом конкретном деле".
F. Процедура исключения дел из списка рассматриваемых дел
54. На момент событий приказ 18 правила 19 Регламента Верховного суда Англии устанавливал, что жалоба должна быть исключена из списка рассматриваемых дел, если она не содержит основания для подачи иска. Считалось, что такая процедура отметает "очевидные и явные дела", по которым жалоба была "явно необоснованной".
55. Чтобы исключить жалобу, суды рассматривают ее, исходя из того, что все утверждения, указанные истцом, верны. Суды разрешают вопрос о том, содержит ли жалоба разумное основание для подачи иска, презюмируя, что истец может привести доказательства по всем утверждениям о фактах в суде.
56. Исключение жалобы, которое в настоящее время регламентируется частью 3.4 (2) Правил гражданского процесса, действующих с 1999 года, рассматривается как важная черта английского гражданского процесса, осуществляющая функцию обеспечения быстрого и эффективного отправления правосудия, inter alia, позволяя судам незамедлительно решать, какие дела требуют полного расследования и слушаний в суде, и без промедления отклоняя другие жалобы. Посредством настоящей процедуры на ранней стадии может быть определено при минимальных расходах сторон, раскрывают ли утверждаемые факты основание для подачи существующего в праве иска.
ПРАВО
I. Предполагаемое нарушение статьи 8 Конвенции
57. Заявители жаловались на то, что K.M. необоснованно забрали у ее матери, T.P., в нарушение их права на уважение семейной жизни. Статья 8 Конвенции в части, применимой к настоящему делу, гласит:
"1. Каждый имеет право на уважение его... семейной жизни...
2. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц".
58. Власти Соединенного Королевства не согласились с тем, что имело место какое-либо нарушение требований статьи 8 Конвенции, а Европейская комиссия признала семнадцатью голосами против двух, что имело место нарушение статьи 8 в связи с тем, что первому заявителю не было предоставлено надлежащей, справедливой и адекватной возможности принять участие в процессе принятия решений после того, как у нее забрали второго заявителя в качестве чрезвычайной меры.
A. Доводы сторон
59. Заявители утверждали, что забирать второго заявителя не было необходимости, так как эта мера не обосновывалась относимыми и достаточными причинами, а также что процедуры изъятия ребенка не соответствовали законодательству, так как Решение суда было основано на ошибочных заявлениях местного органа власти о том, что существовала фактическая основа, оправдывающая приказ о принятии чрезвычайных мер. В связи с тем, что насильник не проживал в доме, в этом не было немедленной необходимости, а дело надо было рассмотреть на слушании в уведомительном порядке, на которое первый заявитель могла явиться и иметь своего представителя. Они утверждали, что ex parte процедура вынесения приказа о направлении в безопасное место была нарушена на практике, так как приказ выполнялся слишком долго без оснований, в достаточной степени сфокусированных на чрезвычайных ситуациях.
60. Заявители утверждали, что реакция властей на изобличительное собеседование также не соответствовала требованиям статьи 8 Конвенции. Доктор V. и P. должны были воспринять указания второго заявителя на X-а, как не обязательно относящиеся к молодому человеку первого заявителя, а затем провести следственные мероприятия с целью установления личности X. В собеседовании было указано, что посягательства прекратились, а насильник был выкинут из дома. Реакция первого заявителя в форме шока и злости на толкование собеседования таким образом, что насильником был ее молодой человек, являлась естественной при данных обстоятельствах. Забрав второго заявителя, местный орган власти совершил явную ошибку, которой не должно было произойти.
61. Заявители утверждали, что власти не уделили должного внимания тому, что ребенок сказал им, и почти год не давали первому заявителю возможности ознакомиться с доказательствами, на которых были сделаны выводы. Они согласились с мнением Европейской комиссии о том, что родителям было жизненно важно иметь полную информацию о серьезных обвинениях, касающихся посягательств на их детей, и что властям следовало дать первому заявителю доступ к материалам как можно скорее.
62. Власти Соединенного Королевства утверждали, что, забрав второго заявителя, они действовали в соответствии с законодательством и преследовали законную цель защиты ее благополучия, так как эта мера была принята для защиты ее от риска сексуального посягательства, в подтверждение которого имелись веские доказательства. Чрезвычайный характер данной меры оправдывался ясными и достоверными указаниями на то, что второй заявитель подверглась посягательству, а также правомерной обеспокоенностью местного органа власти относительно того, могла ли первый заявитель защитить ее от дальнейших посягательств.
63. Власти Соединенного Королевства отрицали, что первому заявителю не была предоставлена надлежащая, справедливая и адекватная возможность участия в процессе принятия решений после того, как у нее забрали второго заявителя, как признала Европейская комиссия. Хотя приказ о направлении в безопасное место был принят ex parte, он был ограничен сроком всего в один месяц, и первый заявитель могла обратиться в суд в любое время с ходатайством об отмене приказа. Она могла также, что она в действительности и сделала, обратиться к юрисдикции Высокого Суда в области опеки. Первый заявитель могла обратиться в данный суд с ходатайством о возвращении ей прав заботиться и контролировать второго заявителя либо с просьбой позволить второму заявителю жить с ней. Они утверждали, что первый заявитель могла свободно представлять в суд такие доказательства, которые она считала пригодными в поддержку таких ходатайств.
64. Власти Соединенного Королевства подчеркнули, что первый заявитель могла обратиться в суд с просьбой раскрыть видеозапись. Она была представлена адвокатами в течение всего процесса, и она не предоставила никаких объяснений тому, почему этот шаг не был предпринят. Получение доступа к видеозаписи было очевидной стартовой точкой для подачи жалобы на разлучение матери и ребенка. Они подчеркнули, что все лица, участвующие в деле, были убеждены в том, что второй заявитель стала жертвой сексуального посягательства и нуждалась в защите, которую ее мать не могла ей обеспечить. В этом контексте личность насильника была вторичным вопросом. Кроме того, когда прояснилась ошибка в установлении личности насильника, последующие принятые меры были быстрыми, адекватными и не оспаривались первым заявителем.
B. Мнение Европейского суда
65. Европейский суд отметил, что стороны не оспаривали тот факт, что меры, которыми второй заявитель была взята под опеку местного органа власти, пока ее не вернули домой год спустя, представляли собой вмешательство в право заявителей на уважение их семейной жизни в соответствии с пунктом 1 статьи 8 Конвенции. Поэтому Европейский суд рассмотрел вопрос о том, соответствовало ли это вмешательство требованиям пункта 2 статьи 8 Конвенции, а именно было ли оно "предусмотрено законом", преследовало ли оно законную цель или цели, указанные в пункте 2 данной нормы, и могло ли оно рассматриваться как "необходимое в демократическом обществе".
1. "Предусмотрено законом"
66. Заявители не согласились с тем, что, забрав второго заявителя, власти Соединенного Королевства действовали в соответствии с законом, так как они основывались на неправильной оценке необходимости в чрезвычайной мере, принятой вследствие ошибочного толкования доктором V. и P. показаний второго заявителя относительно личности насильника.
67. Европейский суд напомнил, что приказ о направлении в безопасное место был принят судом в соответствии со статьей 28 Закона о детях и молодежи 1969 года. Местный орган власти обратился в суд, сообщив, что второй заявитель подверглась посягательству, идентифицировал XY как насильника, а также что существовал риск дальнейших прямых посягательств и того, что второй заявитель подвергнется давлению со стороны первого заявителя, чтобы забрать свои показания (см. выше § 17). Суд имел право вынести такой приказ, в случае если сторона, обращающаяся в суд, имела разумные основания полагать, inter alia, что надлежащему развитию ребенка имелись препятствия, которых можно было избежать, или что им пренебрегалось, или что ребенок подвергался плохому обращению (см. выше § 39). В связи с тем, что стороны были согласны с тем, что имелись веские основания полагать, что второй заявитель подверглась посягательствам, Европейский суд не уверен в том, что фактическая ошибка, допущенная местным органом власти относительно личности насильника, лишала правовой основы возможность осуществления судом полномочия по вынесению такого приказа.
68. Соответственно, забрав ребенка и продолжив применять меры опеки в соответствии с полномочиями Высокого Суда в области опеки, органы Соединенного Королевства действовали в порядке, предусмотренном законом.
2. Законная цель
69. По мнению Европейского суда, изъятие ребенка и последующие меры явно имели целью охрану "здоровья или нравственности" и защиту "прав и свобод" ребенка. Соответственно, они преследовали законные цели по смыслу пункта 2 статьи 8 Конвенции.
3. "Необходимо в демократическом обществе"
a) Общие принципы
70. При определении того, были ли оспариваемые меры "необходимы в демократическом обществе", Европейский суд должен рассмотреть вопрос о том, были ли в свете дела в целом причины, приведенные для их обоснования, значимыми и достаточными для целей пункта 2 статьи 8 Конвенции. Несомненно, учет того, что лучше всего соответствует интересам ребенка, имеет решающее значение в делах такого рода. Кроме того, следует учитывать, что национальные органы имеют преимущество непосредственного контакта со всеми участвующими лицами. Из данных рассуждений следует, что задачей Европейского суда является не подмена собой национальных органов при осуществлении их обязанностей, касающихся вопросов опеки и доступа к ребенку, а, скорее, пересмотр в свете Конвенции решений, принятых этими органами при осуществлении своих пределов усмотрения (см. Постановление Европейского суда по делу "Хокканен против Финляндии" (Hokkanen v. Finland) от 23 сентября 1994 г., Series A № 299-A, p. 20, § 55, и, mutatis mutandis, Постановление Европейского суда по делу "Бронда против Италии" (Bronda v. Italy) от 19 июня 1998 г., Reports of Judgments and Decisions 1998-IV, p. 1491, § 59).
71. Пределы усмотрения, предоставляемые компетентным национальным органам, варьируются в зависимости от характера вопросов и значимости стоящих на кону интересов. Таким образом, Европейский суд признал, что государственные органы пользуются широкими пределами усмотрения, в частности при оценке необходимости установления опеки над ребенком. Однако более строгий анализ требуется в отношении дальнейших ограничений, таких, как ограничения, введенные государственными органами в отношении родительских прав и доступа к ребенку, а также в отношении любых правовых гарантий, предназначенных для обеспечения эффективной защиты права родителей и детей в отношении их семейной жизни. Такие дальнейшие ограничения влекут за собой опасность того, что семейные отношения между родителями и ребенком в действительности будут урезаны (см., среди прочих источников, Постановление Европейского суда по делу "Йохансен против Норвегии" (Johansen v. Norway) от 7 августа 1996 г., Reports 1996-III, p. 1003, § 64).
72. Далее Европейский суд напомнил, что, хотя статья 8 Конвенции не содержит прямых процессуальных требований, процесс принятия решений относительно мер вмешательства должен быть справедливым и позволять должное уважение к интересам, охраняемым статьей 8 Конвенции:
"Следует рассмотреть вопрос о том, были ли родители с учетом конкретных обстоятельств дела и в особенности серьезного характера решений, которые должны быть приняты, вовлечены в процесс принятия решений в целом в степени, достаточной для обеспечения им требуемой защиты их интересов. Если нет, то будет иметь место неуважение их семейной жизни, а вмешательство, вытекающее из решения, не может рассматриваться как "необходимое" по смыслу статьи 8 Конвенции" (см. Постановление Европейского суда по делу "W. против Соединенного Королевства" (W. v. the United Kingdom) от 8 июля 1987 г., Series A, № 121-A, pp. 28 - 29, § 62 и 64).
73. Европейский суд ранее признавал, что нераскрытие значимых документов родителям в ходе разбирательства, возбужденного государственными органами с целью установления и сохранения опеки над ребенком, означало, что процесс принятия решений, касающихся условий опеки и допуска к ребенку, не обеспечивал требуемую защиту интересов родителей, гарантированных статьей 8 Конвенции (см. Постановление Европейского суда по делу "МакМайкл против Соединенного Королевства" (McMichael v. the United Kingdom) от 24 февраля 1995 г., Series A, № 307-B, p. 57, § 92).
b) Применение указанных принципов в настоящем деле
74. Что касается мер, принятых с целью забрать второго заявителя на воспитание, Европейский суд счел, что они были оправданы значимыми и достаточными основаниями, а именно подозрениями, что она подверглась посягательствам, и сомнениями относительно способности первого заявителя защитить ее (см. выше § 10 и 16). В последнем контексте можно отметить, что посягательство имело место в доме первого заявителя, а она, очевидно, не знала об этом, а также что реакция первого заявителя, какой бы естественной она ни казалась в данных обстоятельствах, была близка к отрицанию данных заявлений. Из записи собеседования следует также, что, хотя в одном месте второй заявитель описала насильника как выгнанного из дома, в другом месте она указала, что X. пришел к ним домой на следующий день (см. выше § 14).
75. Однако Европейский суд не убежден в том, что ошибка, допущенная докторами V. и P., когда они предположили, что второй заявитель описывала молодого человека первого заявителя XY, имела характер, лишающий правовой основы решение об установлении опеки в отношении второго заявителя. Второму заявителю было меньше пяти лет на момент собеседования, и процесс допроса в ее отношении, как и толкование смысла ее ответов, слов и жестов, были очень деликатными и щепетильными. Второй заявитель часто не соблюдала грамматические правила построения предложений и в ряде случаев, судя по всему, противоречила себе. Тот факт, что второй заявитель трясла головой, обязательно указывал бы на недвусмысленное отрицание поставленного вопроса. Доктор B., психиатр-консультант, действовавший по поручению первого заявителя, положительно прокомментировала манеру ведения собеседования доктором V. и согласилась с ее выводами относительно существования посягательства и личности насильника (см. выше § 23).
76. Поэтому Европейский суд признал, что применение чрезвычайной процедуры установления опеки в отношении второго заявителя можно было рассматривать как соразмерную меру, "необходимую в демократическом обществе" для охраны здоровья и прав второго заявителя.
77. Опека в отношении второго заявителя сохранялась до 21 ноября 1988 г., когда Высокий Суд постановил вернуть ее домой. Это решение было принято вскоре после того, как стенограмма видеозаписи была раскрыта солиситору первого заявителя. На этой стадии стало понятно, что местный орган власти ошибочно идентифицировал насильника X как XY. Рекомендовав вернуть второго заявителя домой, местный орган власти также сослался на доказательства того, что в соответствующий период первый заявитель повзрослела и проявила себя более способной обеспечить стабильное и безопасное окружение второму заявителю. Затем второй заявитель была возвращена на воспитание первому заявителю на испытательный срок при условии сохранения наблюдения и пересмотра решения в случае очередных проблем. Это было за год до того, как Высокий Суд прекратил выполнять свою роль опекуна (см. выше § 27 - 29).
78. Европейский суд напомнил, что серьезность мер, которые разлучают родителя и ребенка, требует, чтобы они длились не дольше, чем необходимо для соблюдения прав ребенка, и чтобы государство по возможности принимало меры для реабилитации ребенка и родителя (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Хокканен против Финляндии", p. 20, § 55, и указанные в этом параграфе источники). Во время такого разлучения контакты между заявителями были очень ограничены, а контактов второго заявителя с остальными родственниками не было вообще. Ее бабушка умерла в этот период. Поэтому несмотря на то, что первоначальная мера была обоснованной, Европейский суд рассмотрел вопрос о том, соответствовали ли реализованные процедуры требованиям статьи 8 Конвенции при обеспечении того, чтобы они защищали интересы первого и второго заявителя в данном отношении.
79. Европейский суд отметил, что Европейская комиссия критиковала приказ о направлении в безопасное место как налагающий определенную меру сроком на 28 дней. Однако это был максимально возможный срок, и родитель мог обратиться в суд в течение этого срока с ходатайством об отмене этой меры. В настоящем деле первый заявитель довела дело до Высокого Суда в течение 11 дней. Европейский суд поэтому не счел, что приказ о направлении в безопасное место сам по себе создавал какое-либо несоразмерное препятствие для возможности первого заявителя обжаловать установление опеки над ее дочерью.
80. Однако Европейский суд счел, что имеет существенное значение, чтобы родитель был в положении, при котором он может иметь доступ к информации, на которую ссылаются органы при принятии протекционистских мер опеки. Родитель может заявлять о заинтересованности в информировании о характере и пределах высказываний о посягательстве, сделанных ребенком. Это важно не только для возможности родителя выдвигать эти вопросы, высказываясь в пользу его способности обеспечить ребенку надлежащую заботу и защиту, но и для того, чтобы позволить родителю понять и примириться с травмирующими событиями, затрагивающими семью в целом. Могут быть случаи, когда разглашение высказываний ребенка может поставить ребенка в опасность. У родителя не может быть абсолютного права просматривать видеозаписи собеседований, проведенных специалистами-медиками.
81. Тем не менее, потенциальная важность содержания таких собеседований делает необходимым внимательное рассмотрение вопроса о необходимости раскрытия этого содержания родителям. В настоящем деле на признания второго заявителя о посягательствах, записанные на видеопленку, ссылался местный орган власти, добиваясь принятия чрезвычайной меры в виде вынесения приказа о направлении в безопасное место и сохранения мер опеки в Высоком Суде. Местный орган власти, на который возложена обязанность защищать ребенка и который является стороной в судебном разбирательстве, может разумно не считаться родителем как способный рассмотреть вопрос объективно. Поэтому вопрос о том, следует ли раскрывать важные материалы, нельзя решать местному органу власти или органу здравоохранения, в подчинении которого находится специалист-медик, проводивший собеседование.
82. Власти Соединенного Королевства утверждали, что ничто не препятствовало первому заявителю обратиться в любой момент в Высокий Суд с ходатайством о раскрытии видеозаписи собеседования. Первый заявитель возразила, что она не имела причин полагать, что собеседование позволяло обнаружить ошибку в идентификации профессионалами либо что оно могло изменить ее положение. Европейский суд счел, что полномочие Высокого Суда в сфере опекунства по принятию решений, касающихся благополучия ребенка, находящегося на воспитании у местного органа власти, является важной гарантией защиты интересов родителей и ребенка. Однако это не относится к случаям, когда получение доказательств, на которых основано решение забрать ребенка, является единственной обязанностью родителя или осуществляется по их инициативе. Позитивная обязанность Договаривающегося государства защищать интересы семьи требует, чтобы эти материалы были предоставлены родителю, даже в отсутствие какого-либо ходатайства с его стороны. Если бы имелись сомнения в том, представляло ли такое раскрытие опасность благополучию ребенка, вопрос должен быть передан местным органом власти на рассмотрение суда на максимально ранней стадии процесса.
83. Европейский суд пришел к выводу, что вопрос о том, раскрывать ли видеозапись собеседования и ее стенограмму, должен был быть разрешен быстро, чтобы дать первому заявителю возможность эффективно разобраться с заявлениями о том, что ее дочь не могла безопасно быть возвращена на ее воспитание. Непредоставление местным органом власти данного вопроса на рассмотрение суда лишило ее возможности адекватного участия в процессе принятия решения, касающегося опеки над ее дочерью, и, следовательно, требуемой защиты ее интересов. В этом отношении имело место неуважение их семейной жизни и нарушение статьи 8 Конвенции.
II. Предполагаемое нарушение статьи 6 Конвенции
84. Заявители жаловались на то, что им было отказано в доступе к правосудию при рассмотрении их требований о небрежности со стороны местного органа власти, ссылаясь на статью 6 Конвенции, которая в части, применимой к настоящему делу, гласит:
"1. Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона".
85. Власти Соединенного Королевства отрицали, что в настоящем деле было затронуто какое-либо гражданское право или ограничение доступа к правосудию. Европейская комиссия десятью голосами против девяти признала, что имело место нарушение статьи 6 Конвенции в отношении второго заявителя в связи с тем, что Палата лордов применила правило об иммунитете, касающееся ответственности местных органов по вопросам опеки над детьми, что при данных обстоятельствах составляло несоразмерное ограничение ее доступа к правосудию. Она признала восемнадцатью голосами против одного, что статья 6 Конвенции не была нарушена в отношении первого заявителя, требования которой были отклонены без применения исключающего правила.
A. Доводы сторон
1. Заявители
86. Заявители утверждали, что их иск о возмещении вреда, причиненного небрежностью, явно мог быть предъявлен в соответствии с национальным законодательством, и ссылались inter alia на дело "Осман против Соединенного Королевства" (Osman v. the United Kingdom) (см. Постановление Большой палаты Европейского суда от 28 октября 1998 г., Reports 1998-VIII). Небрежность являлась деликтом общего применения, и не имелось ранее вынесенных судебных решений, которыми бы была исключена юрисдикция судов привлекать местный орган власти к ответственности за деяния, совершенные в рамках осуществления ими предусмотренных законом полномочий по установлению опеки над детьми. Имелся веский довод в пользу того, что соображения государственной политики требовали возложения обязанности соблюдать осторожность, и не имелось ранее вынесенных судебных решений, исключающих такую ответственность. Заявители также указали на тот факт, что Комиссия по правовой помощи (Legal Aid Board) оказала им правовую помощь для того, чтобы они могли представить свои требования в Палату лордов; что апелляционный суд выдал разрешение на обращение с жалобой в Палату лордов, а условием предоставления такого разрешения является возможность выдвинуть требование в соответствии с национальным законодательством; что председатель апелляционного суда признал, что обязанность соблюдать осторожность могла возникнуть на дискуссионной основе; а также что в предыдущих делах местные органы власти выплачивали компенсацию по делам, в которых была допущена небрежность на том основании, что они потенциально подлежали ответственности. Поэтому в национальном праве существовал серьезный спор относительно существования какого-либо исключающего принципа, который продолжается с тех пор, а статья 6 Конвенции была применима к настоящему делу. Они отрицали, что их требования ограничивались утверждением о том, что местный орган власти и орган здравоохранения несли субсидиарную ответственность за небрежность их сотрудников, P. и доктора V., ссылаясь на свои письменные показания, которые охватывали более широкие основания ответственности.
87. По этим причинам, по мнению заявителей, исключающее правило, примененное Палатой лордов, позволяло исключить требования заявителей из списка рассматриваемых дел без рассмотрения обстоятельств дела и без проведения судебного разбирательства. Правило применялось независимо от существа и серьезности причиненного вреда. Имея целью защитить местные органы власти от пустой траты средств на необходимость отвечать по искам вообще, это правило практически вело к иммунитету и представляло собой ограничение на доступ к правосудию.
88. Применение всеохватывающей нормы, исключающей рассмотрение жалоб заявителей вне зависимости от тяжести причиненного вреда, сущности и степени допущенной небрежности или основополагающих прав, которые при этом затронуты, являет собой несоразмерное ограничение на их право на обращение в суд. Заявители обратили внимание на тяжесть причиненного им вреда ввиду длительного злоупотребления и пренебрежения, в отношении которых доводы публичных властей против наложения обязанности имеют малый вес, а именно о предполагаемой вероятности необоснованного разбирательства, о возросшей осторожности социальных служб при исполнении ими своих функций или о сложности и деликатности вопросов. Заявители ссылались на выводы Европейского суда по делу "Осман против Соединенного Королевства" (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда, p. 3170, § 151) о том, что национальные суды должны быть в состоянии провести разграничение между степенями небрежности или вреда и разбирательством по конкретному делу. Правило об исключении ответственности на этом основании должно быть способно принести пользу противостоящим соображениям защиты прав человека, исходя из фактов конкретного дела.
2. Власти Соединенного Королевства
89. Власти Соединенного Королевства утверждали, что статья 6 Конвенции гарантирует право на справедливое разбирательство при определении лишь таких гражданских прав и обязанностей, какие (как минимум доказуемо) определены в национальном законодательстве. Вопрос о том, существует ли право на компенсацию в каждой конкретной ситуации, не является самостоятельным вопросом. Разбирательство, начатое заявителями, установило, что такого права не существовало. Решение об оставлении жалобы без удовлетворения касалось всего объема национального законодательства. В решении о том, что право на подачу иска не существует при определенных обстоятельствах, суды применили значительные ограничения к ответственности за деликт, как законодательство могло это сделать посредством закона (см., например, Постановление Европейского суда по делу "Пауэлл и Райнер против Соединенного Королевства" (Powell and Rayner v. the United Kingdom) от 21 февраля 1990 г., Series A, № 172, pp. 16 - 17, § 36). Не было установлено основания для подачи иска, на которое было бы наложено ограничение. Соответственно, власти Соединенного Королевства утверждали, что пункт 1 статьи 6 Конвенции в настоящем деле неприменим.
90. Вместе с тем власти Соединенного Королевства заявили, что к настоящему делу не был применен иммунитет, который мог бы рассматриваться как ограничение права на обращение в суд. Даже предположив, что имелся доказуемый вопрос, несомненно, по их мнению, то, что спор подлежал справедливому и публичному разбирательству в соответствии с гарантиями статьи 6 Конвенции. Процедура исключения жалобы из списка рассматриваемых являлась важным способом обеспечения быстрого и эффективного с точки зрения расходов рассмотрения дел, которые были безнадежными с точки зрения права. Эти цели достигались без ограничения прав истцов по представлению в суд доводов в подтверждение своей позиции. Таким образом, поскольку презюмировалось, что вопросы фактов были рассмотрены, истцам не наносился вред ввиду непроведения слушаний и рассмотрения доказательств, в то время как они могли выдвинуть любые доводы в свою пользу, чтобы убедить суд в обоснованности их жалобы по вопросам права.
91. На случай, если их вышеприведенные доводы не будут приняты, власти Соединенного Королевства утверждали, что ограничение права на обращение в суд тем не менее преследовало законную цель и было пропорциональным. Оно имело целью поддержание эффективности деятельности одного из жизненно важных секторов государственных служб. Исключение ответственности было строго ограничено сферой дел, в которых оно применено, в то время как иски из правонарушений и из ответственности за действия работников такому ограничению не подлежат. Национальные суды сами оценивают вопросы публичной политики на предмет наличия или отсутствия ответственности в свете принципов английского деликтного права и социальной и политической философии, лежащей в основе этих принципов. Таким образом, сама сущность пределов усмотрения будет соответствующей при любом международном рассмотрении спора.
B. Мнение Европейского суда
1. Применимость статьи 6 Конвенции
92. Европейский суд напомнил свое действующее прецедентное право, устанавливающее, что "пункт 1 статьи 6 Конвенции распространяется только на "оспаривание" (споры) по поводу "прав и обязанностей" (гражданско-правового характера), которые, как можно пытаться утверждать, признаются внутригосударственным правом; пункт 1 статьи 6 сам по себе не гарантирует определенное содержание "прав и обязанностей" (гражданско-правового характера) в материальном праве Договаривающихся Сторон" (см. Постановление Европейского суда по делу "Джеймс и другие против Соединенного Королевства" (James and Others v. the United Kingdom) от 21 февраля 1986 г., Series A, № 98, pp. 46 - 47, § 81; Постановление Европейского суда по делу "Литгоу и другие против Соединенного Королевства" (Lithgow and Others v. the United Kingdom) от 8 июля 1986 г., Series A, № 102, p. 70, § 192; и Постановление Европейского суда по делу "Святые Монастыри против Греции" (Holy Monasteries v. Greece) от 9 декабря 1994 г., Series A, № 301-A, pp. 36 - 37, § 80). Однако он применяется к спорам "подлинной и сложной природы", касающимся действительного наличия права, а также к объему и способу его осуществления (см. Постановление Европейского суда по делу "Бентем против Нидерландов" (Benthem v. Netherlands) от 23 октября 1985 г., Series A, № 97, pp. 14 - 15, § 32).
93. В настоящем деле заявители требовали возмещения ущерба из предполагаемых нарушения законной обязанности и небрежности, иска в английском праве, который в основном развивался на основе прецедентного права национальных судов.
94. Европейский суд убежден, что в начале разбирательства существовал сложный действительный спор о наличии права, на которое ссылались заявители, согласно национальному законодательству о небрежности, как это показывают, inter alia, факт предоставления правовой помощи заявителям и Решение апелляционного суда о том, что их жалобы заслуживают предоставления разрешения на обращение в Палату лордов. Доводы властей Соединенного Королевства о том, что отсутствовало доказуемое (гражданское) "право" по смыслу статьи 6 Конвенции, поскольку Палата лордов вынесла Решение о том, что у местных властей не возникает обязанности осуществления опеки, относятся равным образом ко всем искам, впоследствии поданным другими истцами. Решение Палаты лордов ретроспективно не изымает доказуемость исков заявителей (см. Постановление Европейского суда по делу "Ле Кальвез против Франции" (Le Calvez v. France) от 29 июля 1998 г., Reports 1998-V, pp. 1899 - 1900, § 56). В данных обстоятельствах Европейский суд пришел к выводу, что у заявителей существовало материальное право на подачу иска или как минимум его доказуемые основания в соответствии с национальным законодательством.
95. Таким образом, статья 6 Конвенции применима к разбирательству, начатому заявителями, утверждавшими о допущении небрежности местными властями. Следовательно, Европейский суд должен рассмотреть вопрос о том, были ли соблюдены требования статьи 6 Конвенции в ходе этого разбирательства.
2. Соблюдение статьи 6 Конвенции
96. В Постановлении по делу "Голдер против Соединенного Королевства" (Golder v. the United Kingdom) (от 21 февраля 1975 г., Series A, № 18, pp. 13 - 18, § 28 - 36) Европейский суд установил, что процессуальные гарантии, закрепленные в статье 6 Конвенции, о справедливости, публичности и незамедлительности были бы бессмысленными, если бы не существовала защита основных условий пользования этими гарантиями, а именно право на обращение в суд. Европейский суд считал его неотъемлемым элементом гарантий, закрепленных в статье 6 Конвенции, относящихся к принципам верховенства права и избежания произвольного пользования властными полномочиями, лежащим в основе большей части положений Конвенции.
97. На пункт 1 статьи 6 Конвенции "может ссылаться каждый, кто, считая незаконным вмешательство в осуществление одного из своих (гражданских) прав, жалуется на то, что не имел возможности обратиться в суд, отвечающей требованиям пункта 1 статьи 6 Конвенции" (см. Постановление Европейского суда по делу "Ле Конт, Ван Левен и де Мейере против Бельгии" (Le Compt, Van Leuven and De Meyere v. Belgium) от 23 июня 1981 г., Series A, № 43, p. 20, § 44). Если имеет место сложный подлинный спор о законности такого вмешательства либо по поводу самого наличия оспариваемых гражданских прав, либо по поводу их объема, пункт 1 статьи 6 Конвенции позволяет лицу, чтобы "данный вопрос национального законодательства был разрешен в том или ином суде страны" (см. Постановление Европейского суда по делу "Спорронг и Леннрот против Швеции" (Sporrong and {Lonnroth} <*> v. Sweden) от 23 сентября 1982 г., Series A, № 52, p. 30, § 81, см. также Постановление Европейского суда по делу "Тре Трактерер АБ" против Швеции" (Tre {Traktorer} AB v. Sweden) от 7 июля 1989 г., Series A, № 159, p. 18, § 40).
--------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
98. Однако данное право не является абсолютным. Оно может подлежать законным ограничениям, таким, как срок исковой давности, обеспечение выплаты штрафов, положения о несовершеннолетних и лицах, страдающих психическими расстройствами (см. Постановление Европейского суда по делу "Стаббингз и другие против Соединенного Королевства" (Stubbings and Others v. the United Kingdom) от 22 октября 1996 г., Reports 1996-IV, pp. 1502 - 1503, § 51 - 52; Постановление Европейского суда по делу "Толстой-Милославский против Соединенного Королевства" (Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom) от 13 июля 1995 г., Series A, № 316-B, pp. 80 - 81, § 62 - 67; и упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Голдер против Соединенного Королевства", p. 19, § 39). Если право на обращение лица в суд ограничено либо ввиду действия закона, либо фактически, Европейский суд рассматривает вопрос о том, преследовало ли такое ограничение законную цель и существовало ли разумное соотношение соразмерности между используемыми средствами и преследуемой целью (см. Постановление Европейского суда по делу "Ашингден против Соединенного Королевства" (Ashingdane v. the United Kingdom) от 28 мая 1985 г., Series A, № 93, pp. 24 - 25, § 57). Если такое ограничение соответствует данным принципам, нарушение статьи 6 Конвенции отсутствует.
99. Заявители утверждали, что решение Палаты лордов, установившее, что местные власти не несут обязанности соблюдать осторожность, лишило их права на обращение в суд, поскольку в действительности это были применение правила об исключении ответственности или иммунитет от ответственности, который препятствовал рассмотрению фактов по их искам и разрешению их дела.
100. Европейский суд в первую очередь считал, что заявителям не препятствовали как-либо фактически при подаче исков в национальные суды. Действительно, дело было направлено на рассмотрение в Палату лордов, причем в этих целях заявителям была предоставлена правовая помощь. Не делалось также ссылок на какие-либо процессуальные правила или сроки исковой давности. Национальные суды оценили жалобу, поданную заявителями, и оставили ее без удовлетворения как не раскрывающую какого-либо разумного основания иска. Данная процедура включала в себя досудебное рассмотрение вопроса о том, существовал ли обоснованный в праве иск, презюмируя, что факты, изложенные заявителями, были верными. Таким образом, доводы, представленные в суды, были сконцентрированы на вопросах права, в первую очередь на том, несли ли местные власти обязанность по осуществлению опеки над заявителями.
101. Более того, Европейский суд не убежден, что требования заявителей были отклонены вследствие применения правила об исключении. Палата лордов в своем решении, применив обычные принципы права деликта из небрежности, признала, что местный орган власти не мог быть привлечен к ответственности за предполагаемую небрежность врача и социального работника. Как разъяснил лорд Браун-Уилкинсон, заявители не утверждали, что на местный орган власти была возложена какая-либо обязанность соблюдать осторожность в их отношении (см. выше § 36). Поэтому нельзя было утверждать, что требования заявителей были отклонены на том основании, что было несправедливо и неразумно налагать обязанность соблюдать осторожность на местный орган власти при осуществлении его функций по опеке над детьми. Заявители утверждали, что данное основание было включено в их первоначальное исковое требование и в письменную апелляционную жалобу. Однако в связи с тем, что на данное основание не было сделано ссылок во время разбирательства в Палате лордов, Европейский суд не может строить догадки относительно оснований, на которых могли быть отклонены требования, если бы они были сформулированы и заявлены таким образом.
102. Это решение Палаты лордов закрыло дело, в котором на основании доказательств не были рассмотрены вопросы фактов. Однако если отсутствовало основание иска как вопрос права, проведение слушаний с оценкой доказательств было бы дорогой и длительной процедурой, которая по завершении не предоставила бы заявителям средства правовой защиты. Нет причин полагать, что процедура оставления жалобы без рассмотрения, основывающаяся на наличии достаточных оснований иска, нарушает per se право на обращение в суд. При такой процедуре истец в целом имеет возможность представить суду доводы в подтверждение его иска по вопросам права, и суд будет руководствоваться этими вопросами при завершении состязательного разбирательства (см. выше § 54 - 56).
103. Поэтому заявители не могут утверждать, что они были лишены права на рассмотрение по существу их исков из небрежности. Иски были надлежащим образом справедливо рассмотрены в свете применимых национальных правовых принципов, касающихся деликта небрежности. Как только Палата лордов вынесла решение по доказуемым вопросам права, что повлекло применимость пункта 1 статьи 6 Конвенции (см. выше § 92 - 95), заявители более не могут утверждать о наличии права в соответствии с пунктом 1 статьи 6 Конвенции, чтобы добиться заслушивания фактов дела. Таким образом, не имел места отказ в доступе к правосудию и, соответственно, нарушение статьи 6 Конвенции.
III. Предполагаемое нарушение статьи 13 Конвенции
104. Заявители жаловались на то, что им не было предоставлено средства правовой защиты в отношении вреда, причиненного им в результате вмешательства местного органа власти в их семейную жизнь, ссылаясь на статью 13 Конвенции, которая гласит:
"Каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве".
105. Заявители утверждали, что отклонение их требований Палатой лордов лишило их эффективного средства правовой защиты на национальном уровне от нарушения в их отношении статьи 8 Конвенции. Хотя требуемые статьей 13 Конвенции средства правовой защиты не обязательно должны быть судебными по своему характеру, в отношении заявителей было необходимо рассмотрение их дела в суде. Это произошло по той причине, что деликт небрежности был единственным средством правовой защиты в национальном праве, которое способно определить сущность их жалобы и которое (за исключением предполагаемого иммунитета) наиболее близко соответствовало бы требованиям Конвенции. Ответственность государственных служащих, применяющаяся как к статье 8, так и статье 13 Конвенции, требует также наличия права на обращение в суд, и при этом лицо может привлечь ответственного государственного служащего к состязательному разбирательству по делу и получить решение, осуществляемое при необходимости с помощью принуждения, о присуждении компенсации, если иск обоснован. Формулировка статьи 13 Конвенции также запрещает предоставление иммунитета государственным служащим, и данный иммунитет должен рассматриваться как нарушение сущности и целей Конвенции.
106. Власти Соединенного Королевства, не согласившиеся с тем, что имело место нарушение статьи 8 Конвенции, утверждали, что не имелось доказуемой жалобы на нарушение для целей задействования статьи 13 Конвенции. Если, вопреки данному утверждению, предполагаемое нарушение имело место, они добавили, что Договаривающимся государствам предоставлены пределы усмотрения относительно порядка соблюдения ими их обязательства по обеспечению эффективного средства правовой защиты. Они утверждали, что суд, рассматривавший дело об установлении опеки, имел все средства для того, чтобы рассмотреть по существу жалобу на нарушение статьи 8 Конвенции, то есть факт разлучения первого и второго заявителей, и, в действительности, рассмотрел этот вопрос незамедлительно после того, как он был вынесен на его рассмотрение. По их мнению, в данном случае денежная компенсация не была необходимым средством правовой защиты. Вред, причиненный разлучением матери и ребенка, по своему характеру, вероятно, не мог быть исправлен путем возмещения убытков. В любом случае, существовал ряд средств правовой защиты, доступных заявителям, которые следовало принимать во внимание. У заявителей была возможность направить жалобу омбудсмену местного самоуправления, который мог расследовать заявления о неэффективном управлении и рекомендовать подходящее средство правовой защиты, в том числе выплату компенсации. Также законная процедура рассмотрения жалоб была предусмотрена статьей 76 Закона об опеке над детьми 1980 г., на основании которой министр мог провести расследование по вопросам осуществления местным органом власти своих функций в сфере опеки над детьми.
107. Как неоднократно указывал Европейский суд, статья 13 Конвенции гарантирует доступность на национальном уровне средств правовой защиты при осуществлении прав и свобод, признанных в Конвенции, независимо от того, каким способом это будет обеспечиваться в национальной правовой системе. Таким образом, статья 13 Конвенции требует, чтобы положение о внутреннем средстве правовой защиты применялось к "доказуемой жалобе" в соответствии с Конвенцией и предоставляло надлежащую помощь, хотя Договаривающиеся Стороны располагают определенными пределами усмотрения в отношении того, каким образом они будут выполнять свои конвенционные обязательства согласно данной статье. Объем обязательства по статье 13 Конвенции также изменяется в зависимости от природы жалобы заявителя в соответствии с Конвенцией. Тем не менее средство правовой защиты, требуемое статьей 13 Конвенции, должно быть "эффективным" как на практике, так и в праве (см., среди прочих прецедентов, Постановление Европейского суда по делу "Айдын против Турции" (Aydin v. Turkey) от 25 сентября 1997 г., Reports 1997-VI, pp. 1895 - 1896, § 103).
Европейский суд счел, что, если рассматривается предполагаемое нарушение одного или более прав в соответствии с Конвенцией, жертве должен быть доступен механизм установления ответственности государственных служащих или органов за это нарушение. Кроме того, в соответствующих случаях возмещение материального ущерба и морального вреда, причиненного этим нарушением, должно быть доступно как одно из компенсационных средств.
108. Заявители утверждали, что в их деле эффективное средство правовой защиты могло быть предоставлено только в состязательном судебном процессе в отношении государственного органа, ответственного за нарушение, с возможностью получения возмещения вреда. Власти Соединенного Королевства возразили, отметив, что Высокий Суд мог предоставить адекватное возмещение по существу жалоб заявителей, обратившись к своей юрисдикции в области опекунства и прервав их разлучение, а также что присуждение материальной компенсации не требовалось. Европейский суд напомнил, что он установил нарушение статьи 8 Конвенции в отношении процедур, следовавших после установления опеки в отношении второго заявителя. В частности, он признал, что вопрос раскрытия видеозаписи собеседования и ее стенограммы должен был быть рассмотрен быстро, чтобы предоставить первому заявителю эффективную возможность ответить на заявления о том, что ее дочь не могла быть безопасно возвращена ей на воспитание. При данных обстоятельствах осуществление судом полномочий по возвращению ребенка спустя почти год не являлось эффективным средством правовой защиты. Оно не обеспечивало возмещения психологического вреда, предположительно причиненного разлучением в этот период.
109. Европейский суд счел, что заявители должны были иметь доступные им средства заявить о том, что порядок проведения местными органами власти описанных процедур влек их ответственность за причиненный им вред, а также получить компенсацию этого вреда. Европейский суд не согласился с властями Соединенного Королевства в том, что денежная компенсация не обеспечила бы возмещение ущерба. Если, как заявлено, имел место психологический вред, можно рассмотреть вопрос о наличии медицинских расходов, а также значительных боли и страданий. Европейский суд не счел правильным в настоящем деле делать выводы о том, могло ли одно лишь судебное разбирательство обеспечить эффективное средство правовой защиты, хотя судебные средства правовой защиты действительно предоставляют убедительные гарантии независимости и доступа потерпевшему и его семье, а также возможности в принудительном порядке получить возмещение вреда в соответствии с требованиями статьи 13 Конвенции (см., mutatis mutandis, Постановление Европейского суда по делу "Класс и другие против Германии" (Klass and Others v. Germany) от 6 сентября 1978 г., Series A, № 28, § 67). Возможность обращения к омбудсмену и министру, тем не менее, не обеспечивала заявителям могущее быть принудительно исполнено право на компенсацию.
110. Европейский суд пришел к выводу, что в настоящем деле заявителям не были доступны надлежащие способы достижения рассмотрения их утверждений о том, что местные власти нарушили их право на уважение семейной жизни, и при этом заявители были лишены возможности добиться присуждения обеспеченной правовой санкцией компенсации ущерба, причиненного им. Следовательно, им не было предоставлено эффективное средство правовой защиты, и, таким образом, имело место нарушение статьи 13 Конвенции.
IV. Применение статьи 41 Конвенции
111. Статья 41 Конвенции гласит:
"Если Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне".
A. Ущерб
112. Заявители потребовали присудить им справедливую сумму в возмещение морального вреда, причиненного разлучением первого и второго заявителей на целый год. Это имело физические и психологические последствия, в том числе привело к травмирующему разлучению, беспокойству, ощущению опасности и неопределенности в ходе этого разлучения. По возвращении домой второй заявитель перенесла кратковременное эмоциональное беспокойство, состоящее, главным образом, в проявлениях беспокойства через ряд симптоматических поступков. В заключении от 21 февраля 1991 г. доктор B. прокомментировала, что второй заявитель вернулась к домашней рутине и что, хотя она не проявляла особого беспокойства в это время, она могла по-прежнему испытывать отложенные эмоциональные реакции на этот наиболее разрушительный период ее жизни, как в связи с посягательствами, так и в связи с необязательным вынужденным разлучением. Что касалось первого заявителя, он зафиксировал у нее беспокойство, депрессию и отчаяние из-за этих событий, в том числе бессонницу, предрасположенность к эмоциональным срывам, интенсивное беспокойство, потерю аппетита и веса из-за чувства вины. Хотя она стала более спокойной и уверенной после возвращения дочери, она все еще испытывала большую озлобленность на местный орган власти и доктора V.
113. В связи с тем, что они стали жертвами чрезвычайно серьезного нарушения статьи 8 Конвенции в течение года, заявители утверждали, что им следовало предоставить значительную сумму в качестве компенсации. Сумма компенсации должна также отражать предусмотренные национальным законодательством пределы компенсации, которая была бы им предоставлена, если бы они добились удовлетворения их требований о возмещении вреда ввиду небрежности, а именно: 15000 - 30000 фунтов стерлингов первому заявителю, 25000 - 35000 фунтов стерлингов второму заявителю. Кроме того, они требовали присудить им 10000 фунтов стерлингов каждой в возмещение убытков, причиненных задержкой в получении либо доступа к правосудию либо эффективного средства правовой защиты по их жалобам плюс сумму процентов, подлежащих начислению на эти суммы с 1990 года.
114. Власти Соединенного Королевства не согласились с тем, что имел место деликт из небрежности, и отметили, что, как они заявляли в национальных судах, имелись большие сомнения в том, что утверждения второго заявителя в отношении доктора V. могли быть подтверждены фактами. Они заявили, что разлучение было, по крайней мере, изначально, оправдано посягательством, которому подверглась второй заявитель. Психиатрические заключения, на которые ссылались заявители, были девятилетней давности, и не имелось признаков того, что какая-либо из заявителей нуждалась в физическом или психиатрическом лечении. Они не согласились с тем фактом, что надо было учитывать действующие на национальном уровне пределы компенсации, и в любом случае проблемы заявителей попадали в категорию дел небольшой тяжести. По их мнению, сам факт установления нарушения, с учетом обстоятельств дела, представлял бы собой достаточную справедливую компенсацию.
115. Европейский суд напомнил, что заявители воссоединились после годовой разлуки (см. выше § 29). Хотя нельзя сказать, что они воссоединились бы раньше, если бы видеозапись была предоставлена на первоначальной стадии процесса, нельзя исключать также, что это позволило бы сократить срок разлуки. Поэтому у них была потеря возможности. Кроме того, заявителям явно был причинен моральный вред в виде создания неудобств и беспокойства, а в отношении первого заявителя - в виде ощущения разочарования и несправедливости.
116. Таким образом, Европейский суд пришел к выводу, что заявителям был причинен некоторый моральный вред, который не может быть в достаточной степени компенсирован самим фактом установления нарушения Конвенции (см., например, Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Эльсхольц против Германии" (Elsholz v. Germany), жалоба № 25735/94, § 70 - 71, ECHR 2000-VIII).
117. Исходя из принципа справедливости, Европейский суд присудил каждому заявителю по 10000 фунтов стерлингов.
B. Судебные расходы и издержки
118. Заявители потребовали присудить им 37046,60 фунтов стерлингов, включая налог на добавленную стоимость. Эта сумма включала в себя: 12398,55 фунтов стерлингов на оплату услуг солиситоров заявителей, 16520,55 фунтов стерлингов на оплату услуг их представителя в Европейском суде и 8127,50 фунтов стерлингов на оплату услуг Нуалы Моул из центра "ЭЙР", которая помогала их представителю. Требование касалось 68,7 часов работы солиситоров, 134 часа работы защитника и 59 часов работы юриста Моул, не считая времени, потраченного на переезды и посещение слушаний по вопросу приемлемости жалобы в Европейской комиссии и по существу дела в Европейском суде.
119. Власти Соединенного Королевства оспорили необходимость участия в деле трех групп адвокатов. Хотя они согласились с заявленными часовыми ставками, они считали общее количество часов, заявленных адвокатами, чрезмерным, особенно в связи с тем, что они опирались главным образом на доводы, сделанные в рамках дела "Z. и другие против Соединенного Королевства" (жалоба № 29392/95), одновременно рассматриваемого Европейским судом. По их мнению, сумма в размере 20000 фунтов стерлингов явилась бы разумной компенсацией судебных расходов и издержек.
120. Европейский суд напомнил, что только судебные расходы и издержки, которые были действительно и вынужденно понесены и являлись разумными в своем размере, могут быть возмещены в соответствии со статьей 41 Конвенции (см., среди прочих прецедентов, Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Николова против Болгарии" (Nikolova v. Bulgaria) от 25 марта 1999 г., жалоба № 31195/96, § 79). Европейский суд отметил, что данное дело и дело "Z. и другие против Соединенного Королевства" рассматривались одновременно и в Европейской комиссии, и в Европейском суде. Что касается вопросов, рассмотренных по статьям 6 и 13 Конвенции, по ним имелся общий подход, а доводы были скоординированы. Европейский суд признал суммы требований при данных обстоятельствах завышенными и поставил под сомнение то, что они были понесены вынужденно и в разумном размере.
121. В свете данных выводов Европейский суд присудил 25000 фунтов стерлингов в качестве компенсации судебных расходов и издержек, включая налог на добавленную стоимость.
C. Процентная ставка при просрочке платежей
122. Согласно информации, полученной Европейским судом, годовая процентная ставка, применяемая в Соединенном Королевстве на день принятия настоящего Постановления, составляет 7,5 процента.
НА ЭТИХ ОСНОВАНИЯХ СУД ЕДИНОГЛАСНО:
1) постановил, что имело место нарушение статьи 8 Конвенции;
2) постановил, что не имело места нарушение статьи 6 Конвенции;
3) постановил, что имело место нарушение статьи 13 Конвенции;
4) постановил,
a) что государство-ответчик должно в течение трех месяцев выплатить каждому заявителю 10000 (десять тысяч) фунтов стерлингов в качестве компенсации морального вреда;
b) 25000 (двадцать пять тысяч) фунтов стерлингов, включая налог на добавленную стоимость, в качестве компенсации судебных расходов и издержек;
c) что проценты по годовой ставке 7,5% подлежат выплате по истечении вышеупомянутых трех месяцев и до момента выплаты;
5) отклонил остальные требования заявителей о справедливой компенсации.
Совершено на английском и французском языках и оглашено на открытом слушании во Дворце прав человека в г. Страсбурге 10 мая 2001 г.
Председатель Суда
Люциус ВИЛЬДХАБЕР
Заместитель Секретаря-Канцлера Суда
Пол МАХОНИ
В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Суда к настоящему Постановлению прилагается совпадающее с мнением большинства мнение леди-судьи Арден.
Л.В.
П.Дж.М.
СОВПАДАЮЩЕЕ С МНЕНИЕМ БОЛЬШИНСТВА МНЕНИЕ ЛЕДИ-СУДЬИ АРДЕН
Я согласна с тем, что заявителям должна была быть присуждена денежная сумма в качестве справедливой компенсации за нарушения, установленные Европейским судом в отношении статей 8 и 13 Конвенции. Однако я предпочла бы присудить каждому заявителю по 6000 фунтов стерлингов, а не по 10000 фунтов стерлингов, по следующим причинам.
Заявителям, несомненно, был причинен определенный вред их психическому здоровью в период с конца 1987 года по начало 1991 года в результате их разлучения. Однако данный период имел место 10 лет назад, и нет доказательств того, что вред продолжался или был причинен с задержкой. Соответственно, действительный психологический вред, который был им причинен, по своему характеру был небольшим.
Как указал Европейский суд в своем сегодняшнем Постановлении по делу "Z. и другие против Соединенного Королевства", суммы, присужденные в сопоставимых делах на национальном уровне, являются важным, хотя и не решающим, моментом для учета. В настоящее время суммы, опубликованные в качестве руководства по делам, в которых причинен сопоставимый психический вред в Англии и Уэльсе, колеблются между 500 и 2250 фунтами стерлингов (Руководящие положения по оценке общего вреда по делам о причинении личного вреда, Комиссия по судебным исследованиям, (Guidelines for the Assessment of General Damages in Personal Injury Cases, The Judicial Studies Board) 4th edition, 1998)). Апелляционный суд в Англии недавно пересмотрел уровни компенсации, присуждаемой в возмещение морального вреда. Он повысил уровень компенсации в некоторых случаях, но подчеркнул, что вред в размере ниже 10000 фунтов стерлингов не требовал повышения суммы компенсации (см. дело "Хейл против Ренкина и Орс" (Heil v. Rankin & Ors) [2000], 2 WLR 1173). При данных обстоятельствах руководящие суммы, указанные выше, могут быть приняты для того, чтобы создать понимание надлежащего уровня компенсации небольшого психического вреда в Англии и Уэльсе в настоящее время. Кроме того, ввиду недавнего рассмотрения Европейский суд может в отношении вреда здоровью, причиненного заявителям, в большей степени опираться на пределы оценки в настоящем деле, чем он мог бы сделать в противном случае.
При оценке вопроса справедливой компенсации в настоящем деле имеются, как поясняется в Постановлении Европейского суда, факторы, принимаемые во внимание, помимо вреда здоровью. К ним относятся потеря возможности более раннего воссоединения и, в случае первого заявителя, ощущение разочарования и несправедливости.
Взвесив все значимые факторы, я бы, как я уже сказала, предпочла присудить меньшую сумму в размере 6000 фунтов стерлингов каждому заявителю на том основании, что этого было бы достаточно при данных обстоятельствах, чтобы предоставить заявителям справедливую компенсацию в соответствии с Конвенцией. Я согласна с тем, что, хотя заявители требовали различные суммы в качестве справедливой компенсации, их дела настолько похожи, что в данном деле следовало присудить каждому заявителю одинаковую сумму и не проводить различия между ними.
EUROPEA№ COURT OF HUMA№ RIGHTS
GRAND CHAMBER
CASE OF T.P. AND K.M. v. THE UNITED KINGDOM
(Application No. 28945/95)
JUDGMENT <*>
(Strasbourg, 10.V.2001)
--------------------------------
<*> This judgment may be subject to editorial revision.
In the case of T.P. and K.M. v. the United Kingdom,
The European Court of Human Rights, sitting as a Grand Chamber composed of the following judges:
Mr L. Wildhaber, President,
Mrs E. Palm,
Mr C.L. Rozakis,
Mr J.-P. Costa,
Mr L. Ferrari Bravo,
Mr L. Caflisch,
Mr {P. Kuris},
Mr J. Casadevall,
Mr {B. Zupancic},
Mrs {N. Vajic},
Mr J. Hedigan,
Mrs W. Thomassen,
Mrs M. Tsatsa-Nikolovska,
Mr E. Levits,
Mr K. Traja,
Mr A. Kovler,
Lady Justice Arden, ad hoc judge,
and also of Mr P.J. Mahoney, Deputy Registrar,
Having deliberated in private on 22 November 2000 and 4 April 2001,
Delivers the following judgment, which was adopted on the last-mentioned date:
PROCEDURE
1. The case was referred to the Court, in accordance with the provisions applicable prior to the entry into force of Protocol No. 11 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention"), <*> by the European Commission of Human Rights ("the Commission") on 25 October 1999 (Article 5 § 4 of Protocol No. 11 and former Articles 47 and 48 of the Convention).
--------------------------------
<*> Note by the Registry. Protocol No. 11 came into force on 1 November 1998.
2. The case originated in an application (No. 28945/95) against the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland lodged with the Commission under former Article 25 of the Convention by two British nationals, T.P. and K.M., on 2 August 1995.
3. The applicants allege that K.M. had been unjustifiably taken into care and separated from her mother T.P. and that they had had no access to court or effective remedy in respect of that interference with their rights.
4. The Commission declared the application admissible on 26 May 1998. In its report of 10 September 1999 (former Article 31 of the Convention), it expressed the opinion by 17 votes to 2 that there had been a violation of Article 8 of the Convention; by 18 votes to 1 that there had been no violation of Article 6 in respect of the first applicant T.P.; by 10 votes to 9 that there had been no violation of Article 6 in respect of the second applicant K.M.; by 18 votes to 1 that there had been a violation of Article 13 in respect of the first applicant; and by 10 votes to 9 that no separate issue arose under Article 13 in respect of the second applicant. <*>
--------------------------------
<*> Note by the Registry. The full text of the Commission's opinion and of the separate opinions contained in the report will be reproduced as an annex to the final printed version of the judgment (in the official reports of selected judgments and decisions of the Court), but in the meantime a copy of the Commission's report is obtainable from the Registry.
5. Before the Court the applicants, who had been granted legal aid, were represented by Mr Robert Sherman, counsel practising in London, and Ms Nuala Mole from the AIRE Centre, London. The United Kingdom Government ("the Government") were represented by their Agent, Ms Susan McGrory of the Foreign and Commonwealth Office. Having originally been designated before the Commission by the initials T.P. and K.M., the President of the Court acceded to the applicants' request not to have their names disclosed (Rule 47 § 3).
6. On 6 December 1999, the panel of the Grand Chamber determined that the case should be decided by the Grand Chamber (Rule 100 § 1 of the Rules of Court). The composition of the Grand Chamber was determined according to the provisions of Article 27 §§ 2 and 3 of the Convention and Rule 24 of the Rules of Court. The President of the Court decided that in the interests of the proper administration of justice, the case should be assigned to the Grand Chamber that had been constituted to hear the case of Z. and Others v. the United Kingdom, application No. 29392/95 (Rules 24, 43 § 2, and 71). Sir Nicolas Bratza, the judge elected in respect of the United Kingdom, who had taken part in the Commission's examination of the case, withdrew from sitting in the Grand Chamber (Rule 28). The Government accordingly appointed Lady Justice Arden to sit as an ad hoc judge (Article 27 § 2 of the Convention and Rule 29 § 1).
7. The applicants and the Government each filed a memorial. Third-party comments were also received from Professor Geraldine Van Beuren, Director of the Programme on International Rights of the Child, University of London, who had been given leave by the President to intervene in the written procedure (Article 36 § 2 of the Convention and Rule 61 § 3).
8. A hearing took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on 28 June 2000 (Rule 59 § 2).
There appeared before the Court:
(a) for the Government
Ms S. McGrory, Foreign and Commonwealth Office, Agent,
Mr D. Anderson QC, Foreign and Commonwealth Office,
Ms J. Stratford, Foreign and Commonwealth Office, Counsel,
Ms S. Ryan, Foreign and Commonwealth Office,
Ms J. Gray, Foreign and Commonwealth Office,
Mr M. Murmane, Foreign and Commonwealth Office, Advisers;
(b) for the applicants
Mr R. Sherman QC, Counsel,
Ms N. Mole, of the AIRE Centre,
Mr H. Dervish, Solicitor, Advisers.
The Court heard addresses by Mr Anderson and Mr Sherman.
THE FACTS
I. The circumstances of the case
9. T.P., the first applicant, gave birth to her daughter, K.M., the second applicant, on 29 January 1983. T.P. was then aged 17 years.
10. Between 1984 and 1987, the local authority, the London Borough of Newham, suspected that the second applicant was being sexually abused, partly as a result of the second applicant having a persistent urinary tract infection, partly because of her behaviour, including a remark made at the children's hospital where she was admitted for treatment. She had told a social worker that B., the first applicant's then boyfriend, had "hurt my bum". In or about March 1986, surgery took place to re-implant the second applicant's right ureter into her bladder. At a date unspecified, she also had surgery to remove a false second kidney. She continued to have urinary problems and associated infections.
11. There were case conferences held by the local authority on 13 May 1986, 26 June 1986 and 8 October 1986. Concern was expressed, inter alia, about the applicants' home situation, where there was "a steady stream of young men" and about the first applicant's ability to protect the second applicant and general parenting skills. The social worker Mr P. had mentioned the possibility of sexual abuse with the first applicant. In a later affidavit, he stated that she appeared angry that it was a concern and claimed that she never left K.M. alone with anyone and that K.M. would tell her if anyone hurt her.
12. In June 1987, during a visit to their home, social workers obtained information regarding their living arrangements including the fact that XY, the first applicant's boyfriend, lived with the applicants. Concern was expressed regarding the first applicant's care of her daughter and a case conference was held on 2 July 1987 to which the first applicant was not invited. As a result of the conference, the second applicant was placed on the Child Protection Register under the category of emotional abuse. It was also agreed at the conference that the social worker Mr P. would obtain the first applicant's consent for the second applicant to have a disclosure interview at a child guidance clinic. A further medical examination of the second applicant at the children's hospital discovered no medical cause for her recurrent urinary infection. The hospital considered it necessary that the second applicant should be admitted to hospital for further tests but agreed to await the outcome of the interview at the child guidance clinic.
13. On 13 November 1987, at a child guidance clinic, the second applicant was interviewed by a consultant child psychiatrist, Dr V., employed by Newham health authority. The social worker, Mr P., was present during the interview whilst the first applicant waited in an adjoining room. The interview was recorded on videotape. The second applicant was aged four years and nine months at this time.
14. In the course of the interview, the second applicant disclosed that she had been abused by someone named X. The first applicant's boyfriend, XY, shared the same first name, X, as the abuser. The transcript recorded inter alia:
"Dr V.: (referring to a drawing made by K.M.) Whose face is that then?... Is that anyone, anybody special that face or just any face?
K.M.: X's.
Dr V.: X's face OK. Then who's X? Is X someone you know?
K.M.: My mum's X.
Dr V.: Oh your mum's X. What is that mummy's boyfriend. Is it?
K.M. shakes her head.
...
Dr V.:...Is X still living at home with you?
K.M.: shakes her head.
Dr V.: He's not.
K.M.: Thrown him out my mum.
Dr V.: Your mum throwed him out did she.
...
K.M.: He's coming in tomorrow.
Dr V.: He's coming in no more.
K.M.: No he's coming in tomorrow.
Dr V.: He's coming in tomorrow. What X.
K.M. nods."
15. The first applicant was then interviewed, again on video, and informed that the second applicant had disclosed that she had been sexually abused by XY. She was told that the second applicant could not be returned home but would be taken to a local hospital for further examination. When the first applicant asked whether or not her daughter was being taken into care, she received no reply. Dr V. also told the first applicant that she could see the recording of the interview with her daughter at some point.
16. After the interview, the first applicant asked her daughter if she had been abused by XY. The first applicant stated that the second applicant denied that she had been abused by XY and told this to Mr P. When the first applicant became agitated and angry, Dr V. and Mr P. both concluded that the first applicant would be unable to protect the second applicant from abuse and that she was attempting to persuade the second applicant to retract her allegation. Mr P. and Dr V. came to the conclusion that it would be necessary to remove the second applicant from the care of her mother immediately. In comments made to the first applicant in her interview, the possibility that in due course she could see the video of the disclosure interview was referred to by Dr V. and Mr P.
17. Later, on 13 November 1987, the local authority applied successfully to Newham magistrates court for a place of safety order. The local authority stated that the second applicant had been abused, had identified XY as the abuser and there was a risk of further direct abuse or that the first applicant would pressure the second applicant into retracting her allegation. The first applicant was not in court. A place of safety order was granted for 28 days.
18. On 18 November 1987, the second applicant was examined by a doctor who found that there were signs consistent with anal interference but no significant vaginal findings.
19. On 24 November 1987, the first applicant, having excluded all men from her home, applied to the High Court for the second applicant to be made a ward of court. The local authority attended the application and argued that they should have care and control of the second applicant in order to protect her from the risk of abuse. The local authority was awarded care and control of the second applicant and the first applicant was granted limited access. The local authority did not volunteer the video of the interview with the child.
20. Contact between the first and the second applicant was severely restricted between November 1987 and November 1988. The first applicant was permitted initially two hours of supervised contact with her daughter each week at the foster parent's home. Following concerns that the first applicant was trying to induce her daughter to retract her evidence and was causing her distress, that access was altered to no telephone calls and one supervised access visit per week at the social services' office. The second applicant had no contact with her extended family, including her maternal grandmother who was terminally ill and died whilst the second applicant was in the care of the local authority.
21. During this period the second applicant continued to have urinary problems, including incontinence. In April 1988, she underwent another operation, which improved her condition, though she remained subject to frequent infections.
22. During 1988, the first applicant gave birth to a son, D., fathered by XY. D. was made a ward of court but the local authority did not apply to remove D. from the care of his mother and XY.
23. In or about October 1988, Dr B., who had been instructed on behalf of the first applicant in order to assist her in reaching a conclusion regarding the allegations that the second applicant had been sexually abused, obtained the consent of Dr V. to view the video recording of the second applicant's disclosure interview. In his letter dated 17 October 1988 to the first applicant's solicitor, he gave his firm opinion that the interview disclosed a high probability that the second applicant had been abused sexually and that there appeared to be little doubt that she was identifying the mother's boyfriend as the perpetrator. He recommended that the first applicant be allowed to see the video. He referred to Dr V.'s continual insistence that the court would not approve of the first applicant seeing the video and gave his own opinion that the best interests of the second applicant would be served by her mother having access to the fullest possible information. Dr V. informed Dr B. that she would not consent to the first applicant having access to the video until after the full hearing in the wardship trial.
24. On 1 November 1988, during the wardship proceedings regarding D., Registrar Conn ordered that the video be disclosed within seven days. The health authority and Dr V. issued a summons proposing to intervene in the proceedings and applying for the video and transcript not to be made available to the first applicant.
25. In her affidavit of 8 November 1988, Dr V. expressed her opinion that medical confidentiality be attached to the video and that it should only be disclosed if in the interests of the child, which the circumstances showed was not the case.
"It is my professional belief that for the parties to see the video recording is not in the interests of children, and in particular not in this case. The possible harm to children arises from them being in the position whereby their words or actions, given in confidence, may control events or decisions. Anger, unforgiveness or victimisation may well be directed at the child especially if the purpose of the viewing is to enable a party to seek to establish his or her innocence of alleged Child Sexual abuse or to confirm a party's view that no Child Sexual abuse has taken place and that the child must be lying."
She had no objection to the lawyers and medical experts seeing the tape and transcript.
26. By reports dated 11 November 1988, Dr B. and a social worker for the local health authority gave their opinions that it was good and desirable practice for parents to see the interviews involving their children. Dr B. noted generally that the mothers of abused children would often be in a position to clarify details, including the identity of the alleged abuser. He also understood that the video had already been shown by the police to XY in the course of their investigation into the allegations of abuse and considered that it would appear against natural justice to deny the first applicant similar opportunity. He saw no risk of harm flowing to the second applicant from such disclosure.
27. On an unspecified date at or about that time, the first applicant's solicitors had sight of the transcript. The transcript showed that the second applicant had shaken her head when asked whether the abuser was living at home and that she had identified her abuser as having been thrown out of the house by the first applicant. These matters, which were inconsistent with the identification of XY as the abuser, were raised by the first applicant's solicitors with the local authority on or about 11 November 1988, when the summons concerning the video was to be heard.
28. On 21 November 1988, at a hearing in the High Court the local authority recommended that the second applicant be rehabilitated to the first applicant and XY for a trial period of four to six months at which point a final proposal would be made. In a report dated 18 November submitted for that hearing, a social worker for the local authority stated that the fact that the second applicant had been sexually abused had been acknowledged by all the psychiatrists in the case, that there was now doubt as to the identity of the abuser but that whoever it was, the second applicant had suffered a seriously damaging experience from which her mother had been unable to protect her. While there had been doubts as to the first applicant's ability to be a "good enough parent", it was noted that her situation had changed - she had "matured", had had a second child and was in a stable relationship with the second child's father. If over the trial period, any further abuse occurred, it was proposed that the second applicant be removed permanently with a view to adoption and that D.'s future be assessed. In her affidavit of 21 November 1998, the first applicant said that she had been informed, and believed, that the video and transcript had been reviewed by the local authority who had concluded that her boyfriend XY was no longer a suspected abuser. Mr Justice Lincoln ordered by consent that the second applicant remain a ward of court and that interim care and control be committed to the local authority who had leave to place her with the first applicant. The matter was adjourned for a period of not more than six months.
29. The second applicant remained with the first applicant from that time onwards. In about November 1989, the final hearing took place in the High Court. The local authority advised the judge that there was no longer any concern that required the second applicant to remain a ward of court. The wardship was discharged.
30. On 8 November 1990, the applicants issued proceedings making allegations of negligence and breach of statutory duty against the local authority, the central allegation being that the social worker, Mr P., and the psychiatrist, Dr V., failed to investigate the facts with proper care and thoroughness and failed to discuss their conclusions with the first applicant. The health authority and Dr V. were also named as defendants. The applicants claimed that as a result of their enforced separation each of them had suffered a psychiatric disorder.
31. Both applicants were seen by a psychiatrist who diagnosed that they were suffering from psychological disturbance known as anxiety neurosis. He issued two reports, one dated 21 February 1991 and the second undated, concerning the effects of the separation and proceedings.
32. On 19 November 1992, Master Topley struck out the application as revealing no cause of action on the basis that Dr V. enjoyed immunity in suit as a witness or potential witness in proceedings concerning the abuse of the second applicant and that this acted to bar the applicants' claims. The applicants' appeal to the High Court was dismissed on 17 March 1993 by Judge Phelan who held that no claim could arise from any alleged right to custody of a child which would give rise to an award of damages.
33. In the Court of Appeal, the High Court's striking out decision was upheld on 23 February 1994. The majority found that no claim for breach of statutory duty in respect of sections 1 and 18 of the Child Care Act 1980 could arise, due to the general nature of the duty, the imprecise terms in which it was couched and the fact that the alleged breach of duty took place before the child was taken into care under the statutory duty in question. They held in respect of the claims that Mr P. and Dr V. were liable in damages as professional persons who caused personal injuries that the local authority arranged for the disclosure interview to enable to decide whether or not to intervene in the performance of its statutory functions. The psychiatrist Dr V. was acting in order to advise the local authority and owed a duty of care to the local authority, not to the first or second applicant. Nor could the local authority be held liable for the negligent mistake made by the social worker in carrying out the statutory function of the local authority to make enquiries. Reference was made to the policy considerations weighing against imposing liability in such matters. However, the Master of the Rolls, Sir Thomas Bingham, dissented and stated that he believed that it could be argued that a common law duty of care was owed to the second applicant by the psychiatrist and the local authority (reported as M v. Newham LBC; X v. Bedfordshire CC (CA) 2WLR 554). Leave was granted to appeal to the House of Lords.
34. On appeal to the House of Lords, the decision of the majority of the Court of Appeal was upheld on 29 June 1995. Lord Browne-Wilkinson delivered the leading judgment concerning three cases, the Bedfordshire case, the Newham case (the applicants' case) and the Dorset case (reported as X and Others v. Bedfordshire County Council [1995] 3 AER 353).
35. As regarded the claims for breach of statutory duty made in both the Newham and Bedfordshire cases, Lord Browne-Wilkinson held:
"...My starting point is that the Acts in question are all concerned to establish an administrative system designed to promote the social welfare of the community. The welfare sector involved is one of peculiar sensitivity, involving very difficult decisions how to strike the balance between protecting the child from immediate feared harm and disrupting the relationship between the child and its parents. In my judgment in such a context it would require exceptionally clear statutory language to show a parliamentary intention that those responsible for carrying out these difficult functions should be liable in damages if, on subsequent investigation with the benefit of hindsight, it was shown that they had reached an erroneous conclusion and therefore failed to discharge their statutory duties. ...
When one turns to the actual words used in the primary legislation to create the duties relied upon in my judgment they are inconsistent with any intention to create a private law cause of action."
36. In respect of the applicants' claim in the Newham case that the local authority and the health authority were vicariously liable for the actions of the social worker, Mr P., and psychiatrist Dr V. respectively, Lord Browne-Wilkinson said as follows:
"In the Newham case [the applicant's case] the pleadings and Mr Munby's submissions make it clear how the case is put. The social worker and the psychiatrist, as professionals, owed a personal duty to the first plaintiff, the child, and to the second plaintiff, the mother, to exercise reasonable professional skills in the conduct of the interview with the child and to make proper enquiries. The social worker and the psychiatrist were each personally in breach of this duty, for which breach their employers... are vicariously liable. ..."
Like the majority in the Court of Appeal, I cannot accept these arguments. The social workers and the psychiatrists were retained by the local authority to advise the local authority, not the plaintiffs. The subject matter of the advice and activities of the professionals is the child... the fact that the carrying out of the retainer involves contact and relationship with the child cannot alter the extent of the duty owed by the professionals under the retainer from the local authority...
In my judgment in the present cases, the social workers and the psychiatrist did not, by accepting the instructions of the local authority assume any general professional duty of care to the plaintiff children...
Even if contrary to my view the social workers and psychiatrist would otherwise have come under a duty of care to the plaintiffs, the same considerations which have led me to the view that there is no direct duty of care owed by the local authorities apply with at least equal force to the question whether it would be just and reasonable to impose such a duty of care on the individual social workers and the psychiatrist. ...
In the Newham case [the applicant's case] it is not alleged that the borough council was under any direct duty of care to the plaintiffs: the case is based solely on the vicarious liability of the council and the health authority for the negligence of their servants."
37. In the Bedfordshire case, where the applicant children had argued that the local authority owed them a direct duty of care in the exercise of their child care functions, Lord Browne-Wilkinson stated, insofar as relevant, as follows:
"I turn then to consider whether, in accordance with the ordinary principles laid down in Caparo [1990] 2 A.C. 605, the local authority... owed a direct duty of care to the plaintiffs. The local authority accepts that they could foresee damage to the plaintiffs if they carried out their statutory duties negligently and that the relationship between the authority is sufficiently proximate. The third requirement laid down in Caparo is that it must be just and reasonable to impose a common law duty of care in all the circumstances...
The Master of the Rolls took the view, with which I agree, that the public policy consideration that has first claim on the loyalty of the law is that wrongs should be remedied and that very potent counter considerations are required to override that policy (see [1994] 4 AER 602 at 619). However, in my judgment there are such considerations in this case.
First, in my judgment a common law duty of care would cut across the whole statutory system set up for the protection of children at risk. As a result of the ministerial directions contained in "Working Together" the protection of such children is not the exclusive territory of the local authority's social services. The system is inter-disciplinary, involving the participation of the police, educational bodies, doctors and others. At all stages the system involves joint discussions, joint recommendations and joint decisions. The key organisation is the Child Protection Conference, a multi-disciplinary body which decides whether to place the child on the Child Protection Register. This procedure by way of joint action takes place, not merely because it is good practice, but because it is required by guidance having statutory force binding on the local authority. The guidance is extremely detailed and extensive: the current edition of "Working Together" runs to 126 pages. To introduce into such a system a common law duty of care enforceable against only one of the participant bodies would be manifestly unfair. To impose such liability on all the participant bodies would lead to almost impossible problems of disentangling as between the respective bodies the liability, both primary and by way of contribution, of each for reaching a decision found to be negligent.
Second, the task of the local authority and its servants in dealing with children at risk is extraordinarily delicate. Legislation requires the local authority to have regard not only to the physical well-being of the child but also to the advantages of not disrupting the child's family environment. ... In one of the child abuse cases, the local authority is blamed for removing the child precipitately; in the other for failing to remove the children from their mother. As the Report of the Inquiry into Child Abuse in Cleveland 1987 (Cmnd. 412) ("Cleveland Report 1987") said, at p. 244:
"...It is a delicate and difficult line to tread between taking action too soon and not taking it soon enough. Social services whilst putting the needs of the child first must respect the rights of the parents; they also must work if possible with the parents for the benefit of the children. These parents themselves are often in need of help. Inevitably a degree of conflict develops between those objectives."
Next, if liability in damages were to be imposed, it might well be that local authorities would adopt a more cautious and defensive approach to their duties. For example, as the Cleveland Report makes clear, on occasions the speedy decision to remove the child is sometimes vital. If the authority is to be made liable in damages for a negligent decision to remove a child (such negligence lying in the failure properly first to investigate the allegations) there would be a substantial temptation to postpone making such a decision until further inquiries have been made in the hope of getting more concrete facts. Not only would the child in fact being abused be prejudiced by such delay, the increased workload inherent in making such investigations would reduce the time available to deal with other cases and other children.
The relationship between the social worker and the child's parents is frequently one of conflict, the parent wishing to retain care of the child, the social worker having to consider whether to remove it. This is fertile ground in which to breed ill-feeling and litigation, often hopeless, the cost of which both in terms of money and human resources will be diverted from the performance of the social service for which they were provided. The spectre of vexatious and costly litigation is often urged as a reason for not imposing a legal duty. But the circumstances surrounding cases of child abuse make the risk a very high one which cannot be ignored.
If there were no other remedy for maladministration of the statutory system for the protection of children, it would provide substantial argument for imposing a duty of care. But the statutory complaints procedures contained in section 76 of the 1980 Act and the much fuller procedures now available under the 1989 Act provide a means to have grievances investigated though not to recover compensation. Further, it was submitted (and not controverted) that the local authorities Ombudsman would have power to investigate cases such as these.
Finally, your Lordships' decision in Caparo [1990] 2 A.C. 605 lays down that in deciding whether to develop novel categories of negligence the court should proceed incrementally and by analogy with decided categories. We were not referred to any category of case in which a duty of care has been held to exist which is in any way analogous to the present cases. Here, for the first time, the plaintiffs are seeking to erect a common law duty of care in relation to the administration of a statutory social welfare scheme. Such a scheme is designed to protect weaker members of society (children) from harm done to them by others. The scheme involves the administrators in exercising discretion and powers which could not exist in the private sector and which in many cases bring them into conflict with those who, under the general law, are responsible for the child's welfare. To my mind, the nearest analogies are the cases where a common law duty of care has been sought to be imposed upon the police (in seeking to protect vulnerable members of society from wrongs done to them by others) or statutory regulators of financial dealing who are seeking to protect investors from dishonesty. In neither of these cases has it been thought appropriate to superimpose on a statutory regime a common law duty of care giving rise to a claim in damages for failure to protect the weak against the wrongdoer. ... In my judgment, the courts should proceed with great care before holding liable in negligence those who have been charged by Parliament with the task of protecting society from the wrong doings of others."
II. Relevant domestic law and practice
A. Local authority's duties in respect of child care
38. Prior to the coming into force of the current legislation, the Children Act 1989, on 14 October 1991, the local authority's duty in respect of child care was governed by the Child Care Act 1980.
Sections 1 and 2 of the Child Care Act 1980 provided that:
"1. It shall be the duty of every local authority to make available such advice, guidance and assistance as may promote the welfare of children by diminishing the need to receive or keep them in care.
2. (1) Where it appears to a local authority with respect to a child in their area appearing to them to be under the age of seventeen-
(a) that he has neither parent nor guardian or has been and remains abandoned by his parents or guardian or is lost;
(b) that his parents or guardian are, for the time being or permanently, prevented by reason of mental or bodily disease or infirmity or other incapacity or any other circumstances from providing for his proper accommodation, maintenance and upbringing; and
(c) in either case, that the intervention of the local authority under this section is necessary in the interests of the welfare of the child, it shall be the duty of the local authority to receive the child into their care under this section."
B. Place of safety orders
39. Under section 28 (1) of the Children and Young Persons' Act 1969 any person, including a local authority could apply to a magistrate for the authority to detain a child and take him/her to a place of safety. There was power to grant the application if the magistrate was satisfied that the applicant had reasonable cause to believe inter alia that the child's proper development was being avoidably prevented or neglected or that he/she was being ill-treated or exposed to moral danger. The order could last a maximum of 28 days, with no possibility of extension. Before the expiry of the order, it was necessary for the local authority to institute care proceedings under section 1 of the 1969 Act or to make the child a ward of court if it wished either to intervene in the exercise of parental control.
40. The place of safety order was replaced with the emergency protection order under section 44 of the Children Act 1989, which came into force on 14 October 1991. This provided for removal of a child on emergency grounds for a maximum period of 72 hours.
C. Complaints procedures concerning local authorities
41. Section 76 of the Child Care Act 1980 permitted the Secretary of State to cause an inquiry to be held into any matter relating, inter alia:
"the functions of the social services committee of a local authority, in so far as those functions relate to children."
42. Pursuant to Part III of the Local Government Act 1974, as amended, the Local Commissioner for Administration (the Local Government Ombudsman) had the function, inter alia, of investigating written complaints by persons who claim to have sustained injustice "in consequence of maladministration in connection with... action taken in exercise of administrative functions of local authorities". On conclusion of an investigation, Local Government Ombudsmen could recommend an appropriate remedy, including the payment of compensation, where maladministration was found.
D. Wardship
43. The power of the High Court to make a child a ward of court derives from its inherent jurisdiction. The effect is that the court assumes responsibility for the child and may make orders concerning any aspect of the child's life. The child's welfare must be the first consideration of the court.
44. As soon as the originating summons was issued, the custody of the child vested in the court. From that moment, the parties to the proceedings, including the local authority, only had such power and authority over the child as was conferred by the court.
E. Actions against the local authority for damages
45. In England and Wales, there is no single tort which imposes liability to pay compensation for civil wrongs. Instead there are a series of separate torts, for example, trespass, conversion, conspiracy, negligence, defamation etc.
46. Negligence arises in specific categories of situations. These categories are capable of being extended. There are three elements to the tort of negligence: a duty of care, breach of the duty of care and damage. The duty of care may be described as the concept which defines the categories of relationships in which the law may impose liability on a defendant in damages if he or she is shown to have acted carelessly. To show a duty of care, the claimant must show that the situation comes within an existing established category of cases where a duty of care has been held to exist. In novel situations, in order to show a duty of care, the claimant must satisfy a threefold test, establishing:
- that damage to the claimant was foreseeable;
- that the claimant was in an appropriate relationship of proximity to the defendant;
- that it is fair, just and reasonable to impose liability on the defendant.
These criteria apply to claims against private persons as well as claims against public bodies. The leading case is Caparo Industries v. Dickman ([1990] 2 AC 605).
47. If the courts decide that as a matter of law there is no duty of care owed in a particular situation, that decision will (subject to the doctrine of precedent) apply in future cases where the parties are in the same relationship.
48. The decision in X and Others v. Bedfordshire County Council ([1995] 3 AER 353) is the leading authority in the United Kingdom in this area. It held that local authorities could not be sued for negligence or for breach of statutory duty in respect of the discharge of their functions concerning the welfare of children. The leading judgment is reported at length in the facts above (see paragraphs 45 - 46).
49. Since the X. and Others case, there has been two further significant judgments regarding the extent of liability of local authorities in child care matters.
50. The Court of Appeal gave judgment in the W and Others v. Essex County Council ([1998] 3 All ER 111, judgment of 2 April 1998). This case concerned the claims by a mother and father (first and second plaintiffs), who had agreed to act as foster parents, that the defendant local authority placed G, a 15 year old boy, in their home although they knew that he was a suspect or known sexual abuser. During G's stay in their home, the plaintiffs' three children (fourth to sixth plaintiffs) were all sexually abused and suffered psychiatric illness. The plaintiffs brought an action against the local authority and the social worker involved, claiming damages for negligence and for negligent misstatement. On the defendants' application to strike out the statement of claim as disclosing no reasonable cause of action, the judges struck out the parents' claims but refused to strike out the claims of the children. The Court of Appeal upheld his decision. The headnote for the judgment summarised the Court of Appeal's findings as follows:
"(1)...In the instant case, the giving of information to the parents was part and parcel of the defendants' performance of their statutory powers and duties, and it had been conceded that it was arguable that those decisions fell outside the ambit of their discretion. Accordingly, since it had also been conceded that the damage to the children was reasonably foreseeable and that there was sufficient proximity, the question for the court was whether it was just and reasonable to impose a duty of care on the council or the social worker. Having regard to the fact that the common law duty of care would cut across the whole statutory set up for the protection of children at risk, that the task of the local authority and its servants in dealing with such children was extraordinarily difficult and delicate, that local authorities might adopt a more defensive approach to their duties if liability in damages were imposed, that the relationship between parents and social workers was frequently one of conflict and that the plaintiff children's injuries were compensatable under the Criminal Injuries Compensation Scheme, it was not just and reasonable to do so. It followed that no duty of care was owed to the plaintiff parents...
(2) (Stuart-Smith LJ dissenting) It was arguable that the policy considerations against imposing a common law duty of care on a local authority in relation to the performance of its statutory duties to protect children did not apply when the children whose safety was under consideration were those in respect of whom it was not performing any statutory duty. Accordingly, since in the instant case, the plaintiff children were not children for whom the council had carried out any immediate caring responsibilities under the child welfare system but were living at home with their parents, and express assurances had been given that a sexual abuser would not be placed in their home, their claim should proceed..."
51. On further appeal by the parents, the House of Lords on 16 March 2000 held that it was impossible to say that the psychiatric injury allegedly suffered by the parents, flowing from a feeling that they had brought the abuser and their children together or from a feeling of responsibility for not having detected the abuse earlier, was outside the range of psychiatric injury recognised by the law, nor was it unarguable that the local authority had owed a duty of care to the parents. The parents' claim could not be said to be so certainly or clearly bad that they should be barred from pursuing it to trial and their appeal was allowed.
52. The House of Lords gave judgment on 17 June 1999 in Barrett v. the London Borough of Enfield ([1999] 3 WLR 79). That case concerned the claims of the plaintiff, who had been in care from the age of ten months to seventeen years, that the local authority had negligently failed to safeguard his welfare causing him deep-seated psychiatric problems. The local authority had applied to strike out the case as disclosing no cause of action. The House of Lords, upholding the plaintiff's appeal, unanimously held that the case of X and Others v. Bedfordshire County Council did not in the circumstances of this case prevent a claim of negligence being brought against a local authority by a child formerly in its care.
53. Lord Browne-Wilkinson, in his judgment in that case, commented as follows on the operation of the duty of care:
"(1) Although the word "immunity" is sometimes incorrectly used, a holding that it is not fair, just and reasonable to hold liable a particular class of defendants whether generally or in relation to a particular type of activity is not to give immunity from a liability to which the rest of the world is subject. It is a prerequisite to there being any liability in negligence at all that as a matter of policy it is fair, just and reasonable in those circumstances to impose liability in negligence. (2) In a wide range of cases public policy has led to the decision that the imposition of liability would not be fair and reasonable in the circumstances, e.g. some activities of financial regulators, building inspectors, ship surveyors, social workers dealing with sex abuse cases. In all these cases and many others the view has been taken that the proper performance of the defendant's primary functions for the benefit of society as a whole will be inhibited if they are required to look over their shoulder to avoid liability in negligence. In English law the decision as to whether it is fair, just and reasonable to impose a liability in negligence on a particular class of would-be defendants depends on weighing in the balance the total detriment to the public interest in all cases from holding such class liable in negligence as against the total loss to all would-be plaintiffs if they are not to have a cause of action in respect of the loss they have individually suffered. (3) In English law, questions of public policy and the question whether it is fair and reasonable to impose liability in negligence are decided as questions of law. Once the decision is taken that, say, company auditors though liable to shareholders for negligent auditing are not liable to those proposing to invest in the company (see Caparo Industries plc v Dickman [1990] 1 All ER 568, [1990] 2 AC 605), that decision will apply to all future cases of the same kind. The decision does not depend on weighing the balance between the extent of the damage to the plaintiff and the damage to the public in each particular case."
F. Striking out procedure
54. At the relevant time, Order 18 rule 19 of the Rules of the Supreme Court provided that a claim could be struck out if it disclosed no reasonable cause of action. This jurisdiction has been described as being reserved for "plain and obvious cases", in which a claim was "obviously unsustainable".
55. In applications to strike out, the courts proceeded on the basis that all the allegations set out in the claimant's pleadings were true. The question for the courts was whether, even assuming that the claimant could substantiate all factual allegations at trial, the claim disclosed a reasonable cause of action.
56. The striking out procedure, now contained in the Part 3.4 (2) of the Civil Procedure Rules in force since 1999, is regarded as an important feature of English civil procedure, performing the function of securing speedy and effective justice, inter alia by allowing it to be decided promptly which issued need full investigation and trial and disposing summarily of the others. By means of this procedure, it can be determined at an early stage, with minimal cost to the parties, whether the facts as pleaded reveal a claim existing in law.
THE LAW
I. Alleged violation of Article 8 of the Convention
57. The applicants complained that K.M. had been unjustifiably removed from her mother, T.P.'s care in violation of their right to respect for family life. Article 8 as relevant provides:
"1. Everyone has the right to respect for his... family life...
2. There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others."
58. The Government disputed that there had been any failure to comply with the requirements of Article 8 of the Convention, while the Commission found by 17 votes to 2 that there had been a violation of Article 8 in that the first applicant was not provided with a proper, fair or adequate opportunity to participate in the decision-making procedures following the removal of the second applicant as an emergency measure.
A. The parties' submissions
59. The applicants submitted that the removal of the second applicant was not necessary or supported by relevant and sufficient reasons and that the procedures for removing the child completely disregarded requirements in Article 8 that there must be inherent procedural safeguards. They considered that the removal was not in accordance with law as the decision of the court was based on the local authority's wrongful assertions that the factual basis existed justifying an emergency order. Since the abuser was not living in the house, there was no immediate emergency and the matter should properly have been dealt with at a hearing on notice, at which the first applicant could appear and be represented. They submitted that the ex parte place of safety order procedure was abused in practice, being imposed for too long a period, without the grounds being sufficiently focussed on emergencies.
60. The applicants submitted that the authorities' reaction to the disclosure interview was also incompatible with the requirements of Article 8. Dr V. and Dr P. should have picked up the second applicant's references to X as not necessarily referring to the first applicant's boyfriend and taken further investigative steps to establish who X was. It was indicated in the interview that the abuse had stopped and the abuser thrown out of the house. The first applicant's reaction of shock and anger to the interpretation placed on the interview that her boyfriend was the abuser was natural in the circumstances. The removal of the second applicant was a manifest error which should not have occurred.
61. The applicants argued that the authorities failed to pay proper attention to what the child told them and failed, for almost a year, to give the first applicant the opportunity to view the evidence on which they based their conclusions. They adopted the Commission's views that it was vital for parents to be fully informed about serious allegations relating to the abuse of their children and that the authorities should have made the video material available to the first applicant as soon as practically possible.
62. The Government submitted that the removal of the second applicant was in accordance with law and pursued the legitimate aim of protecting her welfare, as it was implemented to protect her from the risk of sexual abuse the occurrence of which evidence strongly supported. The emergency nature of the measure had been justified by the clear and strong indications of abuse given by the second applicant and the legitimate concern by the local authority as to whether the first applicant was able to protect her from further abuse.
63. The Government denied that the first applicant was not provided with a proper, fair or adequate opportunity to participate in the decision-making procedures following the removal of the second applicant, as found by the Commission. Though the place of safety order was made ex parte, it was for a maximum of one month and the applicant could apply to the court at any time to have the order revoked. She was also able, as she did, to invoke the wardship jurisdiction of the High Court. The first applicant could have applied to that court for, inter alia, care and control of the second applicant to be returned to her or for the second applicant to reside with her. They submitted that it was open to the first applicant to put such evidence as she considered appropriate before the court with a view to supporting these applications.
64. The Government pointed out that the first applicant could have applied to the court for disclosure of the video. She was represented by lawyers throughout and she had not provided any explanation for why this step was not taken. Securing the video was the obvious starting point for any challenge to the justification for the separation of mother and child. They emphasised that all involved in the case were convinced that the second applicant had been a victim of sexual abuse and was in need of protection which her mother could not provide. In that context the identity of the abuser was a secondary issue. Furthermore, when the mistake concerning the identification of the abuser came to light, the subsequent steps taken were speedy, adequate and not disputed by the first applicant.
B. The Court's assessment
65. The Court notes that it is not disputed that the measures by which the second applicant was removed into care by the local authority until she was returned home a year later disclosed an interference with the applicants' right to respect for their family life under Article 8 § 1 of the Convention. It has therefore examined whether this interference complied with the requirements of the second paragraph of Article 8, namely, whether it was "in accordance with the law", pursued an aim or aims that are legitimate under paragraph 2 of this provision and can be regarded as "necessary in a democratic society".
1. "In accordance with the law"
66. The applicants disputed that the removal of the second applicant was lawful as it was based on a wrongful assessment of the need for an emergency measure derived from the mistaken interpretation by Dr V. and Mr P. of the second applicant's disclosures as to the identity of the abuser.
67. The Court recalls that the place of safety order was issued by the court under section 28 of the Children and Young Persons Act 1969. The local authority had applied to the court, stating that the second applicant had been abused, had identified XY as the abuser and there was a risk of further direct abuse or that the first applicant would pressure the second applicant into retracting her allegation (see paragraph 17 above). The court had jurisdiction to issue the order where the party applying to the court had reasonable cause to believe inter alia that the child's proper development was being avoidably prevented or neglected or that he/she was being ill-treated (see paragraph 39 above). Since it is accepted that there was strong evidence that the second applicant had been abused, the Court is not persuaded that the factual error made by the local authority as to the identity of the abuser is such as to deprive the exercise of the court's power to issue the order of its basis in domestic law.
68. The removal, and the continuance of the care measure under the wardship jurisdiction of the High Court, were consequently "in accordance with the law".
2. Legitimate aim
69. In the Court's view, the removal and subsequent measures were clearly aimed at protecting the "health or morals" and the "rights and freedoms" of the child. Accordingly they pursued legitimate aims within the meaning of paragraph 2 of Article 8.
3. "Necessary in a democratic society"
(a) General principles
70. In determining whether the impugned measures were "necessary in a democratic society", the Court will consider whether, in the light of the case as a whole, the reasons adduced to justify them were relevant and sufficient for the purposes of paragraph 2 of Article 8 of the Convention. Undoubtedly, consideration of what lies in the best interest of the child is of crucial importance in every case of this kind. Moreover, it must be borne in mind that the national authorities have the benefit of direct contact with all the persons concerned. It follows from these considerations that the Court's task is not to substitute itself for the domestic authorities in the exercise of their responsibilities regarding custody and access issues, but rather to review, in the light of the Convention, the decisions taken by those authorities in the exercise of their power of appreciation (see the Hokkanen v. Finland judgment of 23 September 1994, Series A No. 299-A, p. 20, § 55, and, mutatis mutandis, the Bronda v. Italy judgment of 9 June 1998, Reports of Judgments and Decisions 1998-IV, p. 1491, § 59).
71. The margin of appreciation to be accorded to the competent national authorities will vary in accordance with the nature of the issues and the importance of the interests at stake. Thus, the Court recognises that the authorities enjoy a wide margin of appreciation, in particular when assessing the necessity of taking a child into care. However, a stricter scrutiny is called for in respect of any further limitations, such as restrictions placed by those authorities on parental rights of access, and of any legal safeguards designed to secure an effective protection of the right of parents and children to respect for their family life. Such further limitations entail the danger that the family relations between the parents and a young child would be effectively curtailed (see, amongst other authorities, the Johansen v. Norway judgment of 7 August 1996, Reports 1996-III, p. 1003, § 64).
72. The Court further recalls that whilst Article 8 contains no explicit procedural requirements, the decision-making process involved in measures of interference must be fair and such as to afford due respect to the interests safeguarded by Article 8:
"[W]hat has to be determined is whether, having regard to the particular circumstances of the case and notably the serious nature of the decisions to be taken, the parents have been involved in the decision-making process, seen as a whole, to a degree sufficient to provide them with the requisite protection of their interests. If they have not, there will have been a failure to respect their family life and the interference resulting from the decision will not be capable of being regarded as "necessary" within the meaning of Article 8." (see the W. v. the United Kingdom judgment of 8 July 1987, Series A No. 121-A, pp. 28 - 29, §§ 62 and 64).
73. It has previously found that the failure to disclose relevant documents to parents during the procedures instituted by the authorities in placing and maintaining a child in care meant that the decision-making process determining the custody and access arrangements did not afford the requisite protection of the parents' interests as safeguarded by Article 8 (see the McMichael v. the United Kingdom judgment of 24 February 1995, Series A No. 307-B, p. 57, § 92).
(b) Application in the present case
74. As concerns the measure taken to remove the second applicant into care, the Court considers that this was supported by relevant and sufficient reasons, namely, the strong suspicions that she had been abused and the doubts which existed as to the first applicant's ability to protect her (see paragraphs 10 to 16 above). In that latter context, it may be noted that the abuse had taken place in the first applicant's home without her apparently being aware and that the first applicant's reaction, however natural in the circumstances, tended towards a denial of the allegations. It also appears from the interview that while at one point the second applicant had described the abuser as having been thrown out of the house, at another point she referred to X as coming to the house the next day (see paragraph 14 above).
75. The Court is not persuaded however that the mistake made by Dr V. and Mr P. in assuming that the second applicant was referring to the first applicant's boyfriend XY was of such a nature as to deprive the decision to remove the second applicant into care of a legitimate basis. The second applicant was less than five years old at the time of the interview and the process of questioning her was a sensitive and delicate one, as was interpreting the sense of her responses, verbally and with regard to her body language. The second applicant frequently did not speak in grammatical sentences and appeared to contradict herself on several occasions. The fact that the second applicant shook her head would not necessarily indicate an unequivocal denial of the question put. Dr B., the consultant psychiatrist instructed by the first applicant, commented positively on the way in which Dr V. handled the interview and agreed with her conclusions as to the existence of the abuse and the identity of the abuser (see paragraph 23 above).
76. The Court finds therefore that the use of the emergency procedure to take the second applicant into care may be regarded as a proportionate measure and "necessary in a democratic society" for protecting the second applicant's health and rights.
77. The second applicant remained in care until 21 November 1988, when the High Court ordered that she be returned home. That decision was taken shortly after the transcript of the video was disclosed to the applicant's solicitor. At that stage it became apparent that the local authority had mistakenly identified the abuser X as XY. In recommending that the second applicant returned home, the local authority also referred to the evidence that in the intervening period the first applicant had matured and shown herself more capable of providing a stable and secure environment for the second applicant. The second applicant was then returned to the first applicant's care for a trial period subject to supervision and review in case of renewed problems. It was one year before the High Court ended its supervisory wardship role (see paragraphs 27 to 29 above).
78. The Court reiterates that the seriousness of measures which separate parent and child requires that they should not last any longer than necessary for the pursuit of the child's rights and that the State should take measures to rehabilitate the child and parent, where possible (see the Hokkanen v. Finland judgment, cited above, p. 20, § 55 and the authorities cited there). During the separation, access between the applicants was severely restricted and there was no contact with the second applicant's wider family. Her grandmother died during this period. Notwithstanding therefore that the initial measure was justified, the Court has examined whether the procedures which followed were compatible with the requirements of Article 8 in ensuring that they protected the interests of the first applicant and second applicant in this respect.
79. The Court notes that the Commission criticised the place of safety order as imposing a measure lasting 28 days. This was however the maximum length of time possible and a parent was able to apply to the court within that period to have the measure lifted. In the present case, the first applicant brought the matter before the High Court within eleven days. The Court does not find therefore that the place of safety order by itself disclosed any disproportionate obstacle to the first applicant's ability to challenge the removal of her daughter into care.
80. The Court does however consider that it is essential that a parent be placed in a position where he or she may obtain access to information which is relied on by the authorities in taking measures of protective care. A parent may claim an interest in being informed of the nature and extent of the allegations of abuse made by his or her child. This is relevant not only to the parent's ability to put forward those matters militating in favour of his or her capability in providing the child with proper care and protection but also to enable the parent to understand and come to terms with traumatic events effecting the family as a whole. There may be instances where disclosure of a child's statements may place that child at risk. There can be no absolute right by a parent to view, for example, the videos of interviews conducted by medical professionals.
81. Nonetheless, the potential importance of the contents of such interviews renders it necessary for careful consideration to be given to whether they should be disclosed to the parents. In this case the revelations of abuse by the second applicant as recorded on the video and transcript were relied on by the local authority in obtaining the emergency measure of a place of safety order and in justifying the continuation of care measures before the High Court. The local authority, which is charged with the duty of protecting the child and is a party in the court proceedings, may reasonably not be regarded by a parent as being able to approach the issue with objectivity. The question whether crucial material should be disclosed should therefore not be decided by the local authority, or the health authority responsible for the medical professional who conducted the interview.
82. The Government have submitted that there was nothing to stop the first applicant from applying to the High Court for disclosure of the interview at any point. The applicant responded that she had no reason to suspect that the interview disclosed an error of identification by the professionals or that it would make a difference to her position. The Court considers that the power of the High Court in its wardship jurisdiction to take decisions concerning the welfare of the child in local authority care is an important safeguard of the interests of parent and child. However, this is not an instance where it should be the sole responsibility of the parent, or lie at his or her initiative, to obtain the evidence on which a decision to remove their child is based. The positive obligation on the Contracting State to protect the interests of the family requires that this material be made available to the parent concerned, even in the absence of any request by the parent. If there were doubts as to whether this posed a risk to the welfare of the child, the matter should have been submitted to the court by the local authority at the earliest stage in the proceedings possible for it to resolve the issues involved.
83. The Court concludes that the question whether to disclose the video of the interview and its transcript should have been determined promptly to allow the first applicant an effective opportunity to deal with the allegations that her daughter could not be returned safely to her care. The local authority's failure to submit the issue to the court for determination deprived her of an adequate involvement in the decision-making process concerning the care of her daughter and thereby of the requisite protection of their interests. There was in this respect a failure to respect their family life and a breach of Article 8 of the Convention.
II. Alleged violation of Article 6 of the Convention
84. The applicants complained that they had been denied access to court in determination of their claims of negligence against the local authority, invoking Article 6 which provides as relevant in its first paragraph:
"1. In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law."
85. The Government denied that there was any civil right in issue in the case or any restriction on access. The Commission found by 10 votes to 9 that there had been a violation of Article 6 in respect of the second applicant on the basis that the House of Lords had applied an exclusionary rule concerning the liability of local authorities in child care matters which constituted in the circumstances a disproportionate restriction on her access to court. It found by 18 votes to 1 that there had been no breach of Article 6 in respect of the first applicant, whose claims were found to have been dismissed without recourse to any exclusionary rule.
A. The parties' submissions
1. The applicants
86. The applicants submitted that their negligence claim was plainly arguable as a matter of domestic law, relying inter alia on the Osman case (Osman v. the United Kingdom judgment of 28 October 1998, Reports 1998-VIII). Negligence was a tort of general application and there was no prior authority excluding the courts' jurisdiction to hold a local authority liable in the performance of its statutory powers to remove children into care. There was a strong argument that public policy considerations required that a duty of care be imposed and there was no prior decision excluding liability. The applicants also pointed to the fact that the Legal Aid Board granted legal aid to pursue the claims to the House of Lords; that the Court of Appeal granted leave to appeal to the House of Lords, the precondition for such leave being that the claim was arguable in domestic law; that the Master of the Rolls, in the Court of Appeal, found that a duty of care could arguably arise; and that in previous cases, local authorities had paid settlements in negligence cases, on the basis that they were potentially liable. There was a serious dispute in domestic law therefore as to the existence of any exclusionary principle, which has continued since and Article 6 was applicable. They denied that their claims had been restricted to asserting that the local authority and health authority were vicariously liable for the negligence of their employees, Mr P. and Dr V., referring to their written pleadings as covering wider grounds of liability.
87. In the applicants' view therefore, the exclusionary rule applied by the House of Lords permitted the applicants' claims to be struck out without determining the facts and without a trial. This applied regardless of the merits or the seriousness of the harm suffered. Designed to protect local authorities' from wasting resources on having to defend an action at all, this amounted in practical effect to immunity and acted as a restriction on access to court.
88. The application of a blanket rule which excluded the determination of the applicants' claims irrespective of the seriousness of the harm suffered, the nature and extent of negligence involved, or the fundamental rights which were at stake, constituted a disproportionate restriction on their right of access to court. They emphasised the severity of the damage suffered by them against which the public policy arguments against imposition of liability had little weight, namely, the alleged risk of frivolous litigation, the increased cautiousness of social services in fulfilling their functions or the difficulty or the sensitivity of the issues. They referred to the Court's finding in the Osman case, that the domestic courts should be able to distinguish between degrees of negligence or harm and give consideration to the justice of a particular case (cited above, § 151). An exclusionary rule on that basis should be capable of yielding to competing human rights considerations on the facts of a particular case.
2. The Government
89. The Government submitted that Article 6 guaranteed a fair trial in the determination only of such civil rights and obligations as are (at least arguably) recognised at national law. It does not bear on the substantive question of whether a right to compensatory damages exists in any given situation. The proceedings brought by the applicants established that no right existed. The decision to strike out their claim was a decision as to the scope of the domestic law. By ruling that a right of action did not exist in a particular set of circumstances, the courts were applying substantive limits to tort liability, as the legislature might do in statute (see, for example, the Powell and Rayner v. the United Kingdom judgment of 21 February 1990, Series A No. 172, p. 16, § 36). There was no established cause of action which was restricted. Accordingly, Article 6 § 1 was not applicable.
90. The Government argued in the alternative that there was no immunity applied which could be regarded as a restriction on access to court. The applicants' claims, relying on the alleged vicarious liability of the local authority, had been dismissed on grounds of lack of proximity. There could in their view be no doubt that the dispute was subject to a fair and public hearing in compliance with the guarantees of Article 6. The striking out procedure was an important way of securing the speedy and cost-effective determination of cases that were hopeless in law. It achieved those aims without inhibiting claimants' rights to present any arguments to a court in their favour. Thus, as factual matters were assumed to be those pleaded, the claimants were not prejudiced by the lack of hearing of evidence, while they could put forward any arguments in their favour to persuade the court that their claim was sustainable as a matter of law.
91. Assuming that their arguments on the above failed, the Government argued that any restriction on access to court was nonetheless in pursuit of a legitimate aim and proportionate. It aimed to preserve the efficiency of a vital sector of public service. The exclusion of liability was strictly limited in scope to the category of cases to which it applied, actions for misfeasance, vicarious liability for employees remaining unaffected. The domestic courts had themselves weighed up the public policy issues for and against liability in light of the principles of English tort law and the social and political philosophy underlying those principles. A very substantial margin of appreciation would therefore be appropriate in any international adjudication.
B. The Court's assessment
1. Applicability of Article 6 of the Convention
92. The Court recalls its constant case-law to the effect that "Article 6 § 1 extends only to contestations (disputes) over (civil) "rights and obligations" which can be said, at least on arguable grounds, to be recognised under domestic law; it does not itself guarantee any particular content for (civil) "rights and obligations" in the substantive law of the Contracting States (see the James and Others v. the United Kingdom judgment of 21 February 1986, Series A No. 98, p. 46, § 81; the Lithgow and Others v. the United Kingdom judgment of 8 July 1986, Series A No. 102, p. 70, § 192; the Holy Monasteries v. Greece judgment of 9 December 1994, Series A No. 301, p. 37, § 80). It will however apply to disputes of a "genuine and serious nature" concerning the actual existence of the right as well as to the scope or manner in which it is exercised (Benthem v. the Netherlands judgment of 23 October 1985, Series A No. 97, p. 15, § 32).
93. In the present case, the applicants were claiming damages on the basis of alleged breach of statutory duty and negligence, a tort in English law which is largely developed through the case-law of the domestic courts.
94. The Court is satisfied that at the outset of the proceedings there was a serious and genuine dispute about the existence of the right asserted by the applicants under the domestic law of negligence, as shown inter alia by the grant of legal aid to the applicants and the decision of the Court of Appeal that their claims merited leave to appeal to the House of Lords. The Government's submission that there was no arguable (civil) "right" for the purposes of Article 6 once the House of Lords had ruled that no duty of care arose has relevance rather to any claims which were lodged or pursued subsequently by other plaintiffs. The House of Lords' decision did not remove, retrospectively, the arguability of the applicants' claims (see the Le Calvez v. France judgment of 25 July 1998, Reports 1998-V, § 56). In such circumstances, the Court finds that the applicants had, on at least arguable grounds, a claim under domestic law.
95. Article 6 was therefore applicable to the proceedings brought by these applicants alleging negligence by the local authority. The Court must therefore examine whether the requirements of Article 6 were complied with in those proceedings.
2. Compliance with Article 6 of the Convention
96. The Court, in the Golder case, held that the procedural guarantees laid down in Article 6 concerning fairness, publicity and expeditiousness, would be meaningless if there was not protection of the pre-condition for enjoyment of those guarantees, namely, access to court. It established this as an inherent aspect of the safeguards enshrined in Article 6, referring to the principles of the rule of law and the avoidance of arbitrary power which underlie much of the Convention (see the Golder v. the United Kingdom judgment of 21 February 1975, Series A No. 18, pp. 13 - 18, §§ 28 - 36).
97. Article 6 § 1 "may... be relied on by anyone who considers that an interference with the exercise of one of his (civil) rights is unlawful and complains that he has not had the possibility of submitting that claim to a tribunal meeting the requirements of Article 6 § 1" (see the Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium judgment of 23 June 1981, Series A No. 43, § 44). Where there is a serious and genuine dispute as to the lawfulness of such an interference, going either to the very existence or the scope of the asserted civil right, Article 6 § 1 entitles the individual "to have this question of domestic law determined by a tribunal" (see the Sporrong and {Lonnroth} v. Sweden judgment of 23 September 1982, Series A No. 52, § 81; see also the Tre {Traktorer} AB v. Sweden judgment of 7 July 1989, Series A No. 159, § 40).
98. The right is not however absolute. It may be subject to legitimate restrictions, for example, statutory time-limits or prescription periods, security for costs orders, regulations concerning minors and persons of unsound mind (see, the Stubbings and Others v. the United Kingdom judgment of 22 October 1996, Reports 1996-IV, pp. 1502 - 3, §§ 51 - 52; the Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom judgment of 13 July 1995, Series A No. 316-B, pp. 80 - 81, §§ 62 - 67; the Golder judgment, cited above, p. 19, § 39). Where the individual's access is limited either by operation of law or in fact, the Court will examine whether the limitation imposed impaired the essence of the right and in particular whether it pursued a legitimate aim and there was a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be achieved (Ashingdane v. the United Kingdom judgment of 28 May 1985, Series A No. 93, pp. 24 - 25, § 57). If the restriction is compatible with these principles, no violation of Article 6 will arise.
99. It is claimed by the applicants in this case that the decision of the House of Lords, finding that the local authority owed no duty of care, deprived them of access to court as it was effectively an exclusionary rule, or immunity from liability, which prevented their claims being decided on the facts.
100. The Court observes, firstly, that the applicants were not prevented in any practical manner from bringing their claims before the domestic courts. Indeed, the case was litigated with vigour up to the House of Lords, the applicants being provided with legal aid for that purpose. Nor is it the case that any procedural rules or limitation periods were invoked. The domestic courts were concerned with the application brought by the defendants to have the case struck out as disclosing no reasonable cause of action. This involved the pre-trial determination of whether, assuming the facts of the applicants' case as pleaded were true, there was a sustainable claim in law. The arguments before the courts were therefore concentrated on the legal issues.
101. Nor is the Court persuaded that the applicants' claims were rejected due to the application of an exclusionary rule. The decision of the House of Lords found, applying ordinary principles of negligence law, that the local authority could not be held vicariously liable for any alleged negligence of the doctor and social worker. Lord Browne-Wilkinson noted that the applicants had not argued any direct duty of care was owed to them by the local authority (see paragraph 36 above). It cannot therefore be maintained that the applicants' claims were rejected on the basis that it was not fair, just and reasonable to impose a duty of care on the local authority in the exercise of its child care functions. The applicants have submitted that this ground was included in their original statement of claim and in the written pleadings on appeal. Since however this ground was not in fact relied upon in the proceedings conducted before the House of Lords, the Court cannot speculate as to the basis on which the claims might have been rejected if they had been so formulated and argued.
102. The decision of the House of Lords did end the case, without the factual matters being determined on the evidence. However, if as a matter of law, there was no basis for the claim, the hearing of evidence would have been an expensive and time-consuming process which would not have provided the applicants with any remedy at its conclusion. There is no reason to consider the striking out procedure which rules on the existence of sustainable causes of action as per se offending the principle of access to court. In such a procedure, the plaintiff is generally able to submit to the court the arguments supporting his or her claims on the law and the court will rule on those issues at the conclusion of an adversarial procedure (see paragraphs 54 to 56 above).
103. The applicants may not claim therefore that they were deprived of any right to a determination on the merits of their negligence claims. Their claims were properly and fairly examined in light of the applicable domestic legal principles concerning the tort of negligence. Once the House of Lords had ruled on the arguable legal issues that brought into play the applicability of Article 6 § 1 of the Convention (see paragraphs 92 to 95 above), the applicants could no longer claim any entitlement under Article 6 § 1 to obtain any hearing concerning the facts. There was no denial of access to court and, accordingly, no violation of Article 6 of the Convention.
III. Alleged violation of Article 13 of the Convention
104. The applicants complained that they had not been afforded any remedy for the damage which they had suffered as a result of the interference by the local authority in their family life, invoking Article 13 of the Convention which provides:
"Everyone whose rights and freedoms as set forth in the Convention are violated shall have an effective remedy before a national authority notwithstanding that the violation has been committed by persons acting in an official capacity."
105. The applicants submitted that the rejection of their claims by the House of Lords deprived them of any effective remedy within the national legal system for the violation of Article 8 which they suffered. While the remedy required by Article 13 need not always be judicial in character, in their case a judicial determination was required. This was because the tort of negligence was the only remedy in national law capable of determining the substance of their complaint and which (but for the alleged immunity) would closely match the requirements of the Convention. Also the accountability of public officials, central to both Articles 8 and 13, required a right of access to court whereby the individual could hold the responsible officials to account in adversarial proceedings and obtain an enforceable order for compensation if the claim was substantiated. The wording of Article 13 also prohibited the creation of immunities for public officials and any such immunity must be regarded as contrary to the object and purpose of the Convention.
106. The Government which disputed that Article 8 had been violated submitted that there was no arguable claim of a violation for the purposes of engaging Article 13. If contrary to that submission there was an arguable breach, they submitted that Contracting States were afforded a measure of discretion as to the manner in which they conformed with their obligation to provide an effective remedy. They argued that the court in the wardship proceedings was amply equipped to deal with the substance of the Article 8 complaint which was the separation of the first and second applicants, and did in fact deal with the matter without delay when brought to its attention. In their view, this was not a case where pecuniary compensation was a necessary remedy. The harm suffered by the separation of mother and child was by its nature likely to be irremediable in terms of damages. There were in any event a number of remedies available to the applicants which should be taken into account. The applicants had the possibility of complaining to the Local Government Ombudsman who had power to investigate alleged maladministration and recommend an appropriate remedy, including the payment of compensation. There was also a statutory complaints procedure under the section 76 of the Child Care Act 1980, by which the Secretary of State could hold an inquiry into a local authority's exercise of its child care functions.
107. As the Court has stated on many occasions, Article 13 of the Convention guarantees the availability at the national level of a remedy to enforce the substance of the Convention rights and freedoms in whatever form they might happen to be secured in the domestic legal order. Article 13 thus requires the provision of a domestic remedy to deal with the substance of an "arguable complaint" under the Convention and to grant appropriate relief, although the Contracting States are afforded some discretion as to the manner in which they conform to their Convention obligations under this provision. The scope of the obligation under Article 13 also varies depending on the nature of the applicant's complaint under the Convention. Nevertheless, the remedy required by Article 13 must be "effective" in practice as well as in law. (see, amongst other authorities, the {Aydin} v. Turkey judgment of 25 September 1997, Reports 1997-VI, pp. 1985 - 86, § 103).
The Court considers that, where an arguable breach of one or more of the rights under the Convention is in issue, there should be available to the victim a mechanism for establishing any liability of State officials or bodies for that breach. Furthermore, in appropriate cases, compensation for the pecuniary and non-pecuniary damage flowing from the breach should in principle be available as part of the range of redress.
108. The applicants have argued that in their case an effective remedy could only be provided by adversarial court proceedings against the public body responsible for the breach with the possibility of obtaining damages. The Government have countered with the argument that the High Court was able to provide adequate redress for the essence of the applicants' complaints by exercising its wardship jurisdiction to bring their separation to an end and that pecuniary compensation is not necessary. The Court recalls that it has found a breach of Article 8 in respect of the procedures following the taking into care of the second applicant. In particular, it found that the issue of disclosure of the video of the interview, and its transcript, should have been dealt with promptly to allow the first applicant the effective opportunity of meeting the allegations that her daughter could not be safely returned to her care. In these circumstances, the exercise of the court's powers to return the child almost a year later was not an effective remedy. It did not provide redress for the psychological damage allegedly flowing from the separation over this period.
109. The Court considers that the applicants should have had available to them a means of claiming that the local authority's handling of the procedures was responsible for the damage which they suffered and obtaining compensation for that damage. It does not agree with the Government that pecuniary compensation would not provide redress. If, as is alleged, psychiatric damage occurred, there may have been elements of medical costs as well as significant pain and suffering to be addressed. The Court does not consider it appropriate in this case to make any findings as to whether only court proceedings could have furnished effective redress, though judicial remedies indeed furnish strong guarantees of independence, access to the victim and family and enforceability of awards in compliance with the requirements of Article 13 (see, mutatis mutandis, the Klass and Others v. Germany judgment of 6 September 1978, Series A No. 28, § 67). The possibility of applying to the ombudsman and to the Secretary of State did not however provide the applicants with any enforceable right to compensation.
110. The Court finds that in this case the applicants did not have available to them an appropriate means for obtaining a determination of their allegations that the local authority breached their right to respect for family life and the possibility of obtaining an enforceable award of compensation for the damage suffered thereby. Consequently, they were not afforded an effective remedy and there has, accordingly, been a violation of Article 13 of the Convention.
IV. Application of Article 41 of the Convention
111. Article 41 of the Convention provides:
"If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party."
A. Damages
112. The applicants claimed a just and equitable sum in non-pecuniary loss to reflect the damage caused by the removal of the second applicant from the first applicant for a year. This had physical and psychiatric consequences, including the trauma of separation and the anxiety, insecurity and uncertainty suffered during the separation. On her return home, the second applicant experienced a transient emotional disturbance, consisting mainly of manifestations of anxiety through a range of symptomatic behaviours. In a report of 21 February 1991, Dr B commented that the second applicant had settled back into domestic routine and that though she was not manifesting any particular anxiety at that time, she might yet undergo delayed emotional reactions to this most disruptive period of her life both in relation to the abuse and the unnecessary enforced separation. As regarded the first applicant, he commented on the anxiety, depression and despair which she suffered due to events, involving inability to sleep, proneness to emotional breakdown, intense anxiety, guilt loss of appetite and weight loss. Though she had become more settled and confident after her daughter's return, she still carried a very bitter anger towards the local authority and Dr V.
113. As they had been victims of an exceptionally serious breach of Article 8, spanning a year, the applicants submitted that a substantial award of compensation was appropriate. It should also reflect the domestic damage scales which would have been applicable to them if they had succeeded in their negligence claims, namely, for the first applicant a sum of 15,000 pounds sterling (GBP) to 30,000 and for the second applicant GBP 25,000 to 35,000. In addition they claimed a sum of GBP 10,000 each in respect of the delay in obtaining either access to court or an effective remedy for their grievances, plus interest on those sums from 1990.
114. The Government disputed that there was any clear case of negligence made out and considered that, as noted by the domestic courts, there was the gravest doubt that the second applicant's claims against the Dr V could have been established on the facts. They maintained that separation had been, at least initially, justified by the abuse to which the second applicant had been victim. The psychiatric reports relied on by the applicants were over nine years old and there was no indication that physical or psychiatric treatment was required by either applicant. They disputed that national scales of assessment should be taken into account and in any event the applicants' problems would have fallen into a category of minor seriousness. In their submission, a finding of a violation constituted in the circumstances of this case just satisfaction.
115. The Court recalls that the applicants were re-united after a year's separation (see paragraph 29 above). Though it cannot be asserted that they would have been reunited earlier if the video had been available at the initial stage of the procedure, it cannot be excluded either that it might have reduced the duration of their separation. They thereby suffered a loss of opportunity. In addition, the applicants certainly suffered non-pecuniary damage through distress and anxiety and in the case of the first applicant through feelings of frustration and injustice.
116. The Court thus concludes that the applicants sustained some non-pecuniary damage which is not sufficiently compensated by the finding of a violation of the Convention (see, for example, Elsholz v. Germany [GC], No. 25735/94, §§ 70 - 71, ECHR 2000-VIII).
117. Making an assessment on an equitable basis, it awards the sum of GBP 10,000 each to the applicants.
B. Costs and expenses
118. The applicants claimed a total of GBP 37,046.60, inclusive of value-added tax (VAT). This included GBP 12,398.55 for the applicants' solicitors, GBP 16,520.55 for their counsel and GBP 8,127.50 for Ms Nuala Mole, of the AIRE Centre who assisted counsel. Claim was made for 68.7 hours work by the solicitors, 134 hours for counsel and 59 hours for Ms Mole, in addition to time spent travelling and attending the hearings on admissibility before the Commission and on the merits before the Court.
119. The Government disputed that three sets of lawyers should have been involved. While they accepted the hourly rates claimed, they considered the total number of hours claimed by these lawyers to be excessive, particularly since they relied heavily on the submissions made in the case of Z. and Others v. the United Kingdom (No. 29392/95) heard by the Court at the same time. In their view, a sum of GBP 20,000 would be reasonable for costs and expenses.
120. The Court recalls that only legal costs and expenses found to have been actually and necessarily incurred and which are reasonable as to quantum are recoverable under Article 41 of the Convention (see, among other authorities, Nikolova v. Bulgaria [GC], No. 31195/96, 25.3.99, § 79). The Court observes that this case, and the case of Z. and Others v. the United Kingdom were heard together, both before the Commission and the Court. There was, as regarded the issues under Articles 6 and 13, a joint approach adopted and the observations were co-ordinated. It finds the sums claimed in those circumstances to be high and is not persuaded that they were necessarily incurred or are reasonable as to quantum.
121. In light of these matters, the Court awards the sum of GBP 25,000 for legal costs and expenses, inclusive of VAT.
C. Default interest
122. According to the information available to the Court, the statutory rate of interest applicable in the United Kingdom at the date of adoption of the present judgment is 7.5% per annum.
FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY
1. Holds that there has been a violation of Article 8 of the Convention;
2. Holds that there has been no violation of Article 6 of the Convention;
3. Holds that there has been a violation of Article 13 of the Convention;
4. Holds
(a) that the respondent State is to pay the applicants each, within three months, 10,000 (ten thousand) pounds sterling in respect of non-pecuniary damage;
(b) 25,000 (twenty five thousand) pounds sterling in respect of costs and expenses, inclusive of VAT;
(c) that simple interest at an annual rate of 7.5% shall be payable from the expiry of the above-mentioned three months until settlement;
5. Dismisses the remainder of the applicants' claims for just satisfaction.
Done in English and in French, and delivered at a public hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 10 May 2001.
Luzius WILDHABER
President
Paul MAHONEY
Deputy Registrar
In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the concurring opinion of Lady Justice Arden is annexed to this judgment.
L.W.
P.J.M.
CONCURRING OPINIO№ OF LADY JUSTICE ARDEN
I agree that a sum of money should be awarded to the applicants as just satisfaction for the violations which the Court has found of Articles 8 and 13. However, I would have preferred to award to each applicant the sum of GBP 6,000, rather than the sum of GBP 10,000, for the following reasons.
The applicants undoubtedly suffered some injury to their psychological health in the period late 1987 to early 1991 as a result of their separation. However that period is now over ten years ago and there is no evidence of any ongoing or delayed injury. Accordingly the actual psychiatric damage which they suffered was minor in nature.
As the Court has said in its judgment today in Z v. the United Kingdom, the awards made in comparable domestic cases are a relevant, though not decisive, consideration. The current range of figures published as guideline figures for cases of comparable psychiatric damage in England and Wales is between GBP 500 - GBP 2,250 (Guidelines for the Assessment of General Damages in Personal Injury Cases, The Judicial Studies Board, 4th edition, 1998). The Court of Appeal in England has recently reviewed the levels of damages for non-pecuniary loss. It increased the level of awards in some cases but concluded that damages below the figure of GBP 10,000 did not require any increase (Heil v. Rankin & Ors [2000] 2 WLR 1173). In these circumstances, the guideline figures given above can be taken to represent the appropriate level of awards for minor psychiatric damage in England and Wales at the present time. Moreover, in view of the recent review, the Court can, with respect to the injury to health which the applicants suffered, place greater reliance on the national rates of assessment in this particular case than it might otherwise have been able to do.
In assessing just satisfaction in this case there are, as explained in the Court's judgment, factors to be taken into account apart from injury to health. They include the loss of the opportunity of an earlier reunion and, in the case of the first applicant, feelings of frustration and injustice.
Having weighed all the relevant factors, I would, as I have said, have preferred to award the lesser sum of GBP 6,000 to each applicant on the grounds that this would have been sufficient in the circumstances to give the applicants just satisfaction under the Convention. I agree that, even though the applicants have sought different sums as just satisfaction, their cases are so similar that it is appropriate in this case to award each of the applicants the same amount and to draw no distinction between them.
