ПОСТАНОВЛЕНИЕ Европейского суда по правам человека от 08.07.2003
"ДЕЛО "ХАТТОН (HATTON) И ДРУГИЕ ПРОТИВ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА" [рус., англ.]
Официальная публикация в СМИ:
Постановление на русском языке подготовлено для публикации в системах КонсультантПлюс.
Постановление на английском языке получено с сервера Европейского суда по правам человека .
Тип документа
Многосторонний документ (кроме СНГ)
Договаривающиеся стороны
Текст Постановления на английском языке см. в документе.
[неофициальный перевод] <1>
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
ДЕЛО "ХАТТОН (HATTON) И ДРУГИЕ
ПРОТИВ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА"
(Жалоба № 36022/97)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ СУДА
(Страсбург, 8 июля 2003 года)
--------------------------------
<1> Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.
По делу "Хаттон и другие против Соединенного Королевства" Европейский суд по правам человека, заседая Большой палатой в составе:
Л. Вильдхабера, Председателя,
Ж.-П. Коста,
Г. Ресса,
Дж. Бонелло,
Э. Пальм,
И. Кабрала Баррето,
Р. Тюрмена,
В. Стражницки,
В. Буткевича,
Б. Цупанчича,
Н. Ваич,
С. Ботучаровой,
А. Ковлера,
В. Загребельского,
Э. Штейнер,
С. Павловского, судей,
сэра Брайана Керра, судьи ad hoc,
а также при участии П.Дж. Махони, секретаря-канцлера Суда,
заседая 13 ноября 2002 г. и 21 мая 2003 г. за закрытыми дверями,
вынес на последнем заседании следующее Постановление:
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было инициировано жалобой (№ 36022/97), поданной в Европейскую комиссию по правам человека 6 мая 1997 г. против Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии восемью подданными Соединенного Королевства Рут Хаттон (Ruth Hatton), Питером Тэйком (Peter Thake), Джоном Хартли (John Hartley), Филиппой Эдмундс (Philippa Edmunds), Джоном Кавальей (John Cavalla), Джеффри Томасом (Jeffray Thomas), Ричардом Бердом (Richard Bird) и Тони Андерсоном (Tony Anderson) (далее - заявители) в соответствии с бывшей статьей 25 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Все заявители состояли в Ассоциации аэропорта "Хитроу" по контролю за авиационными шумами (the Heathrow Association for the Control of Aircraft Noise (HACAN) (в настоящее время HACAN-ClearSkies), которая является членом Консультационного комитета аэропорта "Хитроу" (the Heathrow Airport Consultative Committee).
2. Интересы заявителей в Европейском суде представлял Р. Бакстон (R. Buxton), адвокат из г. Кембриджа (Cambridge). Власти Соединенного Королевства были представлены своим Уполномоченным при Европейском суде по правам человека Х. Лльюэлином (H. Llewellyn), Министерство иностранных дел и по делам Содружества.
3. Заявители утверждали, что политика властей Соединенного Королевства в отношении ночных полетов в аэропорте "Хитроу" нарушала их права, гарантированные статьей 8 Конвенции; а также что они в нарушение статьи 13 Конвенции были лишены возможности прибегнуть для рассмотрения их жалобы к эффективному национальному средству правовой защиты.
4. Жалоба была передана в Европейский суд 1 ноября 1998 г., когда вступил в силу Протокол № 11 к Конвенции (пункт 2 статьи 5 Протокола № 11 к Конвенции).
5. Жалоба была передана на рассмотрение Третьей секции Европейского суда (пункт 1 правила 52 Регламента Суда). 16 мая 2000 г. Палата, созданная в рамках Третьей секции, заседая в составе Ж.-П. Коста, председателя, Л. Лукайдеса, П. Куриса, Ф. Тюлькенс, К. Юнгвирта, Х.С. Грев, судей, сэра Брайана Керра, судьи ad hoc, а также при участии С. Доле, секретаря Секции Суда, провела слушание по вопросу приемлемости жалобы и по существу дела и признала данную жалобу приемлемой.
6. 7 ноября 2000 г. Третья секция вынесла Постановление, в котором она постановила пятью голосами против двух, что имело место нарушение статьи 8 Конвенции, и шестью голосами против одного, что имело место нарушение статьи 13 Конвенции. Также шестью голосами против одного Третья секция присудила каждому заявителю 4000 фунтов стерлингов в качестве компенсации морального вреда и 70000 фунтов стерлингов в качестве компенсации судебных расходов и издержек. К Постановлению прилагались отдельные мнения судей Ж.-П. Коста, Х.С. Грев и сэра Брайана Керра.
7. 19 декабря 2001 г. власти Соединенного Королевства подали в соответствии со статьей 43 Конвенции и правилом 73 Регламента Суда просьбу о передаче дела на рассмотрение в Большую палату. Большая палата удовлетворила эту просьбу 27 марта 2002 г.
8. Состав Большой палаты был определен в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 27 Конвенции и правилом 24 Регламента Суда. Судьи Х. Розакис и П. Лоренсен не могли участвовать в окончательном рассмотрении дела и в соответствии с пунктом 3 правила 24 Регламента Суда были заменены судьями Э. Штейнер и И. Кабралом Баррето.
9. Заявители и власти Соединенного Королевства подали замечания по существу дела. Кроме того, были получены комментарии от организации "Друзья Земли" (Friends of the Earth) и компании "Бритиш Эйруэйз" (British Airways), выступавших в качестве третьих сторон (пункт 2 статьи 36 Конвенции и пункт 3 правила 61 Регламента Суда).
10. 13 ноября 2002 г. во Дворце прав человека в Страсбурге состоялось открытое слушание дела (пункт 2 правила 59 Регламента).
В Европейский суд явились:
a) от властей Соединенного Королевства:
Х. Лльюэлин, Министерство иностранных дел и по делам Содружества, Уполномоченный Соединенного Королевства при Европейском суде по правам человека,
Лорд Голдсмит (Lord Goldsmith), королевский адвокат, Генеральный атторней,
П. Хаверс (P. Havers), королевский адвокат,
Дж. Иди (J. Eadie), советник,
Дж. Галлифорд (G. Galliford),
П. Риэрдон (P. Reardon),
Г. Пендлбэри (G. Pendlebury),
М. Крокер (M. Croker), эксперты;
b) от заявителей:
Д. Андерсон (D. Anderson), королевский адвокат,
Х. Маунтфилд (H. Mountfield), советник,
Р. Бакстон,
С. Ринг (S. Ring), солиситоры,
К. Стэнбэри (C. Stanbury),
М. Шенфилд (M. Shenfield), советники.
Европейский суд заслушал выступления Д. Андерсона и Лорда Голдсмита.
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дела
A. Степень беспокойства, причиняемого
каждому заявителю ночными полетами
11. Рут Хаттон родилась в 1963 году. С 1991 по 1997 год она проживала в Ист Шине (East Sheen) со своим мужем и двумя детьми. Власти Соединенного Королевства сообщили, что ее дом был расположен в 11,7 км от края ближайшей взлетно-посадочной полосы аэропорта "Хитроу" и находился в зоне распространения дневных шумов, в пределах которой уровень беспокойства, причиняемого авиационным шумом, составлял 57 - 60 децибел. По словам властей Соединенного Королевства, уровень беспокойства, причиняемого шумом показывает среднюю степень беспокойства, причиняемого обществу авиационными шумами в течение 16 часов дневного времени; исследования продемонстрировали, что на территориях, где уровень дневного шума меньше 57 децибел, беспокойство, причиняемое обществу, незначительно. Власти Соединенного Королевства утверждали, что в зоне распространения дневных шумов частотой 57 децибел уровень беспокойства низкий; при частоте шума, равной 63 децибелам, уровень беспокойства средний; при частоте шума, равной 69 децибелам, уровень беспокойства высокий; а при частоте шума, равной 72 децибелам, уровень беспокойства очень высокий.
12. По словам Рут Хаттон, в 1993 году уровень ночного шума вырос, и с этого момента уровень ночного шума был для нее "невыносимым". Она считала, что уровень шума был выше, когда самолеты заходили на посадку в "Хитроу" с востока. С 1993 года Рут Хаттон не могла спать без берушей, а ее дети часто просыпались до 6 часов, а иногда до 5 часов утра. Если бы Хаттон не пользовалась берушами, она бы просыпалась из-за авиационных шумов примерно в 4 часа утра. Иногда она могла снова заснуть, но считала невозможным заснуть во время "ранних бомбардировок", которые зимой 1996/97 года продолжались с 5 часов до 5 часов 30 минут. Если Хаттон просыпалась по этой причине, то весь день она мучалась от головных болей. Если самолеты заходили на посадку с запада, уровень шума был ниже, и дети Рут Хаттон спали гораздо лучше, просыпаясь обычно не позже 6 часов 30 минут. Зимой 1993/94 года Рут Хаттон была так изнурена и подавлена постоянным нарушением сна, что врач предписал ей принимать антидепрессанты. В октябре 1997 года она переехала с семьей в Кингстон-на-Темзе (Kingston-upon-Thames), чтобы уехать от ночных авиационных шумов.
13. Питер Тэйк родился в 1965 году. С 1990 по 1998 год он проживал в Хоунслоу (Hounslow) со своей супругой. Власти Соединенного Королевства сообщили, что его дом в Хоунслоу был расположен в 4,4 км немного к северу от южного направления полетов, в зоне распространения дневных шумов частотой 63 - 66 децибел.
14. Питер Тэйк утверждал, что примерно в 1993 году уровень беспокойства, причиняемого ночными авиационными шумами, значительно вырос, и из-за этого он просыпался или не мог заснуть всю ночь. Тэйку особенно тяжело было спать в теплую погоду, когда при открытых окнах уровень беспокойства, причиняемого авиационными шумами, возрастал, а при закрытых окнах было слишком жарко, чтобы спать; ему было трудно снова заснуть после того, как он был разбужен рано утром авиационными шумами. Иногда пролетающие самолеты не давали ему заснуть до полуночи или до часа ночи и будили его в 4 или 5 часов утра. Иногда Тэйк просыпался из-за самолетов, пролетавших по нерегулярным рейсам глубокой ночью, например, при невозможности посадки в другом аэропорту. В 1997 году Тэйк узнал, что он мог пожаловаться в телефонную службу по шумам в аэропорте "Хитроу" (the Heathrow Noise Line) на авиационные шумы, если бы он предварительно записал время полета. К 30 апреля 1997 г. Питер Тэйк настолько устал от шумов, что начал записывать время полетов, и подал жалобу на 19 полетов в телефонную службу по шумам в аэропорте "Хитроу". Он оставался в Хоунслоу до февраля 1998 года, так как его семья, друзья и место работы находились в зоне аэропорта, но чтобы скрыться от авиационных шумов, которые "сводили его с ума", он переехал в Винчестер (Winchester), графство Гемпшир (Hampshire), как только ему подвернулась подходящая работа, хотя это и означало расставание с семьей и друзьями.
15. Джон Хартли родился в 1948 году и проживает со своей женой в Ричмонде (Richmond) с 1989 года. По информации, предоставленной властями Соединенного Королевства, дом Хартли расположен в 9,4 км от края ближайшей взлетно-посадочной полосы аэропорта "Хитроу" почти под южным направлением подлета к аэропорту в зоне распространения дневных шумов частотой 60 - 63 децибел. На окнах его дома были двойные стекла.
16. Хартли утверждал, что с 1993 года он отметил "огромный" рост уровня беспокойства, причиняемого полетами с 6:00 до 6:30 утра (а по воскресеньям до 8:00). Он сообщил, что орган управления аэропортами Британии (the British Airports Authority) в это время не прибегал к практике чередования (использование одной взлетно-посадочной полосы для посадки самолетов в течение первой половины дня с последующей сменой полосы в течение второй половины дня), как он делал это в дневное время, и на обе взлетно-посадочные полосы в аэропорту самолеты регулярно приземлялись с востока. Когда ветер дул с запада, а самолеты приземлялись с востока, то есть примерно в 70% случаев, авиационные шумы были слышны до полуночи, так что Хартли не мог ложиться спать раньше полуночи. Он не мог спать после 6:00 ни в один день недели; обычно авиационные шумы беспокоили его в 5:00, после чего он не мог уснуть снова. Когда самолеты заходили на посадку с запада, Джон Хартли мог спать.
17. Филиппа Эдмундс родилась в 1954 году и проживает с мужем и двумя детьми в Ист Твикенхэме (East Twickenham) с 1992 года. Власти Соединенного Королевства сообщили, что дом Эдмундс расположен в 8,5 км от края северной взлетно-посадочной полосы аэропорта "Хитроу" примерно в одном километре от направления полетов в зоне распространения дневных шумов частотой меньше 57 децибел.
18. Эдмундс утверждала, что до 1993 года она часто просыпалась из-за авиационных шумов примерно в 6:00. С 1993 году авиационные шумы обычно будили ее примерно в 4:00. В 1996 году Эдмундс и ее муж поставили в окна своей спальни двойные стекла, чтобы снизить уровень шума. Хотя двойные стекла и уменьшали шум, Эдмундс по-прежнему просыпалась из-за авиационных шумов. Как результат использования берушей ночью, с 1996 по 1997 год она страдала от ушных инфекций; и, хотя врач советовал ей прекратить использование берушей, она продолжила использовать их, чтобы иметь возможность поспать. Эдмундс также была озабочена возможными отдаленными последствиями использования берушей, в том числе повышением риска заболевания тиннитусом. Оба ребенка Эдмундс страдали от беспокойства, причиняемого авиационными шумами.
19. Джон Кавалья родился в 1925 году. С 1970 по 1996 год он проживал со своей супругой в Айлуорте (Isleworth) прямо на линии направления полетов на северную взлетно-посадочную полосу аэропорта "Хитроу". Власти Соединенного Королевства сообщили, что дом заявителя в Айлуорте был расположен в 6,3 км от края ближайшей взлетно-посадочной полосы "Хитроу", в зоне распространения дневных шумов частотой 63 - 66 децибел.
20. Заявитель утверждал, что в начале 90-х годов шумовой фон значительно ухудшился, отчасти из-за значительного увеличения плотности воздушного движения, но главным образом вследствие полетов самолетов ранним утром. Кавалья считал, что уровень движения воздушного транспорта с 6:00 до 7:00 резко вырос в результате сокращения числа ночных полетов. Он заявил, что после того, как заходящий на посадку в "Хитроу" самолет будил его рано утром, он не мог снова заснуть.
21. Чтобы уехать подальше от авиационных шумов, в 1996 году Кавалья переселился со своей женой в Санбэри (Sunbury). Власти Соединенного Королевства сообщили, новый дом Кавальи расположен в 9,5 км от аэропорта "Хитроу", в зоне распространения дневных шумов частотой 57 децибел. Новое место жительства Кавальи не располагалось под направлением подлета к аэропорту, и вылетающие самолеты очень редко пролетали ночью над его новым домом. Следовательно, после переезда его очень редко беспокоили по ночам авиационные шумы.
22. Джеффри Томас родился в 1928 году и проживает в Кью (Kew) со своей женой и двумя сыновьями, невесткой и внуком. Семья проживает с 1975 года в доме, расположенном между северным и южным направлениями полетов аэропорта "Хитроу". Власти Соединенного Королевства сообщили, что дом расположен в 10,7 км от "Хитроу", в зоне распространения шумов частотой 57 - 60 децибел. Самолеты пролетают над ним семь - восемь дней из десяти, когда ветер дует преимущественно с запада.
23. Томас утверждал, что в 1993 году он отметил внезапный рост уровня беспокойства, причиняемого ночными полетами. Он жаловался на то, что он просыпался в 4:30 из-за того, что три или четыре больших самолета заходили на посадку с интервалом в несколько минут. После того, как он просыпался, одного прибывающего большого самолета каждые полчаса было достаточно для того, чтобы он не мог заснуть до 6 часов или 6 часов 30 минут, а затем самолеты начинали приземляться с интервалом в одну минуту до 11 часов вечера.
24. Ричард Берд родился в 1933 году и проживал в г. Виндзор (Windsor) до ухода на пенсию в декабре 1998 года. Его дом в Виндзоре находился прямо под западным направлением полетов аэропорта "Хитроу". Власти Соединенного Королевства сообщили, что дом был расположен в 11,5 км от "Хитроу", в зоне распространения дневных шумов частотой 57 - 60 децибел.
25. Заявитель утверждал, что последние годы, особенно с 1993 года, он и его жена страдали от постоянного авиационного шума по ночам. Хотя Берд заметил, что самолеты взлетали и приземлялись вплоть до вечера, основную проблему создавали утренние рейсы. Берд сообщил, что он неоднократно просыпался в 4:00 или в 5:00 из-за прилетающих самолетов, не мог потом снова заснуть, а днем чувствовал себя очень уставшим. Берд ушел на пенсию в декабре 1998 года и переселился со своей супругой в Уокингэм (Wokingham), в графстве Суррей (Surrey), специально чтобы уехать подальше от авиационных шумов, которые "действительно очень нервировали".
26. Тони Андерсон родился в 1932 году и с 1963 года проживает в Тачин Енде (Touchen End) под направлением подлета к взлетно-посадочной полосе 09L аэропорта "Хитроу". Власти Соединенного Королевства сообщили, что его дом был расположен в 17,3 км от края ближайшей взлетно-посадочной полосы, в зоне распространения шумов частотой меньше 57 децибел.
По словам заявителя, до 1994 года он обнаружил, что по ночам авиационные шумы мешали ему спать, заходящие на посадку в "Хитроу" с запада самолеты будили его в 4:15 и даже раньше.
27. Представленные властями Соединенного Королевства и упомянутые выше значения распространения шумов указывают на уровень беспокойства, причиняемого шумами в течение летнего дня средней продолжительности. Власти Соединенного Королевства заявили, что не было возможности составить эквивалентную карту зон распространения ночных шумов, так как отсутствовала общепринятая шкала или стандарты для измерения уровня беспокойства, причиняемого авиационными шумами ночью. Но власти Соединенного Королевства утверждали, что максимальные уровни "среднего шумового воздействия" (в децибелах) на каждого заявителя, оказанного семью различными типами самолетов, приземляющимся в "Хитроу" до 6:00 каждое утро составляли: Хаттон - 88 децибел; Тэйк - 88,8 децибел; Хартли - 89,9 децибел, Эдмундс - 83,4 децибел; Кавалья (на старом месте жительства) - 94,4 децибел; Томас - 88,7 децибел; Берд - 87,8 децибел; Андерсон - 84,1 децибел.
Далее власти Соединенного Королевства утверждали, что средние уровни "максимального распространения шума", то есть максимального шума, создаваемого движением одного самолета, испытанные каждым заявителем ночью, составляли: Хаттон - 76,3 децибел; Тэйк - 77,1 децибел; Хартли - 78,9 децибел, Эдмундс - 70,0 децибел; Кавалья (на старом месте жительства) - 85 децибел; Томас - 77,2 децибел; Берд - 76 децибел; Андерсон - 71,1 децибел.
Власти Соединенного Королевства заявили, что исследования, проведенные до пересмотра ночных ограничений в 1993 году, показали, что средний уровень шумового воздействия на улице частотой ниже 90 децибел, что эквивалентно уровню максимального распространения шума частотой примерно 80 децибел, не должен был привести к заметному росту общего уровня нарушения сна при нормальном сне. Однако заявители ссылались на Директиву Всемирной организации здравоохранения "Об общественном шуме" (Guidelines for Community Noise), которая призывала избегать нарушения сна ночью одним источником шума частотой 60 децибел <2>.
--------------------------------
<2> Власти Соединенного Королевства отметили, что данная Директива была опубликована в 1999 году, в ней устанавливаются значения, при которых сон не будет нарушен, а не международные стандарты.
B. Регулирование режима ночных полетов в аэропорту "Хитроу"
28. Аэропорт "Хитроу" имеет самую большую плотность движения воздушного транспорта в Европе и является самым загруженным международным аэропортом в мире. Он используется более 90 авиакомпаниями, обслуживающими более 180 маршрутов. Это ведущий порт "видимой" торговли Великобритании.
29. Ограничения на ночные полеты в аэропорту "Хитроу" были введены в 1962 году и периодически пересматривались, последний раз в 1988, 1993 и 1998 годах.
30. С 1978 по 1987 год Управлением гражданской авиации (the Civil Aviation Authority) или от его имени был опубликован ряд докладов об авиационных шумах и нарушении сна.
31. В ноябре 1987 года властями Соединенного Королевства в рамках пересмотра политики установления ограничений ночных полетов в "Хитроу" был опубликован консультационный доклад (Consultation Paper). В соответствии с консультационным докладом исследования взаимосвязи между авиационными шумами и сном показали, что, если уровни распространения авиационных шумов не возрастут, число ночных полетов может быть увеличено на 25% без усиления беспокойства.
32. В консультационном докладе указывалось, что имелось две причины не запрещать ночные полеты: во-первых, запрет на ночные полеты лишит авиакомпании возможности ставить некоторые запланированные полеты в ночное время, и они не смогут справляться с нарушением графика и задержками; во-вторых, запрет на ночные полеты повредил бы статусу "Хитроу" как круглосуточного международного аэропорта (с соответствующими последствиями для безопасности, технического обслуживания и удовлетворения потребностей пассажиров) и его конкурентоспособности по отношению к ряду других аэропортов Европы.
33. С 1988 по 1993 год ночные полеты регулировались единственно путем установления ограничений на число посадок и вылетов в ночное время. Были установлены следующие часы ограничений:
Лето: по рабочим дням с 23:30 до 6:00; по воскресеньям с 23:30 до 6:00 (посадки); по воскресеньям с 23:30 до 8:00 (вылеты).
Зима: по рабочим дням с 23:30 до 6:30; по воскресеньям с 23:30 до 8:00 (посадки и вылеты).
34. В июле 1990 г. Министерство транспорта начало внутренний пересмотр ограничений в отношении ночных полетов. При пересмотре основное внимание уделялось новой классификации воздушных судов и развитию системы присвоения индексов шумности. В рамках пересмотра Министерство транспорта попросило Управление гражданской авиации провести новое объективное исследование проблемы авиационных шумов и нарушения сна. Целями пересмотра являлись "дальнейшая защита местных общин от превышения уровня авиационного шума в ночное время" и "обеспечение учета конкурентного влияния на аэропорты и авиакомпании Соединенного Королевства, большей занятости населения и экономических последствий".
35. Практическая часть исследования была проведена летом 1991 года. Был установлен уровень беспокойства 400 человек, проживающих недалеко от аэропортов "Хитроу", "Гатуик", "Станстед" и аэропорта Манчестера. Результаты были опубликованы в декабре 1992 года в "Докладе о проведении практической части исследования проблемы авиационных шумов и нарушения сна" (далее - "Доклад 1992 года"). В нем указывалось, что очень мало людей, живущих возле аэропортов, рисковали, что авиационные шумы существенно нарушат их сон после того, как они заснули; а также что по сравнению с общим средним уровнем пробуждений ночью без авиационных шумов, равным 18, даже большое число шумных полетов в ночное время привело бы к очень малому увеличению общего уровня ночных пробуждений. В Докладе делался вывод, что по результатам практических исследований не было обнаружено доказательств, на основании которых можно было бы предположить, что авиационные шумы могли привести к вредным последствиям. Но также в Докладе подчеркивалось, что данные выводы были основаны на средних показателях последствий, а чувствительность некоторых субъектов исследования (2 - 3%) более чем на 60% превышала средние показатели.
36. В январе 1993 года власти Соединенного Королевства опубликовали консультационный доклад, в котором предлагалась новая схема регулирования ночных полетов в трех главных аэропортах, обслуживающих Лондон: "Хитроу", "Гатуик" и "Станстед". В данном докладе излагались четыре цели пересмотра схемы регулирования ночными полетами (в части, относящейся к аэропорту "Хитроу"): пересмотреть и обновить существующие правила; ввести общий режим ночных полетов для трех аэропортов; и дальше защищать местные общины от превышения уровней авиационных шумов в ночное время; обеспечить учет конкурентного влияния на аэропорты и авиакомпании Соединенного Королевства, большей занятости населения и экономических последствий. В главе консультационного доклада, озаглавленной "Заботы местных жителей", отмечались заявления об усилении ограничений и полной отмене ночных полетов. По мнению авторов данных заявлений, их предложения учитывали различные интересы и "защищали местных жителей от превышения уровня авиационного шума в ночное время". При рассмотрении спроса на ночные полеты в консультационном докладе подчеркивался тот факт, что, если бы в Соединенном Королевстве были бы введены ограничения в отношении ночных полетов, некоторые полеты не были бы такими же удобными, как у зарубежных конкурентов, расходы на них стали бы выше, чем у тех же конкурентов; а пассажиры выбрали бы альтернативные варианты, которые больше соответствовали их потребностям.
37. Также в докладе отмечалось, что различные иностранные операторы базировались в аэропортах, в которых отсутствовали ограничения в отношении ночных полетов, что позволяло им сохранять цены на низком уровне, эффективно используя воздушные суда, и это являлось решающим фактором для привлечения компаний, работающих на этом рынке с высокой конкуренцией и большим влиянием цен.
38. Кроме того, в консультационном докладе сообщалось, что компании, совершающие регулярные и чартерные рейсы, считали, что их деятельность могла быть значительно улучшена путем увеличения числа полетов в ночное время, особенно числа посадок.
Также отмечалось, что компаниям, совершающим чартерные рейсы, требовалась возможность работать в ночное время, так как они были заняты на рынке с высокой конкуренцией и большим влиянием цен, а также было необходимо сокращать расходы, насколько это возможно. Коммерческая жизнеспособность их предприятия зависела от высокого уровня использования их воздушных судов, достигаемого обычно осуществлением полетов на короткие расстояния три раза в день, что было возможным только при осуществлении ночных полетов.
39. Наконец, в отношении спроса на ночные полеты в консультационном докладе указывалось на растущий спрос на грузовые воздушные перевозки в ночное время почты и других обесценивающихся со временем грузов, как-то: газет, скоропортящихся продуктов; а также на тот факт, что посадка и вылет грузовых воздушных судов в аэропорту Хитроу запрещены в течение большей части дня.
40. В консультационном докладе имелась ссылка на Доклад 1992 года, в которой утверждалось, что в Докладе 1992 года было установлено, что число нарушений сна из-за авиационных шумов было настолько мало, что они незначительно влияли на общие уровни обычного нарушения сна, а уровень нарушения сна по различным причинам вряд ли мог воздействовать на здоровье или благосостояние людей.
41. Далее в консультационном докладе сообщалось, что, следуя принятому в 1988 году обязательству не допускать ухудшения шумового фона в ночное время и в идеале улучшать его, было выдвинуто предложение установить на определенном уровне основанные на новой системе квоты на следующие пять лет, чтобы поддерживать общие уровни шума ниже значений 1988 года.
42. После опубликования консультационного доклада было получено множество комментариев от торговых и промышленных организаций, заинтересованных в воздушных перевозках (в том числе от Международной организации воздушного транспорта (the International Air Transport Association), Конфедерации британской промышленности (the Confederation of British Industry), Торговых палат Лондона и Темз Вэли (the London and Thames Valley Chambers of Commerce), а также от авиакомпаний, которые подчеркивали экономическое значение ночных полетов. Вместе с комментариями организации и авиакомпании представили подробную информацию и цифры.
43. 6 июля 1993 г. министр транспорта сообщил о своем намерении ввести с октября 1993 года систему квот на ограничения в отношении ночных полетов, с целью снизить уровень шума в трех главных лондонских аэропортах, включая "Хитроу" (схема 1993 года).
44. Схема 1993 года вводила схему квотирования шума в период ночных квот. В соответствии с данной схемой каждому типу воздушного судна присваивался определенный индекс шумности: самому тихому - 0,5 пунктов, самому шумному - 16 пунктов. Каждому аэропорту предоставлялось определенное число пунктов, и воздушное движение должно было укладываться в общее число пунктов, имевшихся у аэропорта. Результатом применения данной схемы, которая не устанавливала максимальное число полетов, стало то, что авиакомпании могли с учетом квот на шум выбрать, задействовать ли им больше тихих самолетов или меньшее количество шумных самолетов. В соответствии с консультационным докладом 1993 года эта система была принята, чтобы поощрять использование более тихих типов самолетов путем установления больших квот на полеты более шумных самолетов.
45. Схема 1993 года определяла "ночь" как период суток с 23:00 до 7:00, а "период ночных квот" - с 23:30 до 6:00, ежедневно, в течение всего года, при строгом контроле. В ночное время авиакомпаниям запрещалось назначать самые шумные типы самолетов для вылетов (самолеты с индексом шумности от 8 до 16 пунктов) или прилетов (самолеты с индексом шумности, равным 16 пунктам). В период ночных квот воздушное движение ограничивалось лимитами на полеты и квотам на шум, установленными отдельно для каждого сезона (зима или лето).
46. В консультационном докладе предлагалось присвоить самому тихому типу самолетов индекс шумности, равный 0 пунктов. Это привело бы к отсутствию ограничений на число полетов таких самолетов в ночное время, и власти Соединенного Королевства приняли во внимание возражения, поступившие на данное предложение, и установили данный индекс на уровне 0,5. Во всем остальном схема 1993 года соответствовала предложениям, изложенным в консультационном докладе 1993 года.
47. Органы местного самоуправления на территориях, прилегающих к трем главным аэропортам Лондона, пытались обжаловать в суде Решение министра транспорта о введении схемы 1993 года, четыре раза подряд подав ходатайства о пересмотре Решения судом и дважды обратившись в апелляционный суд (см. ниже § 80 - 83). После принятия Высоким Судом и апелляционным судом различных решений власти Соединенного Королевства проконсультировались по вопросу о пересмотренных в октябре и ноябре 1993 года предложениях; поручили в мае 1994 года ANMAC (Консультативному комитету по контролю за авиационными шумами Министерства по охране окружающей среды, транспорта и по делам регионов (the Aircraft Noise Monitoring Advisory Committee of the Department of the Environment, Transport and the Regions) (бывшее Министерство транспорта)) провести исследование фонового шума в ночное время в аэропортах "Хитроу", "Гатуик" и "Станстед"; добавили к системе квотирования шума общее максимальное число полетов воздушных судов; приняли в марте 1995 года новый консультационный доклад, а в июне 1995 года дополнение к нему.
48. В дополнении к консультационному докладу 1995 года сообщалось, что политика министра транспорта и основанные на ней предложения вели к повышению уровня авиационного шума по сравнению с 1988 годом, и констатировалось, что это противоречило политике правительства, изложенной в консультационном докладе 1993 года. В рамках проведенного в 1995 году пересмотра схемы 1993 года власти Соединенного Королевства пересмотрели доклады Управления гражданской авиации об авиационных шумах и нарушении сна, в том числе результаты исследования по вопросу о нарушении сна 1992 года. Министерство по охране окружающей среды, транспорта и по делам регионов подготовило ряд документов, содержавших статистические данные о числе прилетов и вылетов в ночное время в аэропортах "Хитроу", "Гатуик" и "Станстед", составление графиков воздушного движения и комендантских часов в аэропортах в ночное время, пропускную способность взлетно-посадочной полосы в период с 6 часов до 7 часов утра, среднее число посадок и вылетов в ночное время в аэропорту "Хитроу" в течение четырех недель 1994 года. Министерство рассмотрело также доклад "Хитроу Аэропорт Лимитед" о последствиях запрета ночных полетов в период с 00:00 до 5:30.
49. В августе 1995 года министр транспорта сообщил, что квотирование шумов и другие аспекты ограничений режима ночных полетов остаются без изменений. В июле 1996 года апелляционный суд подтвердил законность схемы 1993 года и соответствующих изменений (см. ниже § 82 - 83).
50. Лимиты на полеты в "Хитроу" в соответствии со схемой 1993 года, введенные вследствие обращений в национальные суды, составляли 2550 рейсов в зимний сезон 1994/95 - 1997/98 годов и 3250 рейсов в летний сезон 1995 - 1998 годов (сезоны сменяются одновременно с переводом часов с гринвичского на английское летнее время). В "Хитроу" квоты на шум до летнего сезона 1998 года составляли 5000 пунктов для каждого зимнего сезона и 7000 пунктов для каждого летнего сезона. Ограничениям не подлежали экстренные рейсы. Число рейсов в период ночных квот (с 23:30 до 6:00) оставалось примерно на том же уровне, что и в период с 1988 по 1993 год. В то же время число рейсов, разрешенных в ночное время (то есть с 23:00 до 7:00) в соответствии со схемой 1993 года возросло из-за сокращения продолжительности периода ночных квот.
51. В сентябре 1995 года в аэропорту "Хитроу" было возбуждено дело об измененных процедурах осуществления посадок самолетов ранним утром (с 4:00 до 6:00). Целью процесса, проводимого компанией "Нэшнл Эйр Траффик Сервисез Лимитед" (National Air Traffic Services Limited) по поручению Министерства по охране окружающей среды, транспорта и по делам регионов, было содействие уменьшению уровня шума ранним утром над некоторыми районами центра Лондона. В ноябре 1998 года был опубликован предварительный отчет, озаглавленный "Дело об оценке пересмотренного подхода к процедурам осуществления рейсов в "Хитроу" ранним утром".
52. В декабре 1997 года Министерство по охране окружающей среды, транспорта и по делам регионов поручило Государственной физической лаборатории (the National Physical Laboratory) провести исследование, результатом которого явился отчет "Зоны распространения шумов в ночное время: анализ технической осуществимости", опубликованный в декабре того же года. В отчете содержались результаты детального изучения причин и воздействия ночных шумов и определялись возможные зоны дальнейших исследований. В отчете делался вывод, что отсутствовали достаточные доказательства для определения "научно обоснованных зон распространения шума в ночное время, отражающих уровни беспокойства населения".
53. В 1998 году власти Соединенного Королевства провели в два этапа консультации по вопросу о ночных ограничениях в "Хитроу", "Гатуике" и "Станстеде". В феврале 1998 года был опубликован предварительный консультационный доклад о ночных ограничениях, в котором сообщалось, что большинство ночных рейсов осуществлялось, как правило, в иных целях, нежели дневные рейсы, и излагались причины, по которым необходимо было разрешить ночные полеты. Данные причины большей частью совпадали с причинами, представленными в консультационном докладе 1993 года.
54. Кроме того, в предварительном консультационном докладе упоминался тот факт, что воздушные перевозки являются одним из самых быстроразвивающихся секторов экономики в мире, в котором работали некоторые ведущие фирмы Соединенного Королевства. Воздушные перевозки способствовали экономическому росту, мировой торговле, притоку международных инвестиций и развитию туризма и имели особое значение для Соединенного Королевства вследствие его открытого экономического и географического положения. Далее в докладе говорилось, что разрешение осуществлять ночные полеты, хотя и с ограничениями, в главных аэропортах Соединенного Королевства способствовало этому.
55. Власти Соединенного Королевства установили лимиты на полеты и квоты на шумы на зимний сезон 1998/99 года на том же уровне, что и в предыдущем году, чтобы иметь достаточно времени для консультаций.
56. Ассоциация британского воздушного транспорта (The British Air Transport Association) (далее - АБВТ) поручила компании "Куперс энд Либранд" (Coopers & Lybrand) подготовить отчет о скрытых издержках на поддержание ограничений на полеты в ночное время. Отчет был опубликован в июле 1997 года под заголовком "Скрытые издержки, возникшие из-за ограничений на полеты в ночное время в лондонских аэропортах". В отчете делался вывод, что скрытые издержки, возникшие из-за действовавших в период с 1997/98 по 2002/03 год ограничений, составляли около 850 миллионов фунтов стерлингов. АБВТ передала данный отчет властям Соединенного Королевства вместе с ответом на предварительный консультационный доклад.
57. 10 сентября 1998 г. власти Соединенного Королевства сообщили, что лимиты на полеты и квоты на шумы на летний период 1999 года будут установлены те же, что и в 1998 году.
58. В ноябре 1998 года власти Соединенного Королевства опубликовали вторую часть консультационного доклада о ночных ограничениях в аэропортах "Хитроу", "Гатуик" и "Станстед". В консультационном докладе сообщалось, что сменяющие друг друга правительства считали, что политика в отношении авиационных шумов в ночное время всегда должна была основываться на результатах исследований связи между авиационными шумами и вмешательством в процесс сна, а также что для дальнейшего учета разных интересов данные результаты должны и впредь лежать в основе всех принимаемых решений. В докладе указывалось, что "вмешательство в процесс сна" охватывало как случаи нарушения сна (пробуждение, даже недолгое), так и случаи предупреждения сна (период, который требуется человеку для засыпания ночью и пробуждения, а также период, в течение которого разбуженный человек не может снова заснуть рано утром). В докладе сообщалось, что продолжались исследования влияния авиационных шумов на сон, в рамках этих исследований должны быть учтены результаты ведущихся в Соединенном Королевстве и за границей исследований, а также сделана попытка оценить методологию и технику анализа, чтобы определить, можно ли приступать к полномасштабным исследованиям предупреждения сна и полной потери сна.
59. В консультационном докладе напоминалось, что в соответствии с результатами проведенных в 1992 году исследований для источников шума частотой 90 - 100 децибел вероятность пробуждения от авиационного шума составляла в среднем 1 случай на 75 человек. В докладе вероятность 1 к 75 относилась к нарушению сна, а не предупреждению сна, а также говорилось, что при наличии большого объема исследований нарушения сна о самом предупреждении сна и об общей потере сна было известно мало.
60. В консультационном докладе излагались следующие цели текущих исследований (в части, относящейся к аэропорту "Хитроу"): равно учитывать потребности местных общин быть защищенными от превышения уровней авиационных шумов в ночное время и необходимость предоставления авиауслуг в ночное время, если они были выгодными для местной, региональной или национальной экономики; обеспечивать учет конкурентного влияния на аэропорты и авиакомпании Соединенного Королевства, большей занятости населения и экономических последствий; учитывать результаты исследований связи между авиационными шумами и вмешательством в процесс сна, а также их влиянием на здоровье населения; поощрять использование более бесшумных самолетов в ночное время; создать и обновить существующие в "Хитроу" условия для улучшения шумового фона вокруг аэропорта в период ночных квот (23:30 - 6:00).
61. В консультационном докладе сообщалось, что с момента введения схемы 1993 года шумовой фон вокруг "Хитроу" в период ночных квот улучшился в связи с вычитанием совокупности индексов шумности самолетов из квот на шум, хотя, возможно, в результате роста воздушного движения с 6:00 до 7:00 имело место ухудшение фона в течение полного ночного периода (23:00 - 7:00).
62. В консультационном докладе отмечался большой потребительский спрос на ночные воздушные перевозки большой протяженности из азиатско-тихоокеанского региона.
63. В докладе указывалось на то, что власти Соединенного Королевства не попытались оценить в денежном выражении выгоды от ночных полетов для авиации и экономики. Это произошло из-за сложностей получения надежной и объективной информации об экономических и потребительских выгодах (некоторые из которых очень ощутимы с коммерческой точки зрения) и моделировании этих сложных взаимодействий. АБВТ направило копию отчета, подготовленного компанией "Куперс энд Либранд" в июле 1997 года, властям Соединенного Королевства вместе с ответом на предварительный консультационный доклад. В докладе отмечалось, что в отчете стоимость осуществляемых в "Хитроу" ежедневных дополнительных полетов большой протяженности в ночное время оценивалась в 20 - 30 миллионов фунтов стерлингов в год, и более половины этой суммы слагалась из прибылей авиакомпаний. В консультационном докладе сообщалось, что финансовые последствия для авиакомпаний были взяты из результатов оценки, проведенной ведущей авиакомпанией Соединенного Королевства. Остальные расчетные данные отражали предположения о последствиях для пассажиров и других служб, выраженные в форме предполагаемого процента с предполагаемых доходов, полученных данными службами. В консультационном докладе сообщалось, что издержки на ужесточение ограничений на ночные полеты могли быть иными, и предоставленные АБВТ цифры не учитывали более отдаленные экономические последствия, не зафиксированные при оценке влияния на авиакомпании и пассажиров.
64. В консультационном докладе сообщалось, что при формулировании своих предложений власти Соединенного Королевства учитывали как цифры, представленные АБВТ, так и тот факт, что власти Соединенного Королевства не могли проверить результаты оценки и предположения, представленные АБВТ. Стоимость, связанная с "маргинальными" ночными полетами, должна была быть сравнена с ущербом, нанесенным окружающей среде, который не мог быть оценен в денежном выражении; но в соответствии с результатами исследования 1992 года было возможно оценить примерное число людей, склонных к пробуждению из-за шумов. В докладе делался вывод о том, что при формулировании своих предложений власти Соединенного Королевства должны были учитывать, с одной стороны, соответствующие важные интересы авиации и более широкие экономические аспекты. Представлялось очевидным, что аэропорты и авиакомпании Соединенного Королевства лишились бы работы даже в дневное время, если бы вследствие установления излишне строгих ограничений они не смогли бы предлагать некоторые услуги в ночное время; что потребители также пострадали бы; что объем услуг, предлагаемых аэропортами и авиакомпаниями Соединенного Королевства, сокращался бы, а вместе с ним уменьшалась бы и общая привлекательность Лондона и Соединенного Королевства. С другой стороны, необходимо было сравнить данные аспекты с уровнем беспокойства, причиняемого авиационными шумами в ночное время. Предложения, содержавшиеся в консультационном докладе, имели целью равно учитывать различные интересы и, по мнению властей Соединенного Королевства, защищали местных жителей от превышения уровня авиационных шумов в ночное время.
65. К главным предложениям в отношении "Хитроу" относились следующие: не вводить запрет на ночные полеты или комендантские часы; сохранить сезонное квотирование шумов и лимиты на полеты; пересмотреть классификацию отдельных самолетов по индексу шумности и в случае значительного изменения в классификации пересмотреть лимиты квот; сохранить систему присвоения самолетам индексов шумности; пересмотреть данную систему до летнего сезона 2002 года (когда воздушный парк должен был быть изменен в связи с завершением периода обязательного прекращения использования перечисленных в главе 2 гражданских самолетов, за исключением самолетов "Конкорд", который начался в апреле 1995 года) в соответствии с политикой поощрения использования более бесшумных самолетов; сократить квоты на шум в летний и зимний периоды; оставить ночное время как период с 23:00 до 7:00, а период ночных квот - с 23:30 до 6:00; применять к самолетам с индексом шумности, равным 8 пунктам, ограничения, применяемые к самолетам с индексом шумности, равным 16, запретить с летнего сезона 2002 года (то есть по завершении периода обязательного прекращения использования перечисленных в главе 2 самолетов) назначение посадок и вылетов самолетов с индексом шумности, равным 4, на периоды ночных квот.
66. В консультационном докладе сообщалось, что после введения схемы 1993 года объем предоставляемых квот увеличился, поэтому уменьшилось желание авиакомпаний использовать более бесшумные типы самолетов. Сокращение квот на шумы в летний и зимний периоды до существующего уровня использования квот являлось первым шагом по возрождению этого стимула. В соответствии со схемой 1993 года в зимний период квотирования шумов аэропортам предоставлялось 5000 пунктов, а значение использования квот за последние два сезона составляло в среднем 3879 пунктов. Было предложено сократить квоту до уровня 4000 пунктов. В летний период квотирования шумов аэропортам предоставлялось 7000 пунктов, а значение использования квот за последние два сезона условно составляло в среднем 4472 пункта. Было предложено сократить квоту до уровня 5400 пунктов. Новые значения квот должны были действовать до конца летнего сезона 2004 года и зависели от результатов пересмотра классификации самолетов по шумности.
67. В части 2 консультационного доклада предлагалось представлять свои комментарии по вопросу о чередовании взлетно-посадочных полос в "Хитроу" в ночное время и преимущественного использования в ночное время взлетно-посадочных полос "Хитроу".
68. 10 июня 1999 г. власти Соединенного Королевства сообщили, что предложения, содержавшиеся в ноябрьском консультационном докладе 1998 года, должны были вступить в силу с 31 октября 1999 г. с некоторыми изменениями. В части, относящейся к "Хитроу", единственным изменением была норма о меньшем сокращении квот на шумы, чем предлагалось. На зимний период аэропорту было предоставлено 4140 пунктов, на летний период - 5610 пунктов. Результатом данного изменения стало то, что квот на зимний период было предоставлено меньше, чем было реально использовано в зимний период 1998/99 года.
69. Схема 1999 года была введена 31 октября 1999 г.
70. 10 ноября 1999 г. был опубликован доклад "О роли авиапромышленности в промышленности Соединенного Королевства". Доклад был подготовлен организацией "Оксфорд Экономик Форкастинг" (Oxford Economic Forecasting) и спонсировался некоторыми авиакомпаниями, аэропортами, АБВТ и властями Соединенного Королевства.
71. 23 ноября 1999 г. власти Соединенного Королевства сообщили, что чередование взлетно-посадочных полос в "Хитроу" в ночное время должно было быть начато "при первом же удобном случае", и опубликовали новый консультационный доклад, содержавший предложения об изменениях в преимущественном использовании в ночное время взлетно-посадочных полос "Хитроу".
72. В декабре 1999 года Министерство по охране окружающей среды, транспорта и по делам регионов и компания "Нэшнл Эйр Траффик Сервисез Лимитед" опубликовали окончательный отчет технической рабочей группы ANMAC "О шумах, производимых заходящими на посадку самолетами". Целями отчета были объективное описание источников шумов в отношении приземляющихся самолетов, рассмотрение возможных способов улучшения шумового фона, подготовка рекомендаций для Министерства по охране окружающей среды, транспорта и по делам регионов.
73. В марте 2000 года Министерство по проведению исследований и анализа (далее - "МИА") опубликовало доклад, подготовленный от имени Министерства по охране окружающей среды, транспорта и по делам регионов и озаглавленный "Негативное воздействие авиационных шумов в ночное время". В докладе определялись некоторые вопросы для возможных в будущем новых исследований; предполагалось, что он станет предпосылкой будущих исследований в Соединенном Королевстве по вопросу об авиационных шумах в ночное время. В докладе сообщалось, что пробелы в знаниях были определены, и указывалось, что Министерство по охране окружающей среды, транспорта и по делам регионов рассматривало вопрос о том, надо ли было проводить дальнейшие полномасштабные исследования негативного воздействия авиационных шумов в ночное время, и решило организовать проведение двух новых коротких исследований для изучения имевшихся вариантов. Эти исследования были проведены осенью 1999 года перед публикацией доклада МИА. Предметом одного из них было проведение оценки методологии исследования. Второе исследование являлось социальным опросом, целью которого было установление различий между объективно измеренным и публично полученным уровнями нарушения сна из-за авиационных шумов в ночное время. Оба исследования проводились профессорами университетов.
74. Помимо ограничений на ночные полеты в "Хитроу" применяется ряд мер по уменьшению и предупреждению шумов. К ним относятся следующие: сертификация шумности самолета для сокращения уровня шума у источников; обязательное прекращение использования старых и шумных реактивных самолетов; определение преимущественных маршрутов для шумных самолетов и градиентов набора минимальной высоты для взлетающих самолетов; уменьшение шума при подлете к аэропорту (продолжительный спуск и процедуры с малой мощностью и с малым сопротивлением); ограничение полетов воздушного транспорта; взимание сборов за превышение уровня шума при посадке самолетов, предоставление субсидий для принятия мер по изоляции шума и предоставление компенсации за причинение вреда в соответствии с Законом 1973 года "О компенсации за землю" (the Land Compensation Act).
75. Министерство по охране окружающей среды, транспорта и по делам регионов и руководство аэропорта "Хитроу" осуществляют непрерывный и тщательный надзор за соблюдением ограничений на ночные полеты. Ежеквартально отчеты предоставляются членам Консультативного комитета аэропорта "Хитроу" (the Heathrow Airport Consultative Committee), в котором представлены органы местного самоуправления территорий вокруг аэропорта и ассоциации местных жителей.
II. Применимое национальное законодательство
и правоприменительная практика
A. Закон 1982 года "О гражданской авиации"
(Civil Aviation Act), (далее - Закон 1982 года)
76. Пункт 1 статьи 76 Закона 1982 года гласит в соответствующей части:
"Исключается ответственность за причинение владельцам недвижимости помех и неудобств из-за шума самолетов, пролетающих на разумной высоте, учитывая ветер, погоду и все обстоятельства дела, а также за обычные происшествия, возникшие в течение полета, при соблюдении... положений инструкции по воздушной навигации...".
77. Принятые в соответствии с Законом 1982 года инструкции по воздушной навигации предусматривают регулирование воздушного движения с помощью "королевских указов в совете". Королевские указы в совете регулировали, среди прочего, выбросы двигателей, сертификацию шума и предоставление компенсации за неудобство, вызванное шумом самолета.
78. Пункт 3 статьи 78 Закона 1982 года гласит в соответствующей части:
"Если министр сочтет это необходимым для предупреждения, ограничения или смягчения последствий воздействия шума и вибрации, вызванных взлетом и приземлением самолетов на определенном аэродроме, запретить взлет и приземление самолетов или ограничить перечень ситуаций, при которых они могут взлетать или приземляться, на данном аэродроме в течение определенных периодов, то он может с помощью извещения, опубликованного должным образом, принять все или некоторые из следующих мер:
a) запретить вылеты и приземления на определенном аэродроме самолетов с характеристиками, уточненными в извещении (за исключением чрезвычайных ситуаций), в течение определенных в данном извещении периодов;
b) определить полный перечень ситуаций, при которых самолеты с указанными характеристиками могли взлетать или приземляться на аэродроме... в течение определенных в извещении периодов; ...".
79. Ограничения на ночные полеты в аэропорте "Хитроу" были наложены министром в соответствии с пунктом 3 статьи 78 Закона 1982 года путем опубликования извещений.
B. Обжалование в судах схемы 1993 года
80. Органы местного самоуправления на прилегающих к трем главным лондонским аэропортам территориях обращались в суд с требованием о пересмотре Решения министра транспорта о введении схемы 1993 года. Они подали четыре ходатайства о пересмотре данного Решения и два раза жаловались в апелляционный суд. Высокий Суд правосудия признал схему 1993 года противоречащей пункту 3 "b" статьи 78 Закона 1982 года и, соответственно, недействительной на том основании, что в схеме не "уточнялся полный перечень ситуаций, при которых самолеты с указанными характеристиками могли взлетать или приземляться", а вместо этого водился контроль за уровнем шумового воздействия самолетов (см. "Обвинение против министра транспорта, ex parte Городской совет Ричмонда-апон-Темз и другие" (R. v. Secretary of State for Transport, ex parte Richmond upon Thames Borough Council and Others) [1994] 1 Weekly Law Reports, p. 74).
81. Министр транспорта решил сохранить систему индексов шумности самолетов, но ввел также ограничение на максимально допустимое число полетов самолетов. Данное Решение, по мнению Высокого Суда правосудия, соответствовало пункту 3 "b" статьи 78 Закона 1982 года. Но Высокий Суд правосудия счел, что консультационный доклад 1993 года "существенно вводил в заблуждение", так как в нем не указывалось, что при исполнении предложений в отношении аэропорта "Хитроу" уровни шума должны были повыситься по сравнению с 1988 годом (см. "Обвинение против министра транспорта, ex parte Городской совет Ричмонда-апон-Темз и другие" (R. v. Secretary of State for Transport, ex parte Richmond upon Thames Borough Council and Others) [1994] Environmental Law Reports, p. 390).
82. После опубликования нового консультационного доклада в марте 1995 года и дополнения к нему в июне 1995 года органы местного самоуправления подали новое ходатайство о судебном пересмотре Решения министра. В июле 1996 года апелляционный суд решил, что министр указал достаточные причины и основания для своего вывода о том, что, в конечном счете, представлялся разумным риск уменьшения в некоторой степени у местных жителей возможностей для сна в ночное время ввиду встречных интересов, которым он хотел придать в 1993 году большее значение; а также что в июне 1995 года ошибки в консультационном докладе были исправлены, и нельзя было сказать, что новая политика была иррациональной (см. "Обвинение против министра транспорта, ex parte Городской совет Ричмонда и другие" (R. v. Secretary of State for Transport, ex parte Richmond LBC) [1996] 1 Weekly Law Reports, p. 1460).
83. 12 ноября 1996 г. Палата лордов отклонила ходатайство органов местного самоуправления о выдаче им разрешения на обжалование решения апелляционного суда.
ПРАВО
I. Предполагаемое нарушение статьи 8 Конвенции
84. Заявители жаловались на то, что политика властей Соединенного Королевства в отношении ночных полетов в "Хитроу" нарушала их права, гарантированные им в соответствии со статьей 8 Конвенции, которая гласит:
"1. Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции.
2. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц".
Власти Соединенного Королевства отрицали факт нарушения этой статьи в настоящем деле.
A. Общие принципы
1. Постановление Палаты
85. В Постановлении от 2 октября 2001 г. Палата постановила, что, так как аэропорт "Хитроу" и используемые на нем самолеты не принадлежали Соединенному Королевству или государственным службам, не контролировались и не использовались ими, то нельзя было сказать, что Соединенное Королевство "вмешалось" в осуществление заявителями из права на уважение личной и семейной жизни. Но Палата проанализировала жалобы заявителей в свете позитивной обязанности Соединенного Королевства принимать разумные и соответствующие меры для защиты прав заявителей, гарантированных пунктом 1 статьи 8 Конвенции (см. § 95 Постановления Палаты).
86. Кроме того, Палата постановила, что, какой бы метод анализа не применялся, необходимо было равно и справедливо учитывать встречные интересы отдельных лиц и всего общества. В обоих случаях государство обладало определенными пределами усмотрения при определении того, какие меры должны быть приняты для обеспечения соблюдения положений Конвенции (см. § 96 Постановления). Но Палата подчеркнула, что, равно учитывая различные интересы, государства должны учитывать также всю совокупность существенных обстоятельств. Кроме того, в такой хрупкой сфере, как защита окружающей среды, простая ссылка на экономическое благополучие страны была недостаточна для того, чтобы перевесить права остальных людей. Палата сочла, что государства должны, насколько это возможно, минимизировать вмешательство в осуществление гарантированных статьей 8 Конвенции прав и попытаться найти альтернативные пути решения проблемы, стремясь достигнуть своих целей наименее обременительным для прав человека способом. Для этого до принятия соответствующего проекта необходимо провести эффективное и полное исследование и изучение с целью обнаружить наилучшее решение, которое соответствовало бы различным интересам.
2. Доводы сторон
a) Власти Соединенного Королевства
87. В своем письме с ходатайством о передаче дела на рассмотрение в Большой палате, в своих письменных и устных замечаниях, сделанных в Большой палате, власти Соединенного Королевства были категорически против подхода "минимального вмешательства", описанного Палатой в § 97 своего Постановления.
Власти Соединенного Королевства утверждали, что применение данного подхода по делам такого типа не соответствовало общему направлению прецедентного права Европейского суда и было принципиально необоснованным. Они утверждали, что данный подход сводил на нет пределы усмотрения государств в области, затрагивающей сложный баланс различных интересов и факторов.
88. Государства не просто обладали очевидным правом на широкие пределы усмотрения, но и, что было уместно и абсолютно правильно, должны были иметь право на такие пределы усмотрения по рассматриваемым вопросам, так как вопросы эти затрагивали множество различных прав и интересов, важность и чувствительность некоторых из которых было трудно правильно оценить. Не было единственно верной политики регулирования ночных полетов; государства могли применять и применяли множество подходов. Власти Соединенного Королевства утверждали, что настоящее дело затрагивало области регулирования, напоминавшие сферу политики планирования, в отношении которой Европейский суд неоднократно отмечал, что ввиду ее прямой и постоянной связи с основными силами страны и наличия ряда дискреционных вопросов национальные власти находились в принципиально лучшей позиции для оценки местных условий и потребностей, чем международные суды.
89. Власти Соединенного Королевства согласились, что при установлении справедливого баланса различных интересов надлежало быть достаточно информированным по соответствующим вопросам, чтобы не допустить действительного или кажущегося принятия произвольных решений. Но решения принимались главным образом национальными властями, в настоящем деле властями Соединенного Королевства, и могли быть пересмотрены национальными судами. Европейский суд по данным делам обладал лишь надзорными функциями: в отсутствие каких-либо указаний на произвольное или очевидно недостаточное расследование, подробная и обстоятельная критика информации, которую должны были учитывать власти Соединенного Королевства, не была необходимой или надлежащей.
b) Заявители
90. Заявители утверждали, что в прецедентном праве было установлено, что авиационный шум может нарушить гарантированные статьей 8 Конвенции права лиц, на которых этот шум воздействует, а также что на национальных властях лежит позитивная обязанность принять меры для обеспечения эффективной защиты этих прав. Ссылаясь на решения по ранее рассмотренным делам об охране окружающей среды, о заботе о детях и другим делам о нарушении статьи 8 Конвенции, они утверждали, что данная обязанность могла быть нарушена при следующих обстоятельствах: если, учитывая пределы усмотрения государства, Европейский суд счел, что государство неправильно соотнесло свои интересы и интересы эффективного осуществления населением гарантированных статьей 8 Конвенции прав, или если имелось процессуальное нарушение, например: сокрытие информации от населения, пострадавшего от вредных экологических условий, или отсутствие учета соответствующих мнений при принятии решений, или непредоставление соответствующих и достаточных оснований вмешательства в осуществление фундаментальных прав.
91. Заявители согласились, что при наличии информации проведение оценки того, было ли вмешательство в осуществление гарантированных статьей 8 Конвенции прав "необходимым в демократическом обществе", должно сопровождаться определенными пределами усмотрения, зависящими от обстоятельств конкретного дела. Но они отметили, что в настоящем деле пределы эти должны быть узкими, так как лишение сна, подвергая человека избыточному шумовому воздействию, так же как и бесчеловечное или унижающее достоинство обращение, являлось вопросом, который мог и должен был оцениваться в одном и том же Договаривающемся государстве с помощью одинаковых стандартов.
92. Кроме того, если дело, такое же, как настоящее дело, могло быть рассмотрено на основании процессуального нарушения, а именно неправильного сбора властями Соединенного Королевства доказательств, необходимых для принятия решений, доктрина о пределах усмотрения не играла никакой роли, так как международному суду надлежало оценивать процессуальные гарантии, применяемые государством.
93. Для заявителей подход Палаты (что нарушение статьи 8 Конвенции основывалось на том, что власти Соединенного Королевства не собрали доказательств, необходимых для того, чтобы решение было принято на основе соответствующих мнений) был лишь одним из способов рассмотрения данного вопроса. Нарушение статьи 8 Конвенции могло быть также установлено на тех основаниях, что не были приняты необходимые меры для обеспечения защиты гарантированных статьей 8 Конвенции прав, что вмешательство не было "должным образом и достаточно обосновано" или что не были должным образом учтены различные интересы.
3. Третьи стороны
94. Организация "Друзья Земли" утверждала, что Постановление Палаты по настоящему делу соответствовало достижениям национального и международного права о связи прав человека и окружающей среды. В частности, оно соответствовало требованиям общего международного права о том, чтобы при принятии решений соответствующие органы остались довольны тем, что предварительно было проведено полное и правильное исследование факторов, которые должны быть учтены для достижения соответствующего баланса между правами человека и экономическими интересами государства.
95. Компания "Бритиш Эйруэйз" не дала комментариев по общим принципам, подлежащим применению Европейским судом.
4. Мнение Европейского суда
96. Статья 8 Конвенции защищает право человека на уважение его личной и семейной жизни, жилища и корреспонденции. В Конвенции отсутствует прямая норма, гарантирующая право на чистую и тихую окружающую среду, но, если человек прямо и серьезно пострадал от шума или загрязнения окружающей среды, дело может быть рассмотрено в соответствии со статьей 8 Конвенции. Так, в деле "Пауэлл и Райнер против Соединенного Королевства" (Powell and Rayner v. United Kingdom) (см. Постановление Европейского суда от 21 февраля 1990 г., Series A, № 172, § 40), в котором заявители жаловались на беспокойство, причиняемое им авиационным шумом в дневное время, Европейский суд постановил, что статья 8 Конвенции могла быть применена, так как "на качество жизни заявителей и на степень пользования удобствами их жилища отрицательно влиял шум от самолетов авиакомпаний, использующих аэропорт "Хитроу". Также в Постановлении Европейского суда от 9 декабря 1994 г. по делу "Лопес Остра против Испании" ({Lopez} <3> Ostra v. Spain) (Series A, № 303-C, § 51) Европейский суд постановил, что статья 8 Конвенции могла включать право на защиту от сильных загрязнений окружающей среды, так как данная проблема могла "отрицательно повлиять на благополучие человека и создать препятствия для пользования им своим жилищем, тем самым отрицательно влияя на их личную и семейную жизнь, но не подвергая серьезной опасности их здоровье". По делу "Герра против Италии" (Guerra v. Italy) (см. Постановление Европейского суда от 19 февраля 1998 г., Reports of Judgments and Decisions 1998-I), которое как и дело "Лопес Остра против Испании" касалось загрязнения окружающей среды, Европейский суд отметил, что "прямое влияние выбросов токсичных веществ на право заявителей на уважение их личной и семейной жизни предполагает применимость статьи 8 Конвенции" (§ 57).
--------------------------------
<3> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
97. В то же время Европейский суд напомнил о субсидиарной в основе своей роли Конвенции. Национальные власти обладают прямой демократической легитимностью и, как неоднократно подчеркивал Европейский суд, обычно находятся в лучшем положении по отношению к международным судам, чтобы оценивать местные потребности и условия (см., например, Постановление Европейского суда по делу "Хэндисайд против Соединенного Королевства" (Handyside v. United Kingdom) от 7 декабря 1976 г., Series A, № 24, § 48). По делам общей политики, по которым мнения в демократическом обществе могут значительно расходиться, творцам национальной политики должна быть отведена особая роль (см. Постановление Европейского суда по делу "Джеймс и другие против Соединенного Королевства" (James and Others v. the United Kingdom) от 21 февраля 1986 г., Series A, № 98, p. 32, § 46, в котором Европейский суд счел естественным то, что пределы усмотрения "законодательных органов при проведении социальной и экономической политики должны быть широкими").
98. Статья 8 Конвенции может применяться по делам об охране окружающей среды независимо от того, было ли загрязнение вызвано непосредственно государством или ответственность государства вытекала из неправильного регулирования частного сектора промышленности. При анализе дела в свете позитивной обязанности государства принимать разумные и надлежащие меры для обеспечения прав заявителей, гарантированных пунктом 1 статьи 8 Конвенции, или в свете обоснования вмешательства со стороны публичных властей в соответствии с пунктом 2 статьи 8 Конвенции широко применяются одни и те же принципы. В обоих случаях необходимо учитывать справедливый баланс между различными интересами человека и всего общества; и в обоих случаях государство имеет определенные пределы усмотрения при определении мер, которые необходимо принять для обеспечения соблюдения Конвенции. Кроме того, при уравновешивании различных интересов, даже в отношении позитивных обязанностей, вытекающих из пункта 1 статьи 8 Конвенции, перечисленные в пункте 2 статьи 8 Конвенции цели могут иметь определенное значение (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Пауэлл и Райнер против Соединенного Королевства", § 41, и Постановление Европейского суда по делу "Лопес Остра против Испании", § 51).
99. Европейский суд счел, что в делах такого рода, как настоящее, в которых рассматриваются решения государства по вопросам охраны окружающей среды, имеется две стороны расследования, которое может быть проведено Европейским судом. Во-первых, Европейский суд может оценить основные положения решения властей государства-ответчика, чтобы установить, что оно соответствует статье 8 Конвенции. Во-вторых, Европейский суд может изучить процесс принятия решения, чтобы установить, что интересы населения были должным образом учтены.
100. В отношении главного вопроса Европейский суд счел, что государство должно обладать широкими пределами усмотрения. Например, по делу "Пауэлл и Райнер против Соединенного Королевства" Европейский суд отмечал, что "ни Европейская комиссия, ни Европейский суд не должны заменять оценку национальных властей своей оценкой вопросов о том, какой может быть наилучшая политика в этой сложной социальной и технической сфере", а именно в регулировании превышения уровня авиационного шума и установлении средств защиты, предоставляемых населению в национальной правовой системе. Далее Европейский суд утверждал, что "в данной области за Договаривающимися государствами должны признаваться широкие пределы усмотрения" (см. Постановление Европейского суда по делу "Пауэлл и Райнер против Соединенного Королевства", § 44).
101. По другим делам, касающимся вопросов охраны окружающей среды, например, по делам о землеустройстве, Европейский суд также заявлял о необходимости предоставления государствам широких пределов усмотрения. Европейский суд объяснил причины данного подхода в Постановлении от 25 сентября 1996 г. по делу "Бакли против Соединенного Королевства" (Buckley v. United Kingdom) (Reports of Judgments and Decisions 1996-IV, § 74 - 77), в котором заявитель жаловалась, что ей отказались выдать разрешение на размещение дома-фургона на принадлежавшей ей земле:
"В соответствии с прецедентным правом Европейского суда именно национальным властям надлежит проводить первоначальную оценку "необходимости" вмешательства, как в законодательной сфере, так и при применении конкретных мер... Хотя данный вопрос был отдан на усмотрение национальных властей, их решения могут быть рассмотрены Европейским судом на предмет соответствия требованиям Конвенции. Пределы усмотрения по данным вопросам не одинаковы в каждом деле и различаются в зависимости от обстоятельств... К соответствующим факторам относятся природа рассматриваемого конвенционного права, его значение для населения и характер соответствующей деятельности.
Европейский суд уже отмечал, что схемы городского и государственного землеустройства включают осуществление дискреционных полномочий при проведении политики в интересах общества... Европейский суд не должен навязывать свое мнение по вопросу о том, какая политика является наилучшей или какая индивидуальная мера является наиболее подходящей в области землеустройства... Ввиду прямого и постоянного контакта национальных властей с жизненными силами страны они обычно находятся в лучшем положении по сравнению с международными судами, чтобы оценивать местные потребности и условия. Так как осуществление дискреционных полномочий, затрагивающее множество местных факторов, неотъемлемо от процесса выбора и проведения в жизнь землеустроительной политики, национальные власти пользуются обычно широкими пределами усмотрения.
Но Европейский суд не может не учитывать, что в настоящем деле интересы общества должны быть уравновешены с правом заявителя на уважение ее "жилища", правом, затрагивающим личную безопасность и благополучие заявителя и ее детей... При определении пределов усмотрения государства-ответчика необходимо учитывать также важность этого права для заявителя и ее семьи. Если полномочия по вмешательству в осуществление такого же конвенционного права, как в настоящем деле, принадлежат национальным властям, процессуальные гарантии, предоставляемые потерпевшему, будут иметь особое значение при определении того, соблюло ли государство-ответчик свои пределы усмотрения при установлении основ регулирования. В соответствии с прецедентным правом Европейского суда, хотя в статье 8 Конвенции не содержится прямых процессуальных требований, процесс принятия решений, ведущий к вмешательству, должен быть справедливым и должным образом уважать интересы людей, гарантированные статьей 8 Конвенции...
Задачей Европейского суда является определение на основе вышеупомянутых принципов, являются ли причины, приводимые в качестве оправдания рассматриваемого вмешательства, относимыми и достаточными в соответствии с пунктом 2 статьи 8 Конвенции".
102. Европейский суд признал, что в случае если политика национальных властей в форме уголовных законов вмешивается в какую-либо интимную сторону личной жизни лица, пределы усмотрения государства-ответчика должны быть ограничены (см. Постановление Европейского суда по делу "Даджен против Соединенного Королевства" (Dudgeon v. United Kingdom) от 22 октября 1981 г., Series A, № 45, p. 21, § 52).
103. Таким образом, Европейский суд столкнулся с разными взглядами на подлежащие применению пределы усмотрения: с одной стороны, власти Соединенного Королевства заявляли о широких пределах усмотрения ввиду того, что настоящее дело касалось вопросов общей политики; с другой стороны, заявители утверждали, что, если речь идет о воздействии на сон, пределы усмотрения сужаются вследствие "интимного" характера охраняемого права. Расхождение мнений в отношении пределов усмотрения может быть улажено только при изучении обстоятельств дела.
104. Что касается процессуальной стороны рассмотрения Европейским судом дел, касающихся окружающей среды, Европейскому суду требуется изучить все процессуальные аспекты, в том числе тип соответствующей политики или решения, степень учета при принятии решения мнений населения (включая заявителей), а также доступные процессуальные гарантии.
B. Оценка обстоятельств дела в свете общих принципов
1. Постановление Палаты
105. Палата установила, что в целом уровень шума в период с 23:30 до 6:00 в соответствии со схемой 1993 года возрос. Палата сочла, что, допуская рост уровня шума с 1993 года, власти Соединенного Королевства, прямо либо путем проведения независимых исследований, уклонившись от критичной оценки важности ночных полетов для экономики Соединенного Королевства, не соблюли свою позитивную обязанность перед заявителями. Далее Палата критиковала власти Соединенного Королевства за то, что они провели лишь ограниченное исследование влияния ночных полетов на местных жителей, прежде чем ввести схему 1993 года, отметив, что исследование в 1992 года сводилось к проблеме нарушения сна и не затрагивало проблему предупреждения сна. Палата не согласилась с тем, что "скромные" меры, принятые в соответствии со схемой 1993 года с целью уменьшения уровня шума, являлись "мерами, необходимыми" для защиты заявителей. Палата постановила, что "в отсутствие серьезных попыток оценить степень или последствия воздействия на сон заявителей, а также в отсутствие предварительных специальных и полных исследований с целью обнаружить наименее обременительное для прав человека решение, невозможно согласиться с тем, что, взвешивая последствия воздействия на сон заявителей и экономические интересы государства (которые не были рассчитаны), власти Соединенного Королевства правильно уравновесили встречные интересы, вводя схему 1993 года.
2. Доводы сторон
a) Власти Соединенного Королевства
106. Власти Соединенного Королевства признавали, что авиационный шум в ночное время мог нарушить или предупредить сон, но убеждали Европейский суд критично оценивать жалобы заявителей на то, что они страдали от высокого уровня шумового воздействия. В связи с этим они подчеркнули, что географическое положение места жительства заявителей и уровни ночного шума, которому они подвергались, очень сильно различались. Кроме того, стоило заметить, что сотни тысяч жителей Лондона и ближайших к Лондону графств находились в том же положении, что рынок купли-продажи собственности в рассматриваемых районах увеличивался, что заявители не утверждали, что они не могли продать их дома и переехать.
107. Власти Соединенного Королевства подчеркнули, что в других главных узловых аэропортах Европы были установлены менее жесткие ограничения на ночные полеты, чем в трех аэропортах Лондона. В парижском аэропорту "Шарль де Голль" и в амстердамском аэропорту "Шифол" вовсе не было установлено никаких ограничений на общее число полетов в ночное время перечисленных в главе 3 самолетов, а в аэропорту Франкфурта были установлены только ограничения на приземление перечисленных в главе 3 самолетов с 1:00 до 4:00. Если бы ограничения на ночные полеты в аэропорту "Хитроу" были более жесткими, авиакомпании Соединенного Королевства находились бы в гораздо худшем положении, чем их конкуренты. С 1988 года они пользовались редкими местами в расписании ночных полетов в "Хитроу" для двух целей: небольшое количество рейсов являлись рейсами, задержавшимися до позднего вечера, большинство же, 13 - 16 ночных рейсов, приходилось на прилетающие ранним утром (4:00 - 6:00) самолеты магистральных авиалиний, главным образом, из Юго-Восточной Азии, Северной Америки и Южной Африки. В последние годы авиакомпании приняли меры для того, чтобы прилет данных рейсов не назначался раньше 4:30.
Власти Соединенного Королевства утверждали, что такие полеты являлись неотъемлемой частью сети воздушного сообщения. Если бы авиакомпаниям пришлось бы работать в дневное время, они бы могли бы поддерживать менее жизнеспособные связи с регионами, что сделало бы Лондон менее привлекательным местом для занятия предпринимательством. В любом случае оборотность всех лондонских аэропортов близка к максимуму и было бы невозможно перенести ночные рейсы на дневное время.
108. Власти Соединенного Королевства утверждали, что до 1993 года они провели ряд подробных исследований некоторых аспектов режима ночных ограничений. Так, в июле 1990 года Министерство транспорта начало внутреннее изучение применявшихся в то время ограничений, а в январе, октябре и ноябре 1993 года, в марте и июне 1995 года Министерство транспорта опубликовывало консультационные доклады, чтобы выяснить мнения общественности и предприятий соответствующих отраслей промышленности относительно необходимости и воздействия ночных полетов и различных предложений по изменению режима.
Представители авиапромышленности, как указано выше, подчеркивали экономическую значимость ночных полетов. Они предоставили информацию, в соответствии с которой в 1993 году осуществление одного ночного рейса каждый день давало ежегодный доход в размере 70 - 175 миллионов фунтов стерлингов и ежегодную прибыль в размере 15 миллионов фунтов стерлингов. Потеря данного источника доходов и прибыли отрицательно отразилась бы на работе авиакомпаний и стоимости дневных и ночных рейсов. Власти Соединенного Королевства утверждали, что основные пункты экономического обоснования ночных полетов никогда серьезно не оспаривались ни в ответах на консультационные доклады, ни после их принятия. Хотя власти Соединенного Королевства согласились с убедительным экономическим обоснованием, они никогда не заходили так далеко, как их просили авиапредприятия; например, они не удовлетворили неоднократные просьбы о предоставлении большего числа квот на ночные шумы или об установлении конца периода ночных квот в 5:00. Вместо этого власти Соединенного Королевства установили истинный баланс между интересами промышленности и интересами местных жителей.
109. Власти Соединенного Королевства подчеркнули, что в декабре 1992 года они получили результаты начатого в июле 1990 года исследования беспокойства, причиняемого авиационным шумом людям, проживавшим возле аэропортов "Гатуик", "Хитроу", "Станстед" и аэропорта Манчестера (Доклад 1992 года - см. выше § 35). Данное исследование было и остается самым полным исследованием данной проблемы, ему предшествовало опубликование ряда других докладов об авиационном шуме и нарушении сна, в том числе результаты интервьюирования 1636 человек, проживающих возле аэропортов ("социологический опрос"). Целью всех этих исследований, завершившихся принятием Доклада 1992 года, было предоставление как можно более научной информации о влиянии ночного авиационного шума на сон. Исследование влияния на сон показало, что уровни шумового воздействия частотой ниже 80 децибел вряд ли могли вызвать рост общего уровня нарушения сна; что при уровне внешнего шумового воздействия частотой 80 - 95 децибел вероятность пробуждения составляет в среднем один случай из 75; что число случаев нарушения сна из-за авиационного шума настолько мало, что лишь незначительно влияло на общие уровни нарушения сна, хотя существовала возможность, что вероятность пробуждения 2 - 3% населения, обладавшей большей чувствительностью к авиационному шуму, была в два раза больше. В соответствии с результатами социологического опроса около 80% людей, проживающих в зоне аэропорта "Хитроу", утверждали, что они никогда или лишь изредка просыпались ночью по каким-либо причинам. Среди остальных 20% респондентов 17% назвали в качестве причины пробуждения авиационный шум, 16% упомянули супруга, ребенка или иных лиц, 28,5% назвали другие причины. Около 35% людей, проживающих возле "Хитроу", сказали, что, проснувшись по какой-либо причине, им было тяжело снова заснуть.
110. Власти Соединенного Королевства утверждали, что изменение времени действия ограничений, распространение квотирования на многие ранее освобожденные от ограничений типы самолетов, введение ограничений на назначение вылетов и прилетов самых шумных типов самолетов в течение увеличенного ночного периода делали невозможным сравнение режимов, действовавших до и после 1993 года.
Власти Соединенного Королевства признали, что число полетов с 6:00 до 6:30 в зимний сезон возросло, так как до 1993 года в отношении данного времени суток действовали ограничения, а в настоящее время оно находилось вне периода квот. Но власти Соединенного Королевства утверждали, что в течение основного периода квот (с 23:30 до 6:00) наблюдалось улучшение шумового фона в результате принятых мер, в частности, после введения системы присвоения индексов шумности, имевшей целью поощрение использования в ночное время более бесшумных самолетов.
b) Заявители
111. Заявители, которые признали Постановление Палаты в качестве одного из способов применения Конвенции к обстоятельствам дела, подчеркнули, что лишь малый процент полетов осуществляется с 23:30 до 6:00, а до 4:00 вообще почти не было полетов; с 4:00 до 4:59 в 2000 году приземлялось в среднем четыре самолета, а с 5:00 до 5:59 - 11. Они утверждали, что беспокойство, причиняемое данными полетами, было велико вследствие их воздействия на заявителей и многих других людей; суть нарушения сна состоит в том, что, после того как люди проснутся, даже несколько полетов могут поддерживать их в состоянии бодрствования.
112. Заявители подчеркнули также, что уровень шума, из-за которого они пробуждаются по ночам, зачастую не соответствует международным стандартам: Всемирная организация здравоохранения установила общее значение частоты шума от одного источника в ночное время на отметке 60 децибел; почти все заявители подвергались шумовому воздействию частотой больше 80 децибел, а в одном случае даже больше 90 децибел. Из-за логарифмической природы шкалы измерения частоты энергия шума частотой 80 децибел в сто раз больше энергии шума частотой 60 децибел; а в субъективном измерении - в четыре раза громче.
113. Заявители утверждали, что результатом введения схемы 1993 года должны были стать и стали рост числа ночных полетов и ухудшение шумового фона в ночное время, независимо от того, шла речь об официальном ночном периоде (с 23:00 до 7:00) или о периоде ночных квот (с 23:30 до 6:00).
114. Заявители указывали на отсутствие до введения схемы 1993 года каких-либо исследований проблемы предупреждения сна и отмечали, что проведенные после 1993 года исследования и выдвинутые в этот период предложения не затрагивали оценку влияния ночного шума на предупреждение сна. Также они отметили, что власти Соединенного Королевства не провели никаких исследований в отношении экономической выгодности ночных полетов, на которую они ссылались; заявители считали это обстоятельство особенно серьезным, так как многие ведущие мировые центры предпринимательства (Берлин, Цюрих, Мюнхен, Гамбург, Токио) установили периоды полного отсутствия ночных пассажирских рейсов продолжительностью от 7 до 8 часов.
3. Третьи стороны
115. Компания "Бритиш Эйруэйз", замечания которой были поддержаны АБВТ и Международной ассоциацией воздушного транспорта ("МАВТ"), утверждала, что осуществление ночных полетов в аэропорту "Хитроу" играет огромную роль в транспортной инфраструктуре Соединенного Королевства и значительно способствует повышению производительности экономики Соединенного Королевства и уровня жизни подданных Соединенного Королевства. Компания отмечала, что запрет на ночные полеты или сокращение числа ночных полетов причинили бы ей большой и несоразмерный вред и снизили бы спрос потребителей на ее услуги. Отсутствие ночных полетов причинило бы значительный вред экономике Соединенного Королевства.
4. Мнение Европейского суда
116. Дело касалось вопроса о том, как повлияло на заявителей введение в 1993 году новой схемы регулирования ночных полетов в аэропорту "Хитроу". Схема 1993 года была последней в серии ограничений на ночные полеты, установление которых началось еще в 1962 году; она заменила собой схему 1988 года, действовавшую в течение пяти лет. В соответствии с консультационным докладом 1993 года (см. выше § 36) целями введения новой схемы были защита местных общин от превышения уровней авиационных шумов в ночное время и учет потенциальных экономических последствий. Взятое на себя властями Соединенного Королевства в 1988 году обязательство "не допустить ухудшения шумового фона в ночное время и в идеале улучшить его" было сохранено (см. выше § 41 и 43). Конкретно новая схема заменила ранее действовавшую систему ограничения числа полетов режимом, при котором авиакомпаниям посредством введения индексов шумности предоставлялся выбор: осуществить меньше рейсов более шумных самолетов или больше рейсов менее шумных самолетов (см. выше § 44 - 46). С изменениями, сделанными вследствие различных судебных процессов (см. выше § 47 - 50 и 80 - 83) и в результате новых исследований и консультаций (см. выше § 51 - 69), система присвоения индексов шумности, введенная в 1993 году, действует и поныне, а национальные власти продолжают следить за ситуацией и искать возможности для улучшения схемы (см. выше § 70 - 75).
117. Схема 1993 года учитывала выводы, сделанные в Докладе 1992 года (см. § 35), что большинство людей, проживающих возле аэропортов, не подвергалось опасности существенного нарушения сна из-за авиационного шума и что лишь небольшой процент людей (2 - 3%) отличались повышенной чувствительностью. В связи с этим уровень беспокойства, причиняемого авиационным шумом, считался незначительным по отношению к общему уровню обычного нарушения сна (см. выше § 40). Власти Соединенного Королевства продолжали ссылаться на Доклад 1992 года при пересмотре в 1998/99 годах правил осуществления ночных полетов, связанного с признанием необходимости проведения дальнейших исследований, в частности, проблемы предупреждения сна, и проведением ряда новых исследований по данному вопросу (см. выше § 58 - 59 и 73).
118. Европейский суд не сомневался, что введение схемы 1993 года могло отрицательно сказаться на качестве личной жизни заявителей и на степени пользования удобствами их жилища, и тем самым на их правах, гарантированных статьей 8 Конвенции. Каждый заявитель описал то, как на него повлияли изменения, привнесенные схемой 1993 года (см. выше § 11 - 26), и Европейский суд не видит причин сомневаться в искренности их показаний по данному вопросу. Действительно, заявители не представили никаких доказательств относительно степени причиненного им дискомфорта, в частности, они не оспаривали показания властей Соединенного Королевства относительно "объективных" зон распространения шума в дневное время, измеренных для дома каждого заявителя (там же). Но, как допускали сами власти Соединенного Королевства, и как следовало из результатов исследования, проведенного в 1992 году, на которые ссылались власти Соединенного Королевства, чувствительность к шуму включала субъективный элемент, так как вероятность пробуждения ночью или иного нарушения сна из-за авиационного шума в ночное время у некоторых людей выше, чем у остальных. Поэтому дискомфорт, испытываемый этими людьми, зависел не только от географического положения их домов по отношению к различным авиамаршрутам, но и от их индивидуальной предрасположенности к пробуждению из-за шума. В настоящем деле степень беспокойства могла варьироваться в зависимости от заявителя, но Европейский суд не мог согласиться с предположением властей Соединенного Королевства о том, что на заявителей не повлияло или лишь незначительно повлияло введение схемы 1993 года.
119. Было ясно, что в настоящем деле обжалуемое беспокойство, причиняемое шумом, было вызвано не государством и не государственными органами, а деятельностью частных авиакомпаний. Можно было предположить, что изменения, привнесенные схемой 1993 года, должны были рассматриваться как прямое вмешательство со стороны государства в осуществление заявителями прав, гарантированных статьей 8 Конвенции. Вместе с тем ответственность государства в сфере охраны окружающей среды могла возникнуть также вследствие плохого регулирования частного сектора промышленности, не обеспечившего должное уважение прав, закрепленных в статье 8 Конвенции. Как было сказано выше (см. выше § 98), при анализе дела в свете позитивной обязанности государства или в свете обоснования вмешательства со стороны публичных властей в соответствии с пунктом 2 статьи 8 Конвенции широко применяются одни и те же принципы. Следовательно, Европейскому суду не требовалось решать, в какую категорию подпадало настоящее дело. Надлежало рассмотреть вопрос о том, были ли при проведении 1993 года соответствующей политики в отношении ночных полетов в аэропорту "Хитроу" равно и справедливо учтены встречные интересы лиц, на которых влиял шум в ночное время, и общества в целом.
120. Прежде всего, Европейский суд отметил, что в предыдущих делах, в которых экологические вопросы вели к нарушению Конвенции, в основе нарушения лежало несоблюдение национальными властями некоторых аспектов национального режима. Так, в деле "Лопес Остра против Испании" завод по переработке отходов осуществлял свою деятельность незаконно ввиду отсутствия необходимой лицензии, и впоследствии он был закрыт (см. Постановление Европейского суда по делу "Лопес Остра против Испании" ({Lopez} Ostra v. Spain) pp. 46, 47, § 16 - 22). В деле "Герра против Италии" в основе нарушения также лежала незаконная ситуация на национальном уровне, так как заявитель не мог получить информацию, которая должна была быть предоставлена ему государством в соответствии с его позитивной обязанностью (см. Постановление Европейского Суда по делу "Герра против Италии" (Guerra v. Italy), p. 219, § 25 - 27).
Данный элемент незаконности на национальном уровне отсутствовал в настоящем деле. Политика в отношении ночных полетов, принятая в 1993 году, оспаривалась органами местного самоуправления, и после внесения некоторых изменений она была признана соответствующей нормам национального права. Заявители не утверждали, что данная политика (с соответствующими изменениями) была незаконной на национальном уровне, и, естественно, они не исчерпали всех национальных средств правовой защиты в отношении подобных утверждений. Кроме того, они не утверждали, что какой-либо ночной рейс, нарушавший их сон, нарушал также и соответствующие правовые нормы; подобные утверждения могли быть рассмотрены в национальных судах в соответствии с пунктом 1 статьи 76 Закона 1982 года "О гражданской авиации".
121. Для обоснования схемы, регулирующей осуществление ночных полетов, в форме, действовавшей в 1993 году, власти Соединенного Королевства ссылались не только на экономические интересы операторов авиалиний и других предприятий, а также их клиентов, но и, прежде всего, на экономические интересы страны в целом. По мнению властей Соединенного Королевства, данные доводы делали необходимым посягательство, по крайней мере, незначительное, на гарантированные статьей 8 права лиц, на которых повлияла данная схема. Европейский суд заметил, что в соответствии с пунктом 2 статьи 8 Конвенции ограничения допускаются, inter alia, в интересах экономического благосостояния страны и защиты прав и свобод других лиц. Поэтому власти Соединенного Королевства могли на законных основаниях учитывать эти интересы при определении своей политики.
122. Европейский суд должен был рассмотреть вопрос о том, можно ли было утверждать, что власти Соединенного Королевства уравновесили вышеупомянутые интересы и противоположные интересы лиц, на которых воздействовал шум, в том числе заявителей. Необходимость охраны окружающей среды должна была приниматься во внимание властями Соединенного Королевства при реализации пределов своего усмотрения и Европейским судом при оценке этих пределов, но Европейскому суду не стоило прибегать для этого к специальному подходу, ссылаясь на особый статус экологических прав человека. В связи с этим Европейскому суду необходимо было вернуться к вопросу о пределах усмотрения государства при принятии решений, подобных рассматриваемым в настоящем деле (см. выше § 103).
123. Европейский суд отметил, что введение в 1993 году схемы регулирования ночных полетов было общей мерой, специально не направленной против заявителей по настоящему делу, хотя оно и имело определенные последствия для них и других людей, находящихся в похожем положении. Но нарушение сна, на которое ссылались заявители, не нарушали какой-либо аспект личной жизни в той же степени, как уголовно-правовые меры, рассмотренные в деле "Даджен против Соединенного Королевства", чтобы можно было говорить об особо узких пределах усмотрения государства (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Даджен против Соединенного Королевства", p. 21, § 52, а также выше § 102). Скорее всего, в настоящем деле напрашивалось применение нормального правила к общеполитическим решениям (см. выше § 97), хотя бы потому, что данное правило могло быть применено даже к мерам индивидуальной направленности, принятым в рамках общей политики, таким как в деле "Бакли против Соединенного Королевства" (см. выше § 101). Хотя государство обязано должным образом учитывать отдельные интересы, уважение к которым оно должно обеспечивать на основании статьи 8 Конвенции, у него, как правило, должен остаться выбор между различными способами и средствами исполнения данного обязательства. Так как надзорные функции Европейского суда имеют вспомогательный характер, они сводятся к рассмотрению вопроса о справедливости установленного баланса различных интересов при принятии конкретного решения.
124. В настоящем деле Европейский суд отметил, прежде всего, трудности, возникшие при определении того, действительно ли схема 1993 года привела к ухудшению шумового фона в ночное время. Заявители утверждали, что это действительно было так; власти Соединенного Королевства не соглашались с ними. В соответствии с консультационным докладом 1998 года в целом шумовой фон вокруг "Хитроу" в течение периода ночных квот, вероятно, улучшился, но, возможно, что в течение полного периода ночного времени он ухудшился (см. выше § 61). Европейский суд не мог однозначно решить этот вопрос. Он отметил разногласия между сторонами по вопросу о том, должны ли были использоваться в качестве критериев измерения уровня шума в ночное время, число полетов самолетов или индексы шумности самолетов. Но Европейский суд не установил обстоятельств, доказывающих, что решение национальных властей о введении режима, основанного на системе присвоения самолетам индексов шумности, как таковое не соответствовало статье 8 Конвенции.
125. Был ли при введении данного режима проведен должный баланс между гарантированными статьей 8 Конвенции правами, затронутыми данным режимом и противоречащими интересами общества, зависело от того, какое значение придавалось тем и другим. Европейский суд согласился, что при данных обстоятельствах, национальные власти имели право, учитывая общий характер принятых мер, полагаться на статистические данные, основанные на среднем уровне шумового воздействия. Европейский суд отметил, что в консультационном докладе 1993 года делался вывод о том, что число нарушений сна из-за авиационных шумов было настолько мало, что они незначительно влияли на общие уровни обычного нарушения сна (см. выше § 40). Но это не означало, что заботы людей, на которых влиял шум, абсолютно не принимались во внимание. Самой целью введения схемы ограничений ночных полетов было поддержание уровня шумового воздействия на приемлемом для местного населения, проживающего возле аэропортов, уровне. Кроме того, власти Соединенного Королевства признавали, что ввиду изменения условий (рост объема воздушного движения, развитие технологий предупреждения шума, изменение общественного сознания и т.д.) соответствующие меры должны постоянно пересматриваться.
126. Что касается экономических интересов, противоречащих желанию ограничить и сократить число ночных полетов для достижения вышеупомянутых целей, Европейский суд счел разумным предположить, что данные полеты способствуют, по крайней мере, в определенной степени, развитию национальной экономики. Власти Соединенного Королевства представили перед Европейским судом ряд докладов, содержащих результаты серии исследований экономического значения ночных полетов, проведенных до и после введения в 1993 году схемы регулирования ночных полетов. Хотя в докладах отсутствовали специальные указания на экономическую стоимость отмены ночных полетов, из них можно было сделать вывод о том, что между общим числом полетов и ночными полетами имелась связь. В частности, власти Соединенного Королевства утверждали, что некоторые рейсы по дальневосточным направлениям могли прилететь в Лондон, только если они вылетели бы поздно ночью, что было очень неудобно для пассажиров и отрицательно сказывалось на конкурентоспособности. Можно было бы охотно согласиться с тем, что предоставление полного пакета услуг в Лондоне пассажирам из дальних регионов отвечало экономическим интересам, и что было тяжело, если не невозможно, провести четкую линию между интересами авиапромышленности и экономическими интересами страны в целом. Но авиакомпаниям не разрешено осуществлять свою деятельность по своему желанию: их свобода деятельности существенно ограничена, в том числе ограничениями на осуществление ночных полетов, применяемых в аэропорту "Хитроу". Европейский суд хотел бы отметить, что схема 1993 года, которая была принята, была строже, чем схема, разработанная в консультационном докладе 1993 года, так как в систему присвоения индексов шумности были включены даже самые тихие типы самолетов. Также власти Соединенного Королевства не вняли призывам о сокращении продолжительности периода ночных квот и о снятии ночных ограничений. Европейский суд отметил также последующие изменения данной системы, касавшиеся введения новых ограничений для авиакомпаний, в том числе, inter alia, увеличение общего максимального числа разрешенных рейсов (§ 50) и сокращение объема предоставляемых квот (§ 66).
127. Еще одним фактором, который необходимо учитывать при оценке того, были ли все интересы правильно уравновешены, являлась эффективность мер по общему смягчению последствий воздействия авиационного шума, в том числе воздействия в ночное время. Некоторые меры были перечислены выше (§ 74). Европейский суд отметил также, что заявители не оспаривали утверждение властей Соединенного Королевства о том, что цены на недвижимость в районах их проживания не зависели от ночных шумов. Европейский суд счел разумным при определении влияния общей политики на лиц, проживающих в конкретных районах, учесть возможность этих людей покинуть данные районы. Если общая мера затрагивает лишь очень малое число людей в районе (в соответствии с Докладом 1992 года 2 - 3% населения), то тот факт, что они при желании могут переехать в другой район без финансовых потерь, является очень важным при определении общей разумности данной меры.
128. Что касается процессуальной стороны дела, Европейский суд отметил, что процесс принятия властями Соединенного Королевства решений, затрагивающих сложные вопросы экологической и экономической политики, таких как в настоящем деле, обязательно должен сопровождаться соответствующими исследованиями и изучениями, позволяющими им установить справедливый баланс между противоречащими интересами. Но это не означает, что решения могут быть приняты, только если имеются полные и измеримые данные в отношении каждого аспекта решаемого вопроса. В связи с этим имело большое значение то, что власти Соединенного Королевства постоянно следили за ситуацией и что схема 1993 года была последней в серии ограничений в отношении ночных полетов, начавшейся еще в 1962 году. Положение в области исследований нарушения сна и осуществления ночных полетов далеко от статичного; власти Соединенного Королевства проводят политику сообщения об ограничениях на ночные полеты на период максимум пяти лет, а каждая новая схема учитывает результаты исследований и прогресса за прошедший период. Таким образом, введению схемы 1993 года предшествовало проведение в течение длительного периода времени ряда исследований. Отдельные новые меры, введенные новой схемой, были опубликованы в консультационном докладе, основанном на результатах исследований, проведенных по заказу Министерства транспорта, и включавшем результаты исследований авиационного шума и нарушения сна. В консультационном докладе сообщалось, что квоты устанавливались для того, чтобы не допустить ухудшение шумового фона в ночное время, а в идеале улучшить его. Данный доклад был опубликован в январе 1993 года и разослан предприятиям авиапромышленности и людям, проживавшим возле аэропортов. Таким образом, заявители и лица, находившиеся в таком же положении, имели доступ к консультационному докладу и могли свободно предъявить свои претензии к нему. Если чьи-либо претензии не были учтены, то можно было обжаловать последующие решения или саму схему в судах. Кроме того, заявители являются или являлись членами Ассоциации аэропорта "Хитроу" по контролю за авиационными шумами (см. выше § 1) и таким образом имели отличную возможность предъявлять претензии.
129. При данных обстоятельствах Европейский суд не установил, что власти Соединенного Королевства, по сути, превысили пределы своего усмотрения, не установив справедливый баланс между правами на уважение личной жизни и жилища лиц, на которых повлияли данные нормы, и интересами остальных лиц и общества в целом; также Европейский суд не обнаружил существенных процессуальных пробелов в процессе подготовки в 1993 году схемы регулирования ограничений на ночные полеты.
130. Соответственно, статья 8 Конвенции не была нарушена.
II. Предполагаемое нарушение статьи 13 Конвенции
131. Заявители жаловались, что судебный контроль в нарушение статьи 13 Конвенции не был эффективным средством правовой защиты их прав, гарантированных статьей 8 Конвенции.
Статья 13 Конвенции гласит:
"Каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве".
132. Власти Соединенного Королевства оспорили жалобу заявителей на нарушение статьи 13 Конвенции.
1. Постановление Палаты
133. В Постановлении от 2 октября 2001 г. Палата постановила, что объем контроля национальных судов не позволял рассмотреть вопрос о том, являлся ли рост числа ночных полетов в соответствии со схемой 1993 года ограничением гарантированных статьей 8 Конвенции прав лиц, проживавших вблизи аэропорта "Хитроу", которое могло быть оправдано (см. § 115 и 116 Постановления Палаты).
2. Замечания сторон
a) Власти Соединенного Королевства
134. В своем письме, содержавшем просьбу о передаче дела на рассмотрение Большой палаты, власти Соединенного Королевства не ссылались на статью 13 Конвенции. В дальнейшем власти Соединенного Королевства ссылались на заявления, сделанные перед Европейской комиссией и Палатой и перечисленные в § 112 и 113 Постановления Палаты, в соответствии с которыми они утверждали, что статья 13 Конвенции была неприменима или, в качестве альтернативы, что объем судебного контроля был достаточен для соблюдения требований данной статьи. Во время слушания, состоявшегося 13 ноября 2002 г., власти Соединенного Королевства подчеркнули, что настоящее дело касалось скорее позитивных, а не негативных обязанностей государства, и обратили внимание на ряд совпадений между процедурой судебного контроля Соединенного Королевства и конвенционным подходом.
b) Заявители
135. Заявители, как и во время рассмотрения дела Палатой, утверждали, что в результате исключения норм об ответственности из статьи 76 Закона 1982 года "О гражданской авиации" у них не было частноправовых прав в отношении превышения уровня шума в ночное время. Они утверждали, что ограничения на подачу ходатайства о проведении судебного контроля означали, что данный контроль не являлся эффективным средством правовой защиты. Они добавили, что в деле "Обвинение (Дэли) против Министра внутренних дел" (R (Daly) v. Secretary of State for the Home Department, [2001] 2 AC 532) Палата лордов подтвердила недостаточность подхода в деле "Обвинение против Министра обороны ex parte Смит" (R v. Minister of Defence ex parte Smith, [1996] QB 517).
3. Третьи стороны
136. Третьи стороны не представили комментариев по вопросам о предполагаемом нарушении статьи 13 Конвенции.
4. Мнение Европейского суда
137. Как напоминала Палата, статья 13 Конвенции неоднократно толковалась Европейским судом как норма, содержащая требование о средстве правовой защиты в национальном праве только в отношении жалоб, которые могли считаться "спорными" в соответствии с положениями Конвенции (см., например, Постановление Европейского суда по делу "Бойл и Райс против Соединенного Королевства", (Boyle and Rice v. United Kingdom) от 27 апреля 1988 г., Series A, № 131, § 54). В настоящем деле не было установлено факта нарушения статьи 8 Конвенции, но Европейский суд счел, что, будучи несогласным с Решением Палаты о приемлемости вопросов о нарушении статьи 8 Конвенции и тем более о признании факта нарушения данной нормы, Европейский суд должен был согласиться с тем, что жалоба на нарушение статьи 8 Конвенции была доказуемой. Поэтому жалоба на нарушение статьи 13 Конвенции должна была быть рассмотрена.
138. Прежде всего, Европейский суд напомнил, что статья 13 Конвенции не заходит настолько далеко, чтобы гарантировать средство правовой защиты, позволяющее оспаривать в национальных судах законы Договаривающихся государств на том основании, что они противоречили Конвенции (см. Постановление Европейского суда по делу "Костелло-Робертс против Соединенного Королевства" (Costello-Roberts v. United Kingdom) от 25 марта 1993 г., Series A, № 247-C, p. 62, § 40). Также статья 13 Конвенции не допускает оспаривания общей политики как таковой. Но, если заявитель имеет доказуемую жалобу на нарушение гарантированного Конвенцией права, национальный режим должен предоставлять ему эффективное средство правовой защиты (см. там же, p. 62, § 39).
139. Как установила Палата, статья 76 Закона 1982 года не предусматривает подачу исков о возмещении вреда, причиненного избыточным авиационным шумом в ночное время. Заявители жаловались на полеты, разрешенные в соответствии со схемой 1993 года и не нарушающие соответствующие правовые нормы. Соответственно, в отношении законных ночных полетов нельзя было подать исков о нарушении владения или исков о причинении вреда.
140. Европейский суд должен был рассмотреть вопрос о том, имели ли заявители на национальном уровне средство правовой защиты, "позволявшее обеспечить в национальной правовой системе применение основных конвенционных прав... в любой форме" (см. Постановление Европейского суда по делу "Вильвараджа и другие против Соединенного Королевства" (Vilvarajah and Others v. United Kingdom) от 30 октября 1991 г., Series A, № 215, § 117 - 127). Объем судебного контроля в деле "Вильвараджа и другие против Соединенного Королевства", касавшегося иммиграции, был относительно широк ввиду того значения, которое придавало национальное право вопросу о физической целостности. На этом основании судебный контроль был признан соответствующим требованиям статьи 13 Конвенции. Вместе с тем, в Постановлении по делу "Смит и Грэди против Соединенного Королевства" (Smith and Grady v. United Kingdom) от 27 сентября 1999 г. (§ 135 - 139, ECHR 1999-VI) Европейский суд пришел к выводу, что судебный контроль не являлся эффективным средством правовой защиты на том основании, что национальные суды трактовали политические вопросы так широко, что заявители не могли обратиться в национальные суды для рассмотрения их жалоб на нарушение прав, гарантированных статьей 8 Конвенции.
141. Европейский суд напомнил, что процедура судебного контроля могла установить, что схема 1993 года была незаконной, так как пропасть между политикой властей Соединенного Королевства и практикой была слишком большой (см. дело "Обвинение против Министра транспорта, ex parte компания "Ричмонд Эл-Би-Си" (R. v. Secretary of State for Transport, ex parte Richmond LBC), (No. 2) [1995] Environmental Law Reports p. 390). Но, как отметила Палата, было очевидно, что объем контроля со стороны национальных судов сводился к классическим понятиям английского публичного права, таким как: иррациональность, незаконность, явная неразумность, и в то время (то есть до вступления в силу Закона 1998 года "О правах человека" (the Human Rights Act)) не допускал рассмотрения вопроса о том, являлся ли обжалованный рост числа ночных полетов в соответствии со схемой 1993 года ограничением гарантированных статьей 8 Конвенции прав лиц, проживавших вблизи аэропорта "Хитроу", которое могло быть оправдано.
142. При данных обстоятельствах Европейский суд счел, что объем контроля со стороны национальных судов в настоящем деле был недостаточным и не соответствовал статье 13 Конвенции.
Соответственно, имело место нарушение статьи 13 Конвенции.
III. Применение статьи 41 Конвенции
143. Статья 41 Конвенции гласит:
"Если Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне".
A. Ущерб
144. Заявители, ссылаясь на Постановление Палаты, считали, что моральный вред должен был быть возмещен в скромных размерах.
145. Власти Соединенного Королевства считали, что признание факта нарушения статей 8 или 13 Конвенции само по себе явилось бы справедливой компенсацией.
146. Палата присудила каждому заявителю в качестве компенсации морального вреда, причиненного нарушением статей 8 и 13 Конвенции, 4000 фунтов стерлингов.
147. Европейский суд установил нарушение процессуального права на эффективное внутреннее средство правовой защиты, гарантированного статьей 13 Конвенции, в отношении жалоб заявителей на нарушение статьи 8 Конвенции; самого же нарушения гарантированного статьей 8 Конвенции материального права на уважение личной жизни, семейной жизни, жилища и корреспонденции установлено не было.
148. Европейский суд напомнил, что в деле "Камендзинд против Швейцарии" (Camenzind v. Switzerland) (см. Постановление Европейского суда от 16 декабря 1997 г., Reports of Judgments and Decisions 1997-VIII, p. 2897, § 57) Европейский суд постановил, что имело место нарушение статьи 13 Конвенции в отношении жалобы заявителя на нарушение статьи 8 Конвенции, но нарушения материального конвенционного права установлено не было. По тому делу Европейский суд счел, что его решение само по себе являлось достаточной справедливой компенсацией морального вреда.
Кроме того, в настоящем деле нарушение статьи 13 Конвенции вытекало не из отсутствия у заявителей доступа к национальным судам, в которых они могли бы оспорить вред, причиненный им политикой властей Соединенного Королевства в отношении ночных полетов в аэропорту "Хитроу", а скорее из слишком малого объема судебного контроля, существовавшего в то время, что означало, что средство правовой защиты, предоставленное им в национальном праве Соединенного Королевства, было "неэффективным" и не позволяло заявителям в полном объеме разобрать их жалобу на нарушение статьи 8 Конвенции (см. выше § 140 - 142).
В связи с этим Европейский суд счел, что, учитывая характер установленного нарушения, признание факта нарушения само по себе являлось справедливой компенсацией морального вреда.
B. Судебные расходы и издержки
149. Заявители требовали компенсации судебных расходов, понесенных во время рассмотрения их дела в Палате, в размере 153867,56 фунтов стерлингов плюс НДС в размере 24929,55 фунтов стерлингов, а также судебных расходов, понесенных во время рассмотрения дела в Большой палате, в размере 154941,48 фунтов стерлингов плюс НДС в размере 23976,82 фунтов стерлингов (всего 178918,30 фунтов стерлингов).
150. Власти Соединенного Королевства сделали ряд комментариев по вопросу о судебных расходах и издержек, понесенных во время рассмотрения дела в Большой палате. Они оспорили размер гонорара участвовавших адвокатов и считали, что сроки работы адвокатов были завышены. Власти Соединенного Королевства считали также, что гонорары представителя заявителей и нанятых ими экспертов были завышенными. В целом, они предлагали в качестве соответствующей судебным расходам и издержкам, понесенным в Большой палате, сумму в размере 109000 фунтов стерлингов.
151. Палата снизила сумму судебных расходов и издержек, понесенных заявителями во время рассмотрения их дела в Палате, со 153867,56 фунтов стерлингов до 70000 фунтов стерлингов.
152. Судебные расходы и издержки присуждаются в разумных размерах в соответствии со статьей 41 Конвенции только в случае, если они были действительно и вынужденно понесены (см. Постановление Европейского суда по делу "Санди Таймс" против Соединенного Королевства" (Sunday Times v. United Kingdom) (справедливая компенсация) от 6 ноября 1980 г., Series A, № 38, p. 13, § 23). Кроме того, судебные расходы возмещаются только в случае, если они связаны с установленным нарушением Конвенции (см. Постановление Большой Палаты Европейского суда по делу "Бейелер против Италии" (Beyeler v. Italy) (справедливая компенсация) от 28 мая 2002 г., жалоба № 33202/96, § 27).
153. Европейский суд напомнил, что если Палата установила нарушение и статьи 8, и статьи 13 Конвенции, то Большая палата установила нарушение лишь статьи 13 Конвенции в отношении жалобы заявителей на нарушение статьи 8 Конвенции. Хотя это различие в решениях Палат должно быть отражено при компенсации судебных расходов, Большая палата не должна забывать, что статья 13 Конвенции не может применяться сама по себе. Без "доказуемого требования" в отношении вопросов материального права Европейский суд не мог бы рассматривать статью 13 Конвенции (см., например, Постановление Европейского суда по делу "Бойл и Райс против Соединенного Королевства" (Boyle and Rice v. United Kingdom) от 27 апреля 1988 г., Series A, № 131, p. 23, § 52 и 54). При присуждении судебных расходов необходимо поэтому в определенной степени учитывать и работу, проведенную представителями заявителей над жалобой на нарушение статьи 8, даже если размер компенсации по данному пункту будет не таким большим, как если бы нарушение статьи 8 Конвенции было установлено.
154. Европейский суд присудил заявителям в качестве компенсации судебных расходов и издержек 50000 евро, включая НДС.
C. Процентная ставка при просрочке платежей
155. Европейский суд счел, что процентная ставка при просрочке платежей должна быть установлена в размере предельной годовой процентной ставки по займам Европейского центрального банка плюс три процента.
НА ЭТИХ ОСНОВАНИЯХ СУД:
1) постановил двенадцатью голосами против пяти, что статья 8 Конвенции не была нарушена;
2) постановил шестнадцатью голосами против одного, что имело место нарушение статьи 13 Конвенции;
3) постановил пятнадцатью голосами против двух, что признание факта нарушения статьи 13 Конвенции само по себе являлось достаточной справедливой компенсацией вреда, причиненного заявителям;
4) постановил:
a) что государство-ответчик обязано в течение трех месяцев со дня вступления Постановления в законную силу выплатить заявителям в возмещение судебных расходов и издержек 50000 евро (пятьдесят тысяч евро), переведенных в английские фунты стерлинги по курсу, установленному на день выплаты, плюс любые налоги, которые могут быть взысканы с этой суммы;
b) что с даты истечения вышеуказанного трехмесячного срока до момента выплаты простые проценты должны начисляться на эти суммы в размере, равном минимальному ссудному проценту Европейского центрального банка плюс три процента;
5) отклонил тринадцатью голосами против четырех остальные требования заявителей о справедливой компенсации.
Совершено на английском и французском языках и оглашено на открытом слушании во Дворце прав человека в Страсбурге 8 июля 2003 г.
Председатель Суда
Люциус ВИЛЬДХАБЕР
Секретарь-канцлер Суда
Пол МАХОНИ
В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Суда к данному Постановлению прилагаются следующие особые мнения:
a) совместное особое мнение судей Ж.-П. Коста, Г. Ресса, Р. Тюрмена, Б. Цупанчича и Э. Штейнер;
b) особое мнение судьи сэра Брайана Керра.
Л.В.
П.Дж.М.
СОВМЕСТНОЕ ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ
Ж.-П. КОСТА, Г. РЕССА, Р. ТЮРМЕНА, Б. ЦУПАНЧИЧА И Э. ШТЕЙНЕР
I. Введение
Мы сожалеем, что не смогли разделить мнение большинства по поводу отсутствия в настоящем деле нарушения статьи 8 Конвенции. Наше несогласие с мнением большинства основывалось, прежде всего, на нашем понимании современного состояния развития соответствующего прецедентного права. Кроме того, тесная связь сферы защиты прав человека и острой необходимости борьбы с загрязнением окружающей среды привела нас к восприятию здоровья как основной человеческой ценности, имеющей превосходство над другими. Да и, в конце концов, каково значение права человека на неприкосновенность жилища в настоящем деле, если днем и ночью в этом жилище постоянно или периодически раздается рев авиационных двигателей?
1. Действительно, первоначальный текст Конвенции еще не закрепляет осознание необходимости защиты экологических прав <4>. В 1950-х годах общая необходимость в защите окружающей среды еще не стала очевидной. Но нельзя сказать, что забота об окружающей среде была исторически незнакома нашей непрерывной и общей правовой традиции <5>: так, 31 год назад Декларация Конференции ООН по проблемам окружающей среды закрепила в качестве первого принципа, что:
--------------------------------
<4> Выражение "защита окружающей среды" встречается в 57 делах, рассмотренных Европейским судом. Выражение "экологические права" впервые встретилось в Постановлении, принятом большинством голосов.
<5> Например, чрезвычайно сенситивная доктрина об экологическом вреде восходит к римскому праву. Римское право классифицировало этот вред как immissiones in alienum. Dig.8.5.8.5 Ulpianus 17 ad ed.; см. http://www.thelatinlibrary.com/justinian/digest8.shtml
"...Человек имеет основное право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь..." <6>.
--------------------------------
<6> Декларация Конференции ООН по проблемам окружающей среды, 1972 г., см. http://www.unep.org/Documents/Default.asp?DocumentID=97&ArticleID=1503. Интересно, что с самого начала защита окружающей среды связывалась с личным благополучием (здоровьем). См. ниже сноску 13.
Хартия основных прав Европейского Союза (несмотря на то, что в настоящее время она не имеет обязательной силы) интересным образом иллюстрирует данный факт. Статья 37 Хартии гласит:
"Высокий уровень защиты и повышение качества окружающей среды должны быть частью политики Союза и достигаются на основе принципа устойчивого развития".
Данные рекомендации ясно показывают, что государства-члены Европейского Союза стремятся к высокому и более качественному уровню защиты и желают, чтобы Европейский Союз проводил политику, нацеленную на выполнение данных целей. На более широком уровне в Киотском протоколе подчеркивалось, что вопрос загрязнения окружающей среды вышел за рамки национального и не признает границ национального суверенитета <7>. Проблемы охраны окружающей среды стали преимущественно международно-правовыми и подпадают a fortiori под международную юрисдикцию. Между тем верховные и конституционные суды многих стран на этих основаниях требуют защищать в конституционном порядке различные аспекты защиты окружающей среды <8>. Мы считаем, что подобная забота о защите окружающей среды имеет общие основания с общей заботой о защите прав человека.
--------------------------------
<7> Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, Конвенция и Киотский протокол см. по адресу: http://unfccc.int/resource/convkp.html
<8> См., например, Сборник кратких содержаний судебных решений по экологическим делам (SACEP/UNEP/NORAD Publication Series on Environmental Law and Policy No. 3), Сборник см. по адресу: http://www.unescap.org/drpad/vc/document/compendium/index.htm; EPA Search Results [http://oaspub.epa.gov/webi/meta_first_new2.try_these_first].
II. Развитие прецедентного права
2. Как часто подчеркивал Европейский суд: "Конвенция является живым документом, который необходимо толковать в свете существующих условий" (см., среди прочих, Постановление Европейского суда по делу "Эйри против Ирландии" (Airey v. Ireland) от 9 октября 1979 г., Series A, № 32, § 26; и Постановление Европейского суда по делу "Лоизиду против Турции" (Loizidou v. Turkey) (предварительные замечания) от 23 марта 1995 г., Series A, № 310, § 71). Это "развивающееся" толкование Комиссией и Европейским судом различных требований Конвенции обычно было "прогрессивным", в том смысле, что Комиссия и Европейский суд постепенно расширяли и поднимали уровень защиты прав и свобод, гарантированных Конвенцией, чтобы развивать "европейский общественный порядок". В области экологических прав человека, практически неизвестных в 1950 году, Европейская комиссия и Европейский суд все чаще считали, что статья 8 Конвенции охватывает право на здоровую окружающую среду и, соответственно, на защиту от загрязнения окружающей среды и вредного воздействия опасных химикатов, запахов, веществ, способствующих развитию респираторных заболеваний, шума и т.п.
3. При рассмотрении предыдущих дел о защите от авиационного шума Европейская комиссия, не сомневаясь, принимала решения о применимости статьи 8 Конвенции и приемлемости жалоб на нарушение данной нормы (например, дела "Арронделль против Соединенного Королевства" (Arrondelle v. United Kingdom) и "Бэггз против Соединенного Королевства" (Baggs v. United Kingdom)). В деле "Арронделль против Соединенного Королевства" (см. Решение Европейской комиссии от 15 июля 1980 г., жалоба № 7889/77, Decisions and Reports (DR) 19, p. 186) дом заявителя был расположен примерно в полутора километрах от края взлетно-посадочной полосы аэропорта "Гатуик". В деле "Бэггз против Соединенного Королевства" (см. Решение Европейской комиссии от 16 октября 1985 г., жалоба № 9310/81, DR 44, p. 13) собственность заявителя находилась в 400 метрах от южной взлетно-посадочной полосы аэропорта "Хитроу". Обе жалобы были признаны приемлемыми и закончились заключением мировых соглашений. Хотя это не означает, что имело место нарушение Конвенции, это демонстрирует то, что власти Соединенного Королевства в то время признавали наличие реальной проблемы. И лишь по чисто техническим причинам сам Европейский суд отказался рассматривать жалобу на нарушение статьи 8 Конвенции в деле "Пауэлл и Райнер против Соединенного Королевства" (Powell and Rayner v. United Kingdom) (см. Постановление Европейского суда от 21 февраля 1990 г., Series A, № 172).
4. Европейский суд ясно подтвердил, что статья 8 Конвенции гарантирует право на здоровую окружающую среду: он единогласно постановил, что имело место нарушение статьи 8 Конвенции в делах "Лопес Остра против Испании" (см. Постановление Европейского суда от 9 декабря 1994 г., Series A, № 303-C) и "Герра против Италии" (см. Постановление Европейского суда от 19 февраля 1998 г., Reports of Judgments and Decisions 1998-I, § 64). Первое дело касалось причинения экологического вреда (запахи, шум, дым) заводом по обработке сточных вод, расположенным возле дома заявителя, повлиявшего на здоровье дочери заявителя. Другое дело касалось вредных выбросов на химическом заводе, которые подвергали серьезной опасности заявителя, проживавшего в близлежащем населенном пункте.
5. Постановление Большой палаты по настоящему делу, в котором, вопреки Постановлению Палаты от 2 октября 2001 г., признано отсутствие нарушения статьи 8 Конвенции, по нашему мнению, отклоняется от направления вышеупомянутого развития прецедентного права и является шагом назад. В Постановлении экономическим интересам отдается предпочтение над основными санитарными условиями, а "чувствительность к шуму" заявителей квалифицируется как чувствительность незначительного числа людей (§ 118). Тенденция преуменьшать эту чувствительность - и, в особенности, обеспокоенность проблемами шума и нарушения сна - противоречит растущей обеспокоенности экологическими проблемами в Европе и во всем мире. Простое сравнение вышеупомянутых дел ("Арронделль против Соединенного Королевства", "Бэггз против Соединенного Королевства", "Пауэлл и Райнер против Соединенного Королевства") с настоящим Постановлением демонстрирует, что Европейский суд направился против течения.
III. Позитивная обязанность государства
6. Конвенция защищает людей от прямых злоупотреблений властью со стороны государственных органов. Обычно экологическая составляющая прав человека не подвергается прямым злоупотреблениям со стороны государства. Но косвенно государство часто не принимает необходимых мер для защиты здоровья и личной жизни. Но, даже если предположить, что государство приняло такие меры, прямое действие государства может выражаться в форме разрешения, как в настоящем случае, работы аэропорта на определенных условиях. Пределы допустимого прямого вмешательства со стороны государства и объем позитивных обязанностей государства в таких ситуациях непросто определить, но данные трудности не должны затрагивать общую защиту, которую должно гарантировать государство в соответствии со статьей 8 Конвенции.
7. Таким образом, в соответствии с национальным законодательством государство осуществляет регулирование в области защиты населения от загрязнений, причиняемых вследствие реализации макроэкономических и коммерческих интересов. Соответственно, вводящее в заблуждение отклонение от этого косвенного соприкосновения государства и человека вытекает из того, что государство обязано действовать так или не действовать так (или делает это в нарушение принципа соразмерности). В этом отношении мы далеко ушли от ситуации, рассмотренной Европейским судом в деле "Пауэлл и Райнер против Соединенного Королевства" (§ 15), когда Закон "Об уменьшении уровня шума" специально предусматривал норму об исключении из сферы своего регулирования авиационного шума. В свете положений национального права встает вопрос о том, сделало ли государство что-нибудь и достаточно ли?
8. По крайней мере, с момента вынесения Постановления по делу "Пауэлл и Райнер против Соединенного Королевства", § 41, основной вопрос того дела являлся позитивной обязанностью государства.
9. Большинство судей пытались не связывать настоящее дело с делом "Даджен против Соединенного Королевства" (см. Постановление Европейского суда от 22 октября 1981 г., Series A, № 45), которое касалось интимного аспекта личной сексуальной жизни заявителя. В § 52 Постановления по делу "Даджен против Соединенного Королевства" говорилось: "Настоящее дело касается весьма интимной стороны личной жизни. Соответственно, для того чтобы вмешательство со стороны государства могло быть законным в соответствии с пунктом 2 статьи 8 Конвенции, должны иметься очень серьезные причины". Большинство судей Большой палаты отличало настоящее дело от дела "Даджен против Соединенного Королевства" на том основании, что "нарушение сна, на которое ссылались заявители, не нарушали какой-либо аспект личной жизни в той же степени, как уголовно-правовые меры, рассмотренные в деле "Даджен против Соединенного Королевства", чтобы можно было говорить об особо узких пределах усмотрения государства" (см. § 123 настоящего Постановления).
10. Логично, что между важностью права на уважение личной жизни, с одной стороны, и допустимыми пределами вмешательства со стороны государства, с другой стороны, существует обратно пропорциональная зависимость. Также правдой является и то, что сексуальные отношения представляют собой сокровенный концентрический аспект личной жизни, подразумевающий, что человек должен быть оставлен в покое, если только он не вмешивался в осуществление прав другими людьми. Но нелогично делать из этого вывод, что концепция обратно пропорциональной зависимости между важностью права на личную жизнь и допустимым вмешательством должна сводиться к сексуальной стороне жизни. Другие аспекты личной жизни, например, здоровье, могут быть такими же "интимными", и даже гораздо более важными.
11. Личная жизнь является неоднородной прерогативой. Специфические границы личной жизни могут быть четко определены и поняты, только когда она охраняется от вторжений различного типа. Кроме того, личная жизнь является аспектом общего благополучия человека и не обязательно ограничивается лишь этим. Таким образом, пределы допустимого вмешательства со стороны государства в личную жизнь человека и его семьи должны рассматриваться в обратно пропорциональной зависимости к вреду, который данное вмешательство может причинить духовному и физическому здоровью этого человека. Другими словами, дело не в том, что сексуальная жизнь семейной пары, чей дом гудит от шума авиационных двигателей, может быть серьезна нарушена. Суть нашего довода заключается в том, что "здоровье как состояние полного физического, духовного и социального благополучия" при особых обстоятельствах настоящего дела является непременным условием любой имеющей ясную цель личной и интимной жизни и не может быть противоестественно отделено от нее <9>. Иначе говоря, это равносильно абсолютно искусственному отделению личной жизни от общего благополучия человека. Конечно, каждое дело должно быть рассмотрено исходя из его существа и с учетом конкретных обстоятельств дела. Но в настоящем деле ясно, что сферы защиты здоровья и охраны личной жизни пересекаются и частично совпадают.
--------------------------------
<9> Определение ВОЗ, см. по адресу: http://www.who.int/about/definition/en/
12. Мы не согласились с мнением большинства, отраженном в § 123 Постановления Большой палаты, особенно с ключевой формулировкой in fine, в соответствии с которой: "Хотя государство обязано должным образом учитывать отдельные интересы, уважение к которым оно должно обеспечивать на основании статьи 8 Конвенции, у него, как правило, должен остаться выбор между различными способами и средствами исполнения данного обязательства. Так как надзорные функции Европейского суда имеют вспомогательный характер, они сводятся к рассмотрению вопроса о справедливости установленного баланса различных интересов при принятии конкретного решения". Когда речь идет о такой интимной личной ситуации, как постоянное нарушение сна авиационным шумом в ночное время, государство имеет позитивную обязанность обеспечить обычным людям, насколько это возможно, нормальные условия для сна. В настоящем деле не было замечено, что заявители были слишком капризными людьми; и даже если их "чувствительность к шуму" и "предрасположенность к пробуждению из-за шума" могут быть названы "субъективными", Европейский суд согласился, что на их возможность сна оказала "значительное влияние... рассматриваемая схема" (§ 118 Постановления).
13. В связи с этим имеет особое значение то, что в соответствии со статьей 3 лишение сна может рассматриваться как элемент бесчеловечного и унижающего достоинство обращения и даже пытки <10>. Уже в деле "Ирландия против Соединенного Королевства" (см. Постановление Европейского суда от 18 января 1978 г., Series A, № 25, § 96) Европейский суд, inter alia, признал, что: "...содержание заключенных в комнате с постоянным шумом и шипением..." являлось бесчеловечным и унижающим достоинство обращением <11>. В свете последующего развития прецедентного права Европейского суда в деле "Сельмуни против Франции" (Selmouni v. France) (см. Постановление Большой палаты Европейского суда, жалоба № 25803/94, § 97, ECHR 1999-V, § 97) подобное обращение в настоящее время, скорее всего, будет признано пыткой. Настоящее дело не затрагивало ни унижающего достоинство и бесчеловечного обращения, ни пыток, и мы не предполагаем, что жалоба могла бы быть переквалифицирована на статью 3 Конвенцию. Тем не менее, мы считаем, что проблема шумового воздействия, если оно серьезно нарушает сон, связана с гарантированным статьей 8 Конвенции правом на уважение личной, а при некоторых обстоятельствах и семейной, жизни, и поэтому может нарушать статью 8 Конвенции в зависимости от интенсивности и продолжительности шума.
--------------------------------
<10> В деле "Сельмуни против Франции (Постановление Европейского суда от 28 июля 1999 г., § 97) мы решили применять определение пытки, содержащееся в статье 1 Конвенции ООН против пыток. Поэтому имеет смысл учитывать, что избыточный шум может, в действительности, являться "острой болью или страданием, физическим или духовным". См., например, параграф 257 Заключительных положений Комитета против пыток, который упоминает "проигрывание громкой музыки в течение продолжительного периода времени, лишение сна в течение продолжительного периода времени". Concluding observations of the Committee against Torture: Israel. 09/05/97. A/52/44, paras. 253 - 260. (Concluding Observations/Comments) см. по адресу: http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/9c663e9ef8a0d080c12565a9004db9f7/69b6685c93d9f25180256498005063da?OpenDocument
<11> Такие же выводы были сделаны в деле "Калашников против Российской Федерации (Kalashnikov v. Russia) (жалоба № 47095/99, ECHR 2002-VI).
14. Мы также не считаем, что Европейский суд в своем Постановлении (см. § 126) должен учитывать "серьезные неудобства для пассажиров", придавая меньшее значение (см. § 118) "неудобствам для всех жителей", которые подвергаются воздействию авиационных шумов. Что касается "субъективности некоторых людей, вероятность пробуждения ночью или иного нарушения сна из-за авиационного шума в ночное время у которых выше, чем у остальных...", мы не считаем убедительным ввязывание в уравновешивание интересов, используя концепцию пропорциональности, для того чтобы показать, что абстрактный интерес большинства перевешивает конкретный "субъективный элемент небольшого числа людей". В соответствии с Директивой <12> ВОЗ ООН умеренное воздействие шума на сон начинается при уровне шума 30 децибел. Эти критерии объективны. Они показывают, что чувствительность к шуму не "субъективна", то есть не связана с повышенной чувствительностью или капризностью <13>. Несомненно, одной из важнейших функций защиты прав человека является защита "меньшинства", которое своим "субъективным элементом" отличается от большинства.
--------------------------------
<12> Директива об общественном шуме - Глава 4, см. по адресу: http://www.who.int/environmental_information/Noise/Commnoise4.htm]; см., также, Environmental Protection Agency of Ireland по адресу: http://www.epa.ie/Noise/default.htm
<13> Значения основаны на совокупности показателей 30 децибел и 45 децибел максимум. Для защиты чувствительных людей предпочтительно устанавливать еще меньшее значение, если фоновый уровень низкий. В настоящем деле почти все заявители подверглись ночью шумовому воздействию от источников с частотой более 80 децибел, а в одном случае - более 90 децибел. Стоит заметить, что Европейский суд в своей оценке не учитывал эти международные стандарты, касающиеся последствий, которые оказывает шум на сон, хотя соответствующая информация имелась в материалах дела.
15. В соответствии с консультационным докладом, опубликованным властями Соединенного Королевства в ноябре 1998 года, "стоимость, связанная с "маргинальными" ночными полетами, должна была быть сравнена с ущербом, нанесенным окружающей среде, который не мог быть оценен в денежном выражении; но в соответствии с результатами исследования 1992 года было возможно оценить примерное число людей, склонных к пробуждению из-за шумов". Доклад 1992 года сводился к изучению проблемы нарушения сна и не охватывал проблемы людей, которые не могли заснуть вовсе. Стоит отметить, что заявления властей Соединенного Королевства об экономическом благополучии страны были основаны на докладах, подготовленных представителями авиапромышленности. Власти Соединенного Королевства не предприняли серьезных попыток оценить влияние авиационного шума на сон заявителей. Во время введения в действие схемы 1993 года имелось очень немного результатов исследований характера нарушения и предупреждения сна. В связи с этим мы согласились с выводами Европейского суда в § 103 - 106. Также власти Соединенного Королевства не представили никаких доказательств того, что они изучали все альтернативные варианты, например, использование более отдаленных аэропортов.
16. Как правило, ссылка на экономическое благополучие страны не является достаточным основанием несоблюдения государством обязанности защищать права заявителя, гарантированные статьей 8 Конвенции. В деле "Беррехаб против Нидерландов" (Berrehab v. Netherlands) (см. Постановление Европейского суда от 21 июня 1988 г., Series A, № 138) Европейский суд признал, что действия властей Нидерландов не могли быть оправданы экономическим благополучием Нидерландов. В деле "Лопес Остра против Испании" Европейский суд также признал после изучения доводов властей Испании: "...Государству не удалось установить справедливый баланс между интересами экономического благополучия города... и эффективным осуществлением заявителем его права на уважение ее жилища, личной и семейной жизни" (§ 58).
17. Хотя мы и могли согласиться со сделанным в Постановлении выводом о том, что "Европейский суд должен был рассмотреть вопрос о том, можно ли было утверждать, что власти Соединенного Королевства уравновесили вышеупомянутые интересы (экономические интересы страны) и противоречащие интересы лиц, на которых воздействовал шум" (§ 122), необходимо справедливо учитывать интересы прав заявителей и интересы всего общества. Пределы усмотрения государства сужаются из-за фундаментального характера права на сон, которое может быть перевешено только реальной, крайней (если не срочной) государственной необходимостью. В этой связи вспомогательная роль Европейского суда, отраженная в использовании государством "пределов усмотрения", сама по себе становится менее значительной, когда дело доходит до таких вопросов, как связь между защитой права на сон как аспекта личной жизни и здоровья, с одной стороны, и общих экономических интересов, с другой стороны.
18. Как сказано выше, не являются достаточными причины, основанные на экономических доводах со ссылкой на "страну в целом", не содержащие "специальные указания на экономическую стоимость отмены ночных полетов" (см. § 126 Постановления). Кроме того, государство-ответчик не показало как и насколько действительно ухудшилась бы экономическая ситуация, если бы была введена более радикальная схема, направленная на ограничение ночных полетов, сокращение их числа вдвое или даже их полная отмена.
IV. Реалистичная оценка применения статьи 41 Конвенции
19. Наконец, учитывая полномочия Европейского суда по статье 41 Конвенции и заявленную властями Соединенного Королевства важность затронутых макроэкономических интересов, присуждение компенсации "небольшому меньшинству" должно было быть скорее менее, чем более проблематичным. Права заявителей могли быть рассмотрены более реалистично, чем это сделало большинство судей Большой палаты. Другими словами, вопрос мог быть ограничен признанием права "небольшого меньшинства" на справедливую компенсацию реально понесенного материального и морального вреда. Так как мы не считаем, что "субъективный элемент", упомянутый в § 118 Постановления, является простым эвфемизмом выражения "капризная гиперчувствительность", заявители, по нашему мнению, должны были получить справедливую компенсацию.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ СЭРА БРАЙАНА КЕРРА
По делу "Кристин Гудвин против Соединенного Королевства" (Christine Goodwin v. United Kingdom) (см. Постановление Европейского суда от 11 июля 2002 г., § 113) Большая палата постановила, что "Статья 13 Конвенции не может быть истолкована как требование о предоставлении средства правовой защиты, несмотря на состояние национального права, так как в этом случае Европейский суд наложил бы на Договаривающиеся государства обязанность инкорпорировать Конвенцию в свою правовую систему". Это решение имеет отношение к "состоянию национального права" и, по моему мнению, выходит за рамки традиционного мнения о том, что статья 13 Конвенции не гарантирует предоставления средства правовой защиты вопреки "законодательству" (как, например, в Постановлении Европейского суда по делу "Джеймс и другие против Соединенного Королевства" (James and Others v. the United Kingdom) от 21 февраля 1986 г., Series A, № 98, p. 47, § 85). Оно соответствует идеям, которые я выразил по вопросу о нарушении статьи 13 Конвенции в моем особом мнении в Постановлении Палаты от 2 октября 2001 г.
Здесь я просто хотел бы отметить, что, по моему мнению, учитывая характер жалоб заявителей, состояние национального права в то время и роль статьи 13 в структуре Конвенции, статья 13 Конвенции в настоящем деле не была нарушена.
EUROPEA№ COURT OF HUMA№ RIGHTS
CASE OF HATTO№ AND OTHERS v. THE UNITED KINGDOM
(Application No. 36022/97)
JUDGMENT <1>
(Strasbourg, 8.VII.2003)
--------------------------------
<1> This judgment is final but may be subject to editorial revision.
In the case of Hatton and Others v. the United Kingdom,
The European Court of Human Rights, sitting as a Grand Chamber composed of:
Mr L. Wildhaber, President,
Mr J.-P. Costa,
Mr G. Ress,
Mr G. Bonello,
Mrs E. Palm,
Mr I. Cabral Barreto,
Mr {R. Turmen},
Mrs {V. Straznicka},
Mr V. Butkevych,
Mr {B. Zupancic},
Mrs {N. Vajic},
Mrs S. Botoucharova,
Mr A. Kovler,
Mr V. Zagrebelsky,
Mrs E. Steiner,
Mr S. Pavlovschi, judges,
Sir Brian Kerr, ad hoc judge,
and Mr P.J. Mahoney, Registrar.
Having deliberated in private on 13 November 2002 and 21 May 2003,
Delivers the following judgment, which was adopted on the last-mentioned date:
PROCEDURE
1. The case originated in an application (No. 36022/97) against the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland lodged on 6 May 1997 with the European Commission of Human Rights ("the Commission") under former Article 25 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention") by eight United Kingdom nationals, Ms Ruth Hatton, Mr Peter Thake, Mr John Hartley, Ms Philippa Edmunds, Mr John Cavalla, Mr Jeffray Thomas, Mr Richard Bird and Mr Tony Anderson ("the applicants"). The applicants are all members of the Heathrow Association for the Control of Aircraft Noise ("HACAN", now HACAN-ClearSkies), which itself is a member of the Heathrow Airport Consultative Committee.
2. The applicants were represented by Mr R. Buxton, a lawyer practising in Cambridge. The United Kingdom Government ("the Government") were represented by their Agent, Mr H. Llewellyn, Foreign and Commonwealth Office.
3. The applicants alleged that Government policy on night flights at Heathrow airport gave rise to a violation of their rights under Article 8 of the Convention and that they were denied an effective domestic remedy for this complaint, contrary to Article 13 of the Convention.
4. The application was transmitted to the Court on 1 November 1998, when Protocol No. 11 to the Convention came into force (Article 5 § 2 of Protocol No. 11).
5. The application was allocated to the Third Section of the Court (Rule 52 § 1 of the Rules of Court). On 16 May 2000, following a hearing on admissibility and the merits (Rule 54 § 4, former version), it was declared admissible by a Chamber of that Section, ("the Chamber"), composed as follows: Mr J.-P. Costa, President, Mr L. Loucaides, Mr {P. Kuris}, Mrs F. Tulkens, Mr K. Jungwiert, Mrs H.S. Greve, judges, Sir Brian Kerr, ad hoc judge, and also Mrs {S. Dolle}, Section Registrar.
6. On 7 November 2000 the Chamber delivered its judgment in which it held, by five votes to two, that there had been a violation of Article 8 of the Convention and by, six votes to one, that there had been a violation of Article 13. The Chamber also decided, by six votes to one, to award compensation for non-pecuniary damage of 4,000 pounds sterling ("GBP") to each applicant, and a global sum of GBP 70,000 in respect of legal costs and expenses. The separate opinions of Judges Costa, Greve and Sir Brian Kerr were annexed to the judgment.
7. On 19 December 2001 the Government requested, pursuant to Article 43 of the Convention and Rule 73, that the case be referred to the Grand Chamber. The Panel of the Grand Chamber accepted this request on 27 March 2002.
8. The composition of the Grand Chamber was determined according to the provisions of Article 27 §§ 2 and 3 of the Convention and Rule 24 of the Rules of Court. Judges Rozakis and Lorenzen being unable to participate in the final deliberations, they were replaced by Judges Steiner and Cabral Barreto pursuant to Rule 24 § 3 of the Rules of Court.
9. The applicants and the Government each filed written observations on the merits. In addition, third-party comments were received from Friends of the Earth and from British Airways (Article 36 § 2 of the Convention and Rule 61 § 3 of the Rules of Court).
10. A hearing took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on 13 November 2002 (Rule 59 § 2).
There appeared before the Court:
(a) for the Government
Mr H. Llewellyn, Foreign and Commonwealth Office, Agent,
Lord Goldsmith, QC, Attorney General,
Mr P. Havers, QC,
Mr J. Eadie, Counsel,
Mr G. Galliford,
Mr P. Reardon,
Mr G. Pendlebury,
Ms M. Croker, Advisers;
(b) for the applicants
Mr D. Anderson, QC,
Ms H. Mountfield, Counsel,
Mr R. Buxton,
Ms S. Ring, Solicitors,
Mr C. Stanbury,
Mr M. Shenfield, Advisers.
The Court heard addresses by Mr Anderson and Lord Goldsmith.
THE FACTS
I. The circumstances of the case
A. The degree of disturbance caused to each applicant
by night flights
11. Ruth Hatton was born in 1963. Between 1991 and 1997 she lived in East Sheen with her husband and two children. According to information supplied by the Government, her house was 11.7 km from the end of the nearest runway at Heathrow and fell within a daytime noise contour where the level of disturbance from aircraft noise was between 57 and 60 dBa Leq. According to the Government, dBA Leq measures the average degree of community annoyance from aircraft noise over a 16 hour daytime period and studies have shown that in areas where the daytime noise exposure is below 57 dBA Leq there is no significant community annoyance. The Government state that a daytime noise contour of 57 dBA Leq represents a low level of annoyance; 63 dBA Leq represents a moderate level of annoyance; 69 dBA Leq corresponds to a high level of annoyance; and 72 dBA Leq represents a very high level of annoyance.
12. According to Mrs Hatton, in 1993 the level of night noise increased and she began to find noise levels to be "intolerable" at night. She believed that the noise was greater when aircraft were landing at Heathrow from the east. When this happened, Mrs Hatton was unable to sleep without ear plugs and her children were frequently woken up before 6 a.m., and sometimes before 5 a.m. If Mrs Hatton did not wear ear plugs, she would be woken by aircraft activity at around 4 a.m. She was sometimes able to go back to sleep, but found it impossible to go back to sleep once the "early morning bombardment" started which, in the winter of 1996/1997, was between 5 a.m. and 5.30 a.m. When she was woken in this manner, Mrs Hatton tended to suffer from a headache for the rest of the day. When aircraft were landing from the west the noise levels were lower, and Mrs Hatton's children slept much better, generally not waking up until after 6.30 a.m. In the winter of 1993/1994, Mrs Hatton became so run down and depressed by her broken sleep pattern that her doctor prescribed anti-depressants. In October 1997, she moved with her family to Kingston-upon-Thames in order to get away from the aircraft noise at night.
13. Peter Thake was born in 1965. From 1990 until 1998, he lived in Hounslow with his partner. His home in Hounslow was situated 4.4 km from Heathrow airport and slightly to the north of the southern flight path, within a daytime noise contour of between 63 and 66 dBA Leq, according to the Government.
14. Mr Thake claims that in about 1993 the level of disturbance at night from aircraft noise increased notably and he began to be woken or kept awake at night by aircraft noise. Mr Thake found it particularly difficult to sleep in warmer weather, when open windows increased the disturbance from aircraft noise, and closed windows made it too hot to sleep, and he found it hard to go back to sleep after being woken by aircraft noise early in the morning. He was sometimes kept awake by aeroplanes flying until midnight or 1 a.m. and then woken between 4 a.m. and 5 a.m. Mr Thake was also sometimes woken by aeroplanes flying at odd hours in the middle of the night, for example when diverted from another airport. In 1997, Mr Thake became aware that he could complain to the Heathrow Noise Line about aircraft noise if he made a note of the time of the flight. By 30 April 1997, Mr Thake had been sufficiently disturbed to note the time of a flight, and made a complaint to the Heathrow Noise Line on 19 occasions. He remained in Hounslow until February 1998 because his family, friends and place of work were in the Heathrow area, but moved to Winchester, Hampshire, when a suitable job opportunity arose, even though it meant leaving his family and friends, in order to escape from the aircraft noise, which was "driving [him] barmy".
15. John Hartley was born in 1948 and has lived with his wife at his present address in Richmond since 1989. According to the information provided by the Government, Mr Hartley's house is 9.4 km from the end of the nearest Heathrow runway, and, situated almost directly under the southern approach to the airport, within a daytime noise contour area of between 60 and 63 dBA Leq. The windows of the house are double-glazed.
16. From 1993, Mr Hartley claims to have noticed a "huge" increase in the disturbance caused by flights between 6 a.m. and 6.30 a.m. (or 8 a.m. on Sundays). He states that the British Airports Authority did not operate a practice of alternation (using only one runway for landings for half the day, and then switching landings to the other runway) during this period as it did during the day, and the airport regularly had aircraft landing from the east on both runways. When the wind was blowing from the west and aeroplanes were landing from the east, which was about 70% of the time, aircraft noise would continue until about midnight, so that Mr Hartley was unable to go to sleep earlier than then. He would find it impossible to sleep after 6 a.m. on any day of the week, and was usually disturbed by aircraft noise at about 5 a.m., after which he found he could not go back to sleep. When the aeroplanes were landing from the west, Mr Hartley was able to sleep.
17. Philippa Edmunds was born in 1954 and lives with her husband and two children in East Twickenham. She has lived at her present address since 1992. According to information supplied by the Government, Ms Edmund's house is 8.5 km from the end of the nearest Heathrow runway and approximately one kilometre from the flight path, within a daytime noise contour area of under 57 dBA Leq.
18. The applicant claims that before 1993 she was often woken by aircraft noise at around 6 a.m. From 1993, she tended to be woken at around 4 a.m. In 1996, Ms Edmunds and her husband installed double-glazing in their bedroom to try to reduce the noise. Although the double-glazing reduced the noise, Ms Edmunds continued to be woken by aircraft. She suffered from ear infections in 1996 and 1997 as a result of wearing ear plugs at night, and although she was advised by a doctor to stop using them, she continued to do so in order to be able to sleep. Ms Edmunds was also concerned about the possible long-term effects of using ear plugs, including an increased risk of tinnitus. Ms Edmunds's children both suffered from disturbance by aircraft noise.
19. John Cavalla was born in 1925. From 1970 to 1996 he lived with his wife in Isleworth, directly under the flight path of the northern runway at Heathrow airport. According to information supplied by the Government, the applicant's house in Isleworth was 6.3 km from the end of the nearest Heathrow runway, within a daytime noise contour of between 63 and 66 dBA Leq.
20. The applicant claims that in the early 1990s the noise climate deteriorated markedly, partly because of a significant increase in traffic, but mainly as a result of aircraft noise in the early morning. Mr Cavalla considers that air traffic increased dramatically between 6 a.m. and 7 a.m. as a result of the shortening of the night quota period. He found that, once woken by an aircraft arriving at Heathrow airport in the early morning, he was unable to go back to sleep.
21. In 1996, Mr Cavalla and his wife moved to Sunbury in order to get away from the aircraft noise. According to the Government, the new house is 9.5 km from Heathrow, within a daytime noise contour area of under 57 dBA Leq. After moving house, Mr Cavalla did not live under the approach tracks for landing aircraft, and aircraft used the departure route passing over his new home only very rarely at night. Consequently, he was only very rarely exposed to any night-time aircraft noise following his move.
22. Jeffray Thomas was born in 1928 and lives in Kew with his wife and two sons, and the wife and son of one of those sons. The family have lived at their present address since 1975, in a house lying between the north and south Heathrow flight paths. According to the Government, it is 10.7 km from Heathrow, within a noise contour area of 57 to 60 dBA Leq. Aircraft pass overhead on seven or eight days out of every ten, when the prevailing wind is from the west.
23. Mr Thomas claims to have noticed a sudden increase in night disturbance in 1993. He complains of being awoken at 4.30 a.m., when three or four large aircraft tended to arrive within minutes of each other. Once he was awake, one large aeroplane arriving every half an hour was sufficient to keep him awake until 6 a.m. or 6.30 a.m., when the aeroplanes started arriving at frequencies of up to one a minute until about 11 p.m.
24. Richard Bird was born in 1933 and lived in Windsor for 30 years until he retired in December 1998. His house in Windsor was directly under the westerly flight path to Heathrow airport. According to the Government, it was 11.5 km from Heathrow, within a daytime noise contour area of 57 to 60 dBA Leq.
25. The applicant claims that in recent years, and particularly from 1993, he and his wife suffered from intrusive aircraft noise at night. Although Mr Bird observed that both take-offs and landings continued later and later into the evenings, the main problem was caused by the noise of early morning landings. He stated that on very many occasions he was woken at 4.30 a.m. and 5 a.m. by incoming aircraft, and was then unable to get back to sleep, and felt extremely tired later in the day. Mr Bird retired in December 1998, and moved with his wife to Wokingham, in Surrey, specifically to get away from the aircraft noise which was "really getting on [his] nerves".
26. Tony Anderson was born in 1932 and has lived since 1963 in Touchen End, under the approach to runway 09L at Heathrow airport and, according to the Government, 17.3 km from the end of the nearest runway, within a daytime noise contour area of under 57 dBA Leq.
According to the applicant, by 1994 he began to find that his sleep was being disturbed by aircraft noise at night, and that he was being woken at 4.15 a.m. or even earlier by aircraft coming in from the west to land at Heathrow airport.
27. The dBA Leq noise contour figures supplied by the Government and referred to above measure levels of annoyance caused by noise during the course of an average summer day. The Government state that it is not possible to map equivalent contours for night noise disturbance, because there is no widely accepted scale or standard with which to measure night-time annoyance caused by aircraft noise. However, the Government claim that the maximum "average sound exposure" levels, in decibels ("dBA"), suffered by each applicant as a result of the seven different types of aircraft arriving at Heathrow before 6 a.m. each morning is as follows: Mrs Hatton - 88 dBA; Mr Thake - 88.8 dBA; Mr Hartley - 89.9 dBA; Ms Edmunds - 83.4 dBA; Mr Cavalla (at his previous address) - 94.4 dBA; Mr Thomas - 88.7 dBA; Mr Bird - 87.8 dBA; Mr Anderson - 84.1 dBA.
The Government further claim that the average "peak noise event" levels, that is the maximum noise caused by a single aircraft movement, suffered by each applicant at night are as follows: Mrs Hatton - 76.3 dBA; Mr Thake - 77.1 dBA; Mr Hartley - 78.9 dBA; Ms Edmunds - 70.0 dBA; Mr Cavalla (at his previous address) - 85 dBA; Mr Thomas - 77.2 dBA; Mr Bird - 76 dBA; Mr Anderson - 71.1 dBA.
The Government claim that research commissioned before the 1993 review of night restrictions indicated that average outdoor sound exposure levels of below 90 dBA, equivalent to peak noise event levels of approximately 80 dBA, were unlikely to cause any measurable increase in overall rates of sleep disturbance experienced during normal sleep. The applicants, however, refer to World Health Organisation "Guidelines for Community Noise", which gave a guideline value for avoiding sleep disturbance at night of a single noise event of 60 dBA <2>.
--------------------------------
<2> The Government note that these guidelines were promulgated in 1999, and that they represent a target at which sleep will not be disturbed, rather than an international standard.
B. The night-time regulatory regime for Heathrow airport
28. Heathrow airport is the busiest airport in Europe, and the busiest international airport in the world. It is used by over 90 airlines, serving over 180 destinations world-wide. It is the United Kingdom's leading port in terms of visible trade.
29. Restrictions on night flights at Heathrow airport were introduced in 1962 and have been reviewed periodically, most recently in 1988, 1993 and 1998.
30. Between 1978 and 1987, a number of reports into aircraft noise and sleep disturbance were published by or on behalf of the Civil Aviation Authority.
31. A Consultation Paper was published by the United Kingdom Government in November 1987 in the context of a review of the night restrictions policy at Heathrow. The Consultation Paper stated that research into the relationship between aircraft noise and sleep suggested that the number of movements at night could be increased by perhaps 25% without worsening disturbance, provided levels of dBA Leq were not increased.
32. It indicated that there were two reasons for not considering a ban on night flights: first, that a ban on night flights would deny airlines the ability to plan some scheduled flights in the night period, and to cope with disruptions and delays; secondly, that a ban on night flights would damage the status of Heathrow airport as a 24-hour international airport (with implications for safety and maintenance and the needs of passengers) and its competitive position in relation to a number of other European airports.
33. From 1988 to 1993, night flying was regulated solely by means of a limitation upon the number of take-offs and landings permitted at night. The hours of restriction were as follows:
Summer 11.30 p.m. to 6 a.m. weekdays,
11.30 p.m. to 6 a.m. Sunday landings,
11.30 p.m. to 8 a.m. Sunday take-offs;
Winter 11.30 p.m. to 6.30 a.m. weekdays,
11.30 p.m. to 8 a.m. Sunday take-offs and landings.
34. In July 1990, the Department of Transport commenced an internal review of the restrictions on night flights. A new classification of aircraft and the development of a quota count system were the major focus of the review. As part of the review, the Department of Transport asked the Civil Aviation Authority to undertake further objective study of aircraft noise and sleep disturbance. The objectives of the review included to "continue to protect local communities from excessive aircraft noise at night" and to "ensure that the competitive influences affecting UK airports and airlines and the wider employment and economic implications are taken into account".
35. The fieldwork for the study was carried out during the summer of 1991. Measurements of disturbance were obtained from 400 subjects living in the vicinity of Heathrow, Gatwick, Stansted and Manchester airports. The findings were published in December 1992 as the "Report of a Field Study of Aircraft Noise and Sleep Disturbance" ("the 1992 sleep study"). It found that, once asleep, very few people living near airports were at risk of any substantial sleep disturbance due to aircraft noise and that, compared with the overall average of about 18 nightly awakenings without any aircraft noise, even large numbers of noisy night-time aircraft movements would cause very little increase in the average person's nightly awakenings. It concluded that the results of the field study provided no evidence to suggest that aircraft noise was likely to cause harmful after effects. It also emphasised, however, that its conclusions were based on average effects, and that some of the subjects of the study (2 to 3%) were over 60% more sensitive than average.
36. In January 1993, the Government published a Consultation Paper regarding a proposed new scheme for regulating night flights at the three main airports serving London: Heathrow, Gatwick and Stansted. The Consultation paper set up four objectives of the review being undertaken (so far as Heathrow was concerned): to revise and update the existing arrangements; to introduce a common night flights regime for the three airports; to continue to protect local communities from excessive aircraft noise levels at night, and to ensure that competitive influences and the wider employment and economic implications were taken into account. In a section entitled "Concerns of Local People", the Consultation Paper referred to arguments that night flights should be further restricted or banned altogether. In the authors' view, the proposals struck a fair balance between the different interests and did "protect local people from excessive aircraft noise at night". In considering the demand for night flights, the Consultation Paper made reference to the fact that if restrictions on night flights were imposed in the United Kingdom, certain flights would not be as convenient or their costs would be higher than competitors abroad could offer, and that passengers would choose alternatives that better suited their requirements.
37. It also stated that various foreign operators were based at airports with no night restrictions, which meant that they could keep prices down by achieving a high utilisation of aircraft, and that this was a crucial factor in attracting business in what was a highly competitive and price sensitive market.
38. Further, the Consultation Paper stated that both scheduled and charter airlines believed that their operations could be substantially improved by being allowed more movements during the night period, especially landings.
It also indicated that charter companies required the ability to operate in the night period, as they operated in a highly competitive, price sensitive market and needed to contain costs as much as possible. The commercial viability of their business depended upon high utilisation of their aircraft, which typically required three rotations a day to nearer destinations, and which could only be fitted in using movements at night.
39. Finally, in reference to the demand for night flights, the Consultation Paper referred to the continuing demand for some all-cargo flights at night carrying mail and other time-sensitive freight such as newspapers and perishable goods, and referred to the fact that all-cargo movements are banned, whether arriving or departing, for much of the day at Heathrow airport.
40. The Consultation Paper referred to the 1992 sleep study stating that the 1992 sleep study found that the number of disturbances caused by aircraft noise was so small that it had a negligible effect on overall normal disturbance rates, and that disturbance rates from all causes were not at a level likely to affect people's health or well-being.
41. The Consultation Paper further stated that, in keeping with the undertaking given in 1988 not to allow a worsening of noise at night, and ideally to improve it, it was proposed that the quota for the next five years based on the new system should be set at a level so as to keep overall noise levels below those in 1988.
42. A considerable number of responses to the Consultation Paper were received from trade and industry associations with an interest in air travel (including the International Air Transport Association ["IATA"], the Confederation of British Industry and the London and Thames Valley Chambers of Commerce) and from airlines, all of which emphasised the economic importance of night flights. Detailed information and figures were provided by the associations and the airlines to support their responses.
43. On 6 July 1993 the Secretary of State for Transport announced his intention to introduce, with effect from October 1993, a quota system of night flying restrictions, the stated aim of which was to reduce noise at the three main London airports, which included Heathrow ("the 1993 Scheme").
44. The 1993 Scheme introduced a noise quota scheme for the night quota period. Under the noise quota scheme each aircraft type was assigned a "quota count" between 0.5 QC (for the quietest) and 16 QC (for the noisiest). Each airport was then allotted a certain number of quota points, and aircraft movements had to be kept within the permitted points total. The effect of this was that, under the 1993 Scheme, rather than a maximum number of individual aircraft movements being specified, aircraft operators could choose within the noise quota whether to operate a greater number of quieter aeroplanes or a lesser number of noisier aeroplanes. The system was designed, according to the 1993 Consultation Paper, to encourage the use of quieter aircraft by making noisier types use more of the quota for each movement.
45. The 1993 Scheme defined "night" as the period between 11 p.m. and 7 a.m., and further defined a "night quota period" from 11.30 p.m. to 6 a.m., seven days a week, throughout the year, when the controls were strict. During the night, operators were not permitted to schedule the noisier types of aircraft to take off (aircraft with a quota count of 8 QC or 16 QC) or to land (aircraft with a quota count of 16 QC). During the night quota period, aircraft movements were restricted by a movements limit and a noise quota, which were set for each season (summer and winter).
46. The 1993 Consultation Paper had proposed a rating of 0 QC for the quietest aircraft. This would have allowed an unlimited number of these aircraft to fly at night, and the Government took account of objections to this proposal in deciding to rate the quietest aircraft at 0.5 QC. Otherwise, the 1993 Scheme was broadly in accordance with the proposals set out in the 1993 Consultation Paper.
47. The local authorities for the areas around the three main London airports sought judicial review of the Secretary of State's decision to introduce the 1993 Scheme, making four consecutive applications for judicial review and appealing twice to the Court of Appeal (see paragraphs 80 - 83 below). In consequence of the various judgments delivered by the High Court and Court of Appeal, the Government consulted on revised proposals in October and November 1993; commissioned a study by ANMAC (the Aircraft Noise Monitoring Advisory Committee of the Department of the Environment, Transport and the Regions [formerly the Department of Transport, "the DETR"]) in May 1994 into ground noise at night at Heathrow, Gatwick and Stansted airports; added to the quota count system an overall maximum number of aircraft movements; issued a further Consultation Paper in March 1995, and issued a supplement to the March 1995 Consultation Paper in June 1995.
48. The June 1995 supplement stated that the Secretary of State's policies and the proposals based on them allowed more noise than was experienced from actual aircraft movements in the summer of 1988, and acknowledged that this was contrary to Government policy, as expressed in the 1993 Consultation Paper. As part of the 1995 review of the 1993 Scheme, the Government reviewed the Civil Aviation Authority reports on aircraft noise and sleep disturbance, including the 1992 sleep study. The DETR prepared a series of papers on night arrival and departure statistics at Heathrow, Gatwick and Stansted airports, scheduling and curfews in relation to night movements, runway capacity between 6 a.m. and 7 a.m., Heathrow night arrivals for four sample weeks in 1994, and Heathrow night departures for four sample weeks in 1994. The DETR also considered a paper prepared by Heathrow Airport Limited on the implications of a prohibition on night flights between 12 a.m. and 5.30 a.m.
49. On 16 August 1995, the Secretary of State for Transport announced that the noise quotas and all other aspects of the night restrictions regime would remain as previously announced. In July 1996, the Court of Appeal confirmed the lawfulness of the 1993 Scheme, as it had been amended (see paragraphs 82 - 83 below).
50. The movement limits for Heathrow under the 1993 Scheme, introduced as a consequence of the legal challenges in the domestic courts, were set at 2,550 per winter season from 1994/1995 to 1997/1998, and 3,250 per summer season from 1995 to 1998 (the seasons being deemed to change when the clocks change from GMT to BST). The noise quotas for Heathrow up to the summer of 1998 were set at 5,000 for each winter season and 7,000 for each summer season. Flights involving emergencies were excluded from the restrictions. The number of movements permitted during the night quota period (i.e. from 11.30 p.m. to 6 a.m.) remained at about the same level as between 1988 and 1993. At the same time, the number of movements permitted during the night period (i.e. from 11 p.m. to 7 a.m.) increased under the 1993 Scheme due to the reduction in the length of the night quota period.
51. In September 1995, a trial was initiated at Heathrow airport of modified procedures for early morning landings (those between 4 a.m. and 6.00 a.m.). The aim of the trial, which was conducted by National Air Traffic Services Limited on behalf of the DETR, was to help alleviate noise over parts of central London in the early morning. An interim report, entitled "Assessment of Revised Heathrow Early Mornings Approach Procedures Trial", was published in November 1998.
52. In December 1997, a study, commissioned by the DETR and carried out by the National Physical Laboratory gave rise to a report, "Night noise contours: a feasibility study", which was published in December 1997. The report contained a detailed examination of the causes and consequences of night noise, and identified possible areas of further research. It concluded that there was not enough research evidence to produce "scientifically robust night contours that depict levels of night-time annoyance".
53. In 1998, the Government conducted a two-stage consultation exercise on night restrictions at Heathrow, Gatwick and Stansted airports. In February 1998, a preliminary Consultation Paper on night restrictions at Heathrow, Gatwick and Stansted was published. The Preliminary Consultation Paper stated that most night movements catered primarily for different needs from those that took place during the daytime, and set out reasons for allowing night flights. These were essentially the same as those given in the 1993 Consultation Paper.
54. In addition, the Preliminary Consultation Paper referred to the fact that air transport was one of the fastest growing sectors of the world economy and contained some of the United Kingdom's most successful firms. Air transport facilitated economic growth, world trade, international investment and tourism, and was of particular importance to the United Kingdom because of its open economy and geographical position. The Consultation Paper went on to say that permitting night flights, albeit subject to restrictions, at major airports in the United Kingdom had contributed to this success.
55. The Government set movement limits and noise quotas for winter 1998/99 at the same level as for the previous winter, in order to allow adequate time for consultation.
56. The British Air Transport Association ("BATA") commissioned a report from Coopers & Lybrand into the economic costs of maintaining the restrictions on night flights. The report was published in July 1997 and was entitled "The economic costs of night flying restrictions at the London airports". The report concluded that the economic cost of the then current restrictions being maintained during the period 1997/1998 to 2002/2003 was about GBP 850 million. BATA submitted the report to the Government when it responded to the Preliminary Consultation Paper.
57. On 10 September 1998, the Government announced that the movement limits and noise quotas for summer 1999 would be the same as for summer 1998.
58. In November 1998, the Government published the second stage Consultation Paper on night restrictions at Heathrow, Gatwick and Stansted. The Consultation Paper stated that it had been the view of successive Governments that the policy on night noise should be firmly based on research into the relationship between aircraft noise and interference with sleep and that, in order to preserve the balance between the different interests, this should continue to be the basis for decisions. The Consultation Paper indicated that "interference with sleep" was intended to cover both sleep disturbance (an awakening from sleep, however short) and sleep prevention (a delay in first getting to sleep at night, and awakening and then not being able to get back to sleep in the early morning). The Consultation Paper stated that further research into the effect of aircraft noise on sleep had been commissioned, which would include a review of existing research in the United Kingdom and abroad, and a trial to assess methodology and analytical techniques to determine whether to proceed to a full scale study of either sleep prevention or total sleep loss.
59. The Consultation Paper repeated the finding of the 1992 sleep study that for noise events in the range of 90 - 100 dBA SEL (80 - 95 dBA Lmax), the likelihood of the average person being awakened by an aircraft noise event was about 1 in 75. It acknowledged that the 1 in 75 related to sleep disturbance, and not to sleep prevention, and that while there was a substantial body of research on sleep disturbance, less was known about sleep prevention or total sleep loss.
60. The Consultation Paper stated that the objectives of the current review were, in relation to Heathrow, to strike a balance between the need to protect local communities from excessive aircraft noise levels at night and to provide for air services to operate at night where they were of benefit to the local, regional and national economy; to ensure that the competitive factors affecting United Kingdom airports and airlines and the wider employment and economic implications were taken into account; to take account of the research into the relationship between aircraft noise and interference with sleep and any health effects; to encourage the use of quieter aircraft at night; to put in place at Heathrow, for the night quota period (11.30 p.m. to 6 a.m.), arrangements which would bring about further improvements in the night noise climate around the airport over time and to update the arrangements as appropriate.
61. The Consultation Paper stated that since the introduction of the 1993 Scheme, there had been an improvement in the noise climate around Heathrow during the night quota period, based on the total of the quota count ratings of aircraft counted against the noise quota, but that there had probably been a deterioration over the full night period between 11 p.m. and 7 a.m. as a result of the growth in traffic between 6 a.m. and 7 a.m.
62. The Consultation Paper found a strong customer preference for overnight long-haul services from the Asia-Pacific region.
63. The Consultation Paper indicated that the Government had not attempted to quantify the aviation and economic benefits of night flights in monetary terms. This was because of the difficulties in obtaining reliable and impartial data on passenger and economic benefits (some of which was commercially sensitive) and modelling these complex interactions. BATA had submitted a copy of the Coopers & Lybrand July 1997 report with its response to the Preliminary Consultation Paper, and the Consultation Paper noted that the report estimated the value of an additional daily long haul scheduled night flight at Heathrow to be 20m GBP to 30m GBP per year, over half of which was made up of airline profits. The Consultation Paper stated that the financial effects on airlines were understood to derive from estimates made by a leading United Kingdom airline. Other parts of the calculation reflected assumptions about the effects on passengers and knock-on effects on other services, expressed in terms of an assumed percentage of the assumed revenue earned by these services. The Consultation Paper stated that the cost of restricting existing night flights more severely might be different, and that BATA's figures took no account of the wider economic effects which were not captured in the estimated airline and passenger impacts.
64. The Consultation Paper stated that, in formulating their proposals, the Government had taken into account both BATA's figures and the fact that it was not possible for the Government to test the estimates or the assumptions made by BATA. Any value attached to a "marginal" night flight had to be weighed against the environmental disadvantages. These could not be estimated in monetary terms, but it was possible, drawing on the 1992 sleep study, to estimate the numbers of people likely to be awakened. The Consultation Paper concluded that in forming its proposals, the Government must take into account, on the one hand, the important aviation interests involved and the wider economic considerations. It seemed clear that United Kingdom airlines and airports would stand to lose business, including in the daytime, if prevented by unduly severe restrictions from offering limited services at night; that users could also suffer, and that the services offered by United Kingdom airports and airlines would diminish, and with them the appeal of London and the United Kingdom more generally. On the other hand, these considerations had to be weighed against the noise disturbance caused by night flights. The proposals made in the Consultation Paper aimed to strike a balance between the different interests and, in the Government's view, would protect local people from excessive aircraft noise at night.
65. The main proposals in relation to Heathrow were: not to introduce a ban on night flights, or a curfew period; to retain the seasonal noise quotas and movement limits; to review the QC classifications of individual aircraft and, if this produced significant reclassifications, to reconsider the quota limits; to retain the QC system; to review the QC system before the 2002 summer season (when fleet compositions would have changed following completion of the compulsory phase-out in Europe of Chapter 2 civil aircraft, with the exception of Concorde, which began in April 1995), in accordance with the policy of encouraging the use of quieter aircraft; to reduce the summer and winter noise quotas; to maintain the night period as 11 p.m. to 7 a.m. and the night quota period as 11.30 p.m. to 6 a.m.; to extend the restrictions on aircraft classified as QC8 on arrival or departure to match those for QC16 and to ban QC4 aircraft from being scheduled to land or take off during the night quota period from the start of the 2002 summer season (i.e. after completion of the compulsory Chapter 2 phase out).
66. The Consultation Paper stated that since the introduction of the 1993 Scheme, headroom had developed in the quotas, reducing the incentive for operators to use quieter aircraft. The reduction in summer and winter noise quotas to nearer the level of current usage was intended as a first step to restoring the incentive. The winter noise quota level under the 1993 Scheme was 5,000 QC points, and the average usage in the last two traffic seasons had been 3,879 QC points. A reduction to 4,000 was proposed. The summer noise quota level had been 7,000 points, and the average usage in the last two seasons was provisionally calculated at 4,472. A reduction to 5,400 was proposed. The new levels would remain in place until the end of the summer 2004 season, subject to the outcome of the QC review.
67. Part 2 of the Consultation Paper invited comments as to whether runway alternation should be introduced at Heathrow at night, and on the preferential use of Heathrow's runways at night.
68. On 10 June 1999, the Government announced that the proposals in the November 1998 Consultation Paper would be implemented with effect from 31 October 1999, with limited modifications. With respect to Heathrow, the only modification was that there was to be a smaller reduction in the noise quotas than proposed. The quotas were set at 4,140 QC points for the winter, and 5,610 QC points for the summer. The effect of this was to set the winter quota at a level below actual usage in winter 1998/99.
69. The 1999 Scheme came into effect on 31 October 1999.
70. On 10 November 1999, a report was published on "The Contribution of the Aviation Industry to the UK Economy". The report was prepared by Oxford Economic Forecasting and was sponsored by a number of airlines, airport operators and BATA, as well as the Government.
71. On 23 November 1999, the Government announced that runway alternation at Heathrow would be extended into the night "at the earliest practicable opportunity", and issued a further consultation paper concerning proposals for changes to the preferential use of Heathrow's runways at night.
72. In December 1999, the DETR and National Air Traffic Services Limited published the final report of the ANMAC Technical Working Group on "Noise from Arriving Aircraft". The purpose of the report was to describe objectively the sources of operational noise for arriving aircraft, to consider possible means of noise amelioration, and to make recommendations to the DETR.
73. In March 2000, the Department of Operational Research and Analysis ("DORA") published a report, prepared on behalf of the DETR, entitled "Adverse effects of night-time aircraft noise". The report identified a number of issues for possible further research, and was intended to form the background to any future United Kingdom studies of night-time aircraft noise. The report stated that gaps in knowledge had been identified, and indicated that the DETR was considering whether there was a case for a further full-scale study on the adverse effects of night-time aircraft noise, and had decided to commission two further short research studies to investigate the options. These studies were commissioned in the autumn of 1999, before the publication of the DORA report. One is a trial study to assess research methodology. The other is a social survey the aims of which included an exploration of the difference between objectively measured and publicly received disturbance due to aircraft noise at night. Both studies are being conducted by university researchers.
74. A series of noise mitigation and abatement measures is in place at Heathrow airport, in addition to restrictions on night flights. These include the following: aircraft noise certification to reduce noise at source; the compulsory phasing out of older, noisier jet aircraft; noise preferential routes and minimum climb gradients for aircraft taking off; noise abatement approach procedures (continuous descent and low power/low drag procedures); limitation of air transport movements; noise related airport charges; noise insulation grant schemes and compensation for noise nuisance under the Land Compensation Act 1973.
75. The DETR and the management of Heathrow airport conduct continuous and detailed monitoring of the restrictions on night flights. Reports are provided each quarter to members of the Heathrow Airport Consultative Committee, on which local government bodies responsible for areas within the vicinity of Heathrow airport, and local residents' associations are represented.
II. Relevant domestic law and practice
A. Civil Aviation Act 1982 ("the 1982 Act")
76. Section 76 (1) of the 1982 Act provides, so far as relevant:
"No action shall lie in respect of trespass or in respect of nuisance, by reason only of the flight of an aircraft over any property at a height above the ground which, having regard to wind, weather and all the circumstances of the case, is reasonable, or the ordinary incidents of such flight, so long as the provisions of any Air Navigation Order ... have been duly complied with ..."
77. Air Navigation Orders made under the 1982 Act provide for Orders in Council to be made for the regulation of aviation. Orders in Council have been made to deal with, amongst other matters, engine emissions, noise certification and compensation for noise nuisance.
78. Section 78 (3) of the 1982 Act provides, so far as relevant:
"If the Secretary of State considers it appropriate for the purpose of avoiding, limiting or mitigating the effect of noise and vibration connected with the taking-off or landing of aircraft at a designated aerodrome, to prohibit aircraft from taking off or landing, or limit the number of occasions on which they may take off or land, at the aerodrome during certain periods, he may by a notice published in the prescribed manner do all or any of the following, that is to say -
(a) prohibit aircraft of descriptions specified in the notice from taking off or landing at the aerodrome (otherwise than in an emergency of a description so specified) during periods so specified;
(b) specify the maximum number of occasions on which aircraft of descriptions so specified may be permitted to take off or land at the aerodrome ... during the periods so specified; ...."
79. Restrictions on night flights at Heathrow airport are imposed by means of notices published by the Secretary of State under section 78 (3) of the 1982 Act.
B. The challenges to the 1993 Scheme
80. The local authorities for the areas around the three main London airports sought judicial review of the Secretary of State's decision to introduce the 1993 Scheme. They made four consecutive applications for judicial review, and appealed twice to the Court of Appeal. The High Court declared that the 1993 Scheme was contrary to the terms of section 78 (3) (b) of the 1982 Act, and therefore invalid, because it did not "specify the maximum number of occasions on which aircraft of descriptions so specified may be permitted to take off or land" but, instead, imposed controls by reference to levels of exposure to noise energy (R. v. Secretary of State for Transport, ex parte Richmond upon Thames Borough Council and Others [1994] 1 Weekly Law Reports, p. 74).
81. The Secretary of State decided to retain the quota count system, but with the addition of an overall maximum number of aircraft movements. This decision was held by the High Court to be in accordance with section 78 (3) (b) of the 1982 Act. However, the 1993 Consultation Paper was held to have been "materially misleading" in failing to make clear that the implementation of the proposals for Heathrow airport would permit an increase in noise levels over those experienced in 1988 (R. v. Secretary of State for Transport, ex parte Richmond upon Thames Borough Council and Others [1995] Environmental Law Reports, p. 390).
82. Following the publication of a further Consultation Paper in March 1995, and of a supplement to the March 1995 Consultation Paper in June 1995, the local authorities brought a further application for judicial review. In July 1996, the Court of Appeal decided that the Secretary of State had given adequate reasons and sufficient justification for his conclusion that it was reasonable, on balance, to run the risk of diminishing to some degree local people's ability to sleep at night because of the other countervailing considerations to which he was, in 1993, willing to give greater weight, and that by June 1995 errors in the Consultation Papers had been corrected and the new policy could not be said to be irrational (R. v. Secretary of State for Transport, ex parte Richmond LBC [1996] 1 Weekly Law Reports, p. 1460).
83. On 12 November 1996, the House of Lords dismissed a petition by the local authorities for leave to appeal against the decision of the Court of Appeal.
THE LAW
I. Alleged violation of Article 8 of the Convention
84. The applicants complained that the Government policy on night flights at Heathrow introduced in 1993 violated their rights under Article 8 of the Convention, which provides:
"1. Everyone has the right to respect for his private and family life, his home and his correspondence.
2. There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others."
The Government denied that there had been any violation of the Convention in this case.
A. The general principles
1. The Chamber's judgment
85. In its judgment of 2 October 2001, the Chamber held that because Heathrow airport and the aircraft which used it were not owned, controlled or operated by the Government or its agents, the United Kingdom could not be said to have "interfered" with the applicants' private or family lives. Instead, the Chamber analysed the applicants' complaints in terms of a positive duty on the State to take reasonable and appropriate measures to secure the applicants' rights under Article 8 § 1 (see paragraph 95 of the Chamber's judgment).
86. The Chamber further held that, whatever analytical approach was adopted, regard must be had to the fair balance that had to be struck between the competing interests of the individual and the community as a whole. In both contexts, the State enjoyed a certain margin of appreciation in determining the steps to be taken to ensure compliance with the Convention (see paragraph 96 of the judgment). However, the Chamber underlined that in striking the required balance States must have regard to the whole range of material considerations. Further, in the particularly sensitive field of environmental protection, mere reference to the economic well-being of the country was not sufficient to outweigh the rights of others. The Chamber considered that States are required to minimise, as far as possible, the interference with Article 8 rights, by trying to find alternative solutions and by generally seeking to achieve their aims in the least onerous way as regards human rights. In order to do that, a proper and complete investigation and study, with the aim of finding the best possible solution which would, in reality, strike the right balance, should precede the relevant project (see paragraph 97 of the judgment).
2. The observations of the parties
a. The Government
87. In their letter requesting that the case be referred to the Grand Chamber, and in their written and oral observations to the Grand Chamber, the Government strongly objected to the "minimum interference" approach outlined by the Chamber in paragraph 97 of its judgment.
The Government argued that this test in the context of the present type of case was at odds with a consistent line of Convention jurisprudence and was unwarranted in principle. They submitted that the test reduced to vanishing point the margin of appreciation afforded to States in an area involving difficult and complex balancing of a variety of competing interests and factors.
88. Not merely was there clear authority in favour of a wide margin, it was appropriate and right in principle that the State should be allowed such a margin in a context such as the present, since it involved the balancing of a number of competing rights and interests, the importance and sensitivity of some of which might be difficult accurately to evaluate. There was no single correct policy to be applied as regards the regulation of night flights; States could and did adopt a variety of different approaches. The Government reasoned that the present context was similar to the field of planning policy, where the Court had consistently recognised that by reason of their direct and continuous contact with the vital forces of their countries and because of the range of discretionary issues involved, the national authorities were in principle better placed than an international court to evaluate local conditions and needs.
89. They accepted that inherent in the striking of a fair balance was a need to be sufficiently informed in relation to the relevant issues, in order to avoid making or appearing to make an arbitrary decision. However, the decision-making process was primarily for the national authorities, in this case, the Government, subject to judicial review by the domestic courts. The European Court's powers in this context were supervisory: in the absence of any indication of an arbitrary or clearly inadequate investigation, a detailed and minute critique of the information which the Government should take into account was neither necessary nor appropriate.
b. The applicants
90. The applicants argued that it was well established from previous case-law that aircraft noise is capable of infringing the Article 8 rights of those sufficiently affected by it and that national authorities owe a positive duty to take steps to ensure the effective protection of these rights. Relying on earlier environmental cases and also child-care and other cases under Article 8 they submitted that the duty could be breached in circumstances where, having regard to the margin of appreciation, the Court considered that the State had struck the wrong substantive balance between the interest it pursued and the individual's effective enjoyment of the Article 8 right, or where there had been a procedural failing, such as the failure to disclose information to an individual affected by environmental nuisance or a failure to base a decision-making process on the relevant considerations or to give relevant and sufficient reasons for an interference with a fundamental right.
91. The applicants accepted that any informed assessment of whether an interference with Article 8 rights was "necessary in a democratic society" would be accorded a margin of appreciation, the width of that margin depending on the context. However, they submitted that in the present case the margin should be narrow, because deprivation of sleep by exposure to excessive noise, like the infliction of inhuman or degrading treatment, was a matter which could and should be judged by similar standards in similar contracting States.
92. Moreover, where a case - such as the present - could be decided on the basis of a procedural breach, namely the Government's failure properly to assemble the evidence necessary for the decision-making process, the doctrine of the margin of appreciation had no role to play, since the international judge was well placed to assess the adequacy of the procedural safeguards applied by the State.
93. For the applicants, the approach of the Chamber - that the violation of Article 8 was based on the Government's failure to assemble the evidence that would have been necessary for the decision to be made on the basis of the relevant considerations - was but one way of dealing with the case. A violation of Article 8 could also be established on the basis that the necessary steps to ensure protection of Article 8 rights were not taken, that "relevant and sufficient reasons" had not been given for the interference, or that the substantive balance of interests had not been properly struck.
3. The third parties
94. Friends of the Earth submitted that the Chamber's judgment in the present case was consistent with developments in national and international law concerning the relationship between human rights and the environment. In particular, it was consistent with requirements under general international law requiring decision-makers to satisfy themselves by means of proper, complete, and prior investigation as to the factors which should be taken into account in order to achieve an appropriate balance between individual rights and the State's economic interests.
95. British Airways did not comment on the general principles to be applied by the Court.
4. The Court's assessment
96. Article 8 protects the individual's right to respect for his or her private and family life, home and correspondence. There is no explicit right in the Convention to a clean and quiet environment, but where an individual is directly and seriously affected by noise or other pollution, an issue may arise under Article 8. Thus, in Powell and Rayner v. the United Kingdom, (judgment of 21 February 1990, Series A No. 172, § 40), where the applicants had complained about disturbance from daytime aircraft noise, the Court held that Article 8 was relevant, since "the quality of [each] applicant's private life and the scope for enjoying the amenities of his home [had] been adversely affected by the noise generated by aircraft using Heathrow Airport". Similarly, in the {Lopez} Ostra v. Spain judgment of 9 December 1994, Series A No. 303-C, § 51, the Court held that Article 8 could include a right to protection from severe environmental pollution, since such a problem might "affect individuals' well-being and prevent them from enjoying their homes in such a way as to affect their private and family life adversely, without, however, seriously endangering their health". In Guerra v. Italy (judgment of 19 February 1998, Reports of Judgments and Decisions 1998-I), which, like {Lopez} Ostra, concerned environmental pollution, the Court observed that "[the] direct effect of the toxic emissions on the applicants' right to respect for their private and family life means that Article 8 is applicable" (§ 57).
97. At the same time, the Court re-iterates the fundamentally subsidiary role of the Convention. The national authorities have direct democratic legitimation and are, as the Court has held on many occasions, in principle better placed than an international court to evaluate local needs and conditions (see, for example, the Handyside v. the United Kingdom judgment of 7 December 1976, Series A No. 24, § 48). In matters of general policy, on which opinions within a democratic society may reasonably differ widely, the role of the domestic policy maker should be given special weight (see James and Others v. the United Kingdom, judgment of 21 February 1986, Series A No. 98, p. 32, § 46, where the Court found it natural that the margin of appreciation "available to the legislature in implementing social and economic policies should be a wide one").
98. Article 8 may apply in environmental cases whether the pollution is directly caused by the State or whether State responsibility arises from the failure properly to regulate private industry. Whether the case is analysed in terms of a positive duty on the State to take reasonable and appropriate measures to secure the applicants' rights under paragraph 1 of Article 8 or in terms of an interference by a public authority to be justified in accordance with paragraph 2, the applicable principles are broadly similar. In both contexts regard must be had to the fair balance that has to be struck between the competing interests of the individual and of the community as a whole; and in both contexts the State enjoys a certain margin of appreciation in determining the steps to be taken to ensure compliance with the Convention. Furthermore, even in relation to the positive obligations flowing from the first paragraph of Article 8, in striking the required balance the aims mentioned in the second paragraph may be of a certain relevance (see the above-mentioned Powell and Rayner judgment, § 41 and the above-mentioned {Lopez} Ostra judgment, § 51).
99. The Court considers that in a case such as the present, involving State decisions affecting environmental issues, there are two aspects to the inquiry which may be carried out by the Court. First, the Court may assess the substantive merits of the Government's decision, to ensure that it is compatible with Article 8. Secondly, it may scrutinise the decision-making process to ensure that due weight has been accorded to the interests of the individual.
100. In relation to the substantive aspect, the Court has held that the State must be allowed a wide margin of appreciation. In Powell and Rayner, for example, it asserted that it was "certainly not for the Commission or the Court to substitute for the assessment of the national authorities any other assessment of what might be the best policy in this difficult social and technical sphere", namely the regulation of excessive aircraft noise and the means of redress to be provided to the individual within the domestic legal system. The Court continued that "this is an area where the Contracting States are to be recognised as enjoying a wide margin of appreciation" (op. cit., § 44).
101. In other cases involving environmental issues, for example planning cases, the Court has also held that the State must be allowed a wide margin of appreciation. The Court explained the reasons for this approach in Buckley v. the United Kingdom, where the applicant complained that she had been denied planning permission to install a residential caravan on land that she owned (judgment of 25 September 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV, §§ 74 - 77):
"As is well established in the Court's case-law, it is for the national authorities to make the initial assessment of the "necessity" for an interference, as regards both the legislative framework and the particular measure of implementation ... . Although a margin of appreciation is thereby left to the national authorities, their decision remains subject to review by the Court for conformity with the requirements of the Convention. The scope of this margin of appreciation is not identical in each case but will vary according to the context ... . Relevant factors include the nature of the Convention right in issue, its importance for the individual and the nature of the activities concerned.
The Court has already had occasion to note that town and country planning schemes involve the exercise of discretionary judgment in the implementation of policies adopted in the interest of the community ... . It is not for the Court to substitute its own view of what would be the best policy in the planning sphere or the most appropriate individual measure in planning cases ... . By reason of their direct and continuous contact with the vital forces of their countries, the national authorities are in principle better placed than an international court to evaluate local needs and conditions. In so far as the exercise of discretion involving a multitude of local factors is inherent in the choice and implementation of planning policies, the national authorities in principle enjoy a wide margin of appreciation.
The Court cannot ignore, however, that in the instant case the interests of the community are to be balanced against the applicant's right to respect for her "home", a right which is pertinent to her and her children's personal security and well-being ... . The importance of that right for the applicant and her family must also be taken into account in determining the scope of the margin of appreciation allowed to the respondent State. Whenever discretion capable of interfering with the enjoyment of a Convention right such as the one in issue in the present case is conferred on national authorities, the procedural safeguards available to the individual will be especially material in determining whether the respondent State has, when fixing the regulatory framework, remained within its margin of appreciation. Indeed it is settled case-law that, whilst Article 8 contains no explicit procedural requirements, the decision-making process leading to measures of interference must be fair and such as to afford due respect to the interests safeguarded to the individual by Article 8 ... .
The Court's task is to determine, on the basis of the above principles, whether the reasons relied on to justify the interference in question are relevant and sufficient under Article 8 § 2."
102. The Court has recognised that, where Government policy in the form of criminal laws interferes with a particularly intimate aspect of an individual's private life, the margin of appreciation left to the Government will be reduced in scope (Dudgeon v. the United Kingdom, judgment of 22 October 1981, Series A No. 45, p. 21, § 52).
103. The Court is thus faced with conflicting views as to the margin of appreciation to be applied: on the one hand, the Government claim to a wide margin on the ground that the case concerns matters of general policy, and, on the other hand, the applicants' claim that where the ability to sleep is affected, the margin is narrow because of the "intimate" nature of the right protected. This conflict of views on the margin of appreciation can be reconciled only by reference to the context of a particular case.
104. In connection with the procedural element of the Court's review of cases involving environmental issues, the Court is required to consider all the procedural aspects, including the type of policy or decision involved, the extent to which the views of individuals (including the applicants) were taken into account throughout the decision-making procedure, and the procedural safeguards available.
B. Appraisal of the facts of the case in the light
of the general principles
1. The Chamber's judgment
105. The Chamber found that, overall, the level of noise during the hours 11.30 p.m. to 6 a.m. had increased under the 1993 Scheme. It considered that, in permitting increased levels of noise from 1993 onwards, the Government had failed to respect their positive obligation to the applicants, through omitting, either directly or through the commissioning of independent research, critically to assess the importance of the contribution of night flights to the United Kingdom's economy. The Chamber further criticised the Government for carrying out only limited research into the effects of night flights on local residents prior to the introduction of the 1993 Scheme, noting that the 1992 sleep study was limited to sleep disturbance and made no mention of the problem of sleep prevention. The Chamber did not accept that the "modest" steps taken to mitigate night noise under the 1993 Scheme were capable of constituting "the measures necessary" to protect the applicants. It concluded that "in the absence of any serious attempt to evaluate the extent or impact of the interferences with the applicants' sleep patterns, and generally in the absence of a prior specific and complete study with the aim of finding the least onerous solution as regards human rights, it is not possible to agree that in weighing the interferences against the economic interest of the country - which itself had not been quantified - the Government struck the right balance in setting up the 1993 Scheme".
2. The arguments of the parties
a. The Government
106. The Government recognised that night time noise from aircraft had the capacity to disturb or prevent sleep, but urged the Court to assess critically the applicants' claims that each suffered from a high level of disturbance. In this connection they pointed out that there was a considerable variety in the geographical positions of the applicants and in the levels of night noise to which they were exposed. Furthermore, it was noteworthy that hundreds of thousands of residents of London and the home counties were in similar positions, that the property market in the affected areas was thriving and that the applicants had not claimed that they were unable to sell their houses and move.
107. The Government stressed that all other principal European hub airports had less severe restrictions on night flights than those imposed at the three London airports. Paris Charles de Gaulle and Amsterdam Schiphol had no restrictions at all on the total number of Chapter 3 aircraft which could operate at night, while Frankfurt had restrictions on landings by Chapter 3 aircraft between 1 and 4 a.m. If restrictions on night flights at Heathrow were made more stringent, UK airlines would be placed at a significant competitive disadvantage. Since 1988 they had used the scarce night slots permitted at Heathrow for two purposes: a small number were late evening departures on flights which had been delayed but the majority, typically 13 to 16 flights a night, were early morning arrivals between 4 and 6 a.m. of long-haul scheduled flights, mainly from South East Asia, North America and southern Africa. In recent years the airlines concerned had taken steps to ensure that these arrivals did not land before 4.30 a.m.
The Government submitted that these flights formed an integral part of the network of connecting air services. If they were forced to operate during the day they could provide fewer viable connections with regional services at both ends, making London a less attractive place in which to do business. In any event, daytime capacity at all of London's airports was close to full, and it would be impracticable to reschedule flights out of the night period.
108. The Government asserted that before 1993 they conducted detailed reviews into a number of aspects of the night restrictions regime. Thus, in July 1990 the Department of Transport commenced an internal review into the restrictions then applying, and in January, October and November 1993, and also in March and June 1995, they published Consultation Papers to seek the views of the public and the industries concerned on the need for and effects of night flights and on various proposed modifications to the regime.
The respondents from the airline industry stressed the economic importance of night flights, as set out above. They provided information showing that, in 1993, a typical daily night flight would generate an annual revenue of between GBP 70 and 175 million and an annual profit of up to GBP 15 million. The loss of this revenue and profit would impact severely on the ability of airlines to operate and the cost of air travel by day and night. The Government submitted that the basic components of the economic justification for night flights have never been substantially challenged, either by other respondents to the Consultation Papers or since. Despite accepting the force of the economic justification, the Government did not go as far as they were invited to by the industry; for example, they did not grant the repeated requests for much larger night noise quotas or a night quota period ending at 5 a.m. Instead, they struck a genuine balance between the interests of the industry and of local residents.
109. The Government stressed that they had also had available, in December 1992, the results of research commissioned in July 1990 into aircraft noise disturbance amongst people living near to Gatwick, Heathrow, Stansted and Manchester airports ("the 1992 sleep study" - see paragraph 35 above). This study was, and remained, the most comprehensive of its type, and had been preceded by a number of other reports into aircraft noise and sleep disturbance, including detailed interviews with some 1,636 people living near the airports ("the social survey"). The purpose of all this research, culminating in the 1992 sleep study, was to provide information, on as reliable a scientific basis as possible, as to the effects of night-time aircraft noise on sleep. The sleep study showed that external noise levels below 80 dBA were very unlikely to cause any increase in the normal rate of disturbance of someone's sleep; that with external noise levels between 80 - 95 dBA the likelihood of an average person being awakened was about 1 in 75; and that the number of disturbances caused by aircraft noise was so small that it had a negligible effect on overall disturbance rates, although it was possible that the 2 - 3% of the population who were more sensitive to noise disturbance were twice as likely to be awoken. According to the social survey, approximately 80% of those living in the Heathrow area had said that they were never or only sometimes woken up for any cause. Of those that were woken, 17% gave aircraft noise as the cause, 16% blamed a partner or a child and another 28.5% gave a variety of different reasons. Approximately 35% of those living near Heathrow said that if woken, for any reason, they found it difficult to get back to sleep.
110. The Government submitted that the changes to the hours of restriction, the extension of the quota restrictions to place limits on many previously exempt types of aircraft and the restrictions on the scheduling for landing or taking off of the noisiest categories of aircraft over a longer night period made an exact comparison between the regimes before and after 1993 impossible.
They recognised that there had been an increase in the number of movements between 6 and 6.30 a.m. in winter, since this time slot had been subject to restriction before 1993 and now fell outside the quota period. However, the Government contended that, during the core quota period of 11.30 p.m. to 6 a.m., there had been an improvement in the noise environment because of the measures taken, notably the introduction of the quota count system, to encourage the use of quieter aircraft at night.
b. The applicants
111. The applicants, who accepted the Chamber's judgment as one way of applying the Convention to the facts of the case, underlined that only a very small percentage of flights take place between 11.30 p.m. and 6.00 a.m., and that there are hardly any flights before 4.00 a.m. at all, with an average of four aircraft landing between 4.00 a.m. and 4.59 a.m. in 2000, and 11 between 5.00 a.m. and 5.59 a.m.. They maintained that the disturbance caused by these flights was extensive because the applicants and large numbers of others were affected, and it is the nature of sleep disturbance that once people are awake, even a few flights will keep them awake.
112. The applicants also pointed out that the night noise they are subjected to is frequently in excess of international standards: the World Health Organisation sets as a guideline value for avoiding sleep disturbance at night a single noise event level of 60 dBA Lmax; almost all the applicants have suffered night noise events in excess of 80 dBA Lmax, and in one case as high as 90 dBA Lmax. Because of the logarithmic nature of the decibel scale, noise energy at 80 dBA Lmax is one hundred times the noise energy at 60 dBA Lmax, and in terms of subjective loudness is four times as loud.
113. The applicants contended that the 1993 Scheme was bound to, and did, result in an increase in night flights and deterioration in the night noise climate, regardless of whether the position was measured by reference to the official night period from 11.00 p.m. to 7.00 a.m. or the night quota period from 11.30 a.m. to 6.00 a.m.
114. The applicants pointed to the absence of any research into sleep prevention before the 1993 Scheme, and added that post-1993 studies and proposals did not amount to an assessment of the effect of night noise on sleep prevention. They further noted the absence of any Government-commissioned research into the economic benefits claimed for night flights, seeing this omission as particularly serious given that many of the world's leading business centres (eg Berlin, Zurich, Munich, Hamburg and Tokyo) have full night-time passenger curfews of between 7 and 8 hours.
3. The third parties
115. British Airways, whose submissions were supported by the British Air Transport Association ("BATA") and the International Air Transport Association ("IATA"), submitted that night flights at Heathrow play a vital role in the United Kingdom's transport infrastructure, and contribute significantly to the productivity of the United Kingdom economy and the living standards of United Kingdom citizens. They contended that a ban on, or reduction in, night flights would cause major and disproportionate damage to British Airways' business, and would reduce consumer choice. The loss of night flights would cause significant damage to the United Kingdom economy.
4. The Court's assessment
116. The case concerns the way in which the applicants were affected by the implementation of the new 1993 scheme for regulating night flights at Heathrow. The 1993 Scheme was latest in the series of restrictions on night flights which began, at Heathrow, in 1962, and it replaced the previous, five-year, 1988 scheme. Its aims included, according to the 1993 Consultation Paper (see paragraph 36 above), both protection of local communities from excessive night noise, and taking account of the wider economic implications. The undertaking given by the Government in 1988, "not to allow a worsening of noise at night, and ideally to improve it", was maintained (see paragraphs 41 and 43 above). Specifically, the scheme replaced the earlier system of movement limitations with a regime which gave aircraft operators a choice, through the quota count, as to whether to fly fewer noisier aircraft, or more less noisy types (for details, see paragraphs 44 - 46 above). Although modified in some respects following various judicial review proceedings (cf. paragraphs 47 - 50 and 80 - 83 above) and as a result of further studies and consultations (cf. paragraphs 51 - 69 above), the quota count system introduced in 1993 has remained in place to the present day, the authorities continuing to monitoring the situation with a view to possible improvements (cf. paragraphs 70 - 75 above).
117. The 1993 Scheme accepted the conclusions of the 1992 sleep study (see paragraph 35 above) that for the large majority of people living near airports there was no risk of substantial sleep disturbance due to aircraft noise and that only a small percentage of individuals (some 2 to 3%) were more sensitive than others. On this basis, disturbances caused by aircraft noise were regarded as negligible in relation to overall normal disturbance rates (cf. paragraph 40 above). The 1992 sleep study continued to be relied upon by the Government in their 1998/99 review of the regulations for night flights, when it was acknowledged that further research was necessary, in particular as regards sleep prevention, and a number of further studies on the subject were commissioned (paragraphs 58 - 59 and 73 above).
118. The Court has no doubt that the implementation of the 1993 Scheme was susceptible of adversely affecting the quality of the applicants' private life and the scope for their enjoying the amenities of their respective homes, and thus their rights protected by Article 8 of the Convention. Each of the applicants has described the way in which he or she was affected by the changes brought about by the 1993 Scheme at the relevant time (see paragraphs 11 - 26 above), and the Court sees no reason to doubt the sincerity of their submissions in this respect. It is true that the applicants have not submitted any evidence in support of the degree of discomfort suffered, in particular they have not disproved the Government's indications as to the "objective" daytime noise contour measured at each applicant's home (ibid). However, as the Government themselves admit, and as is evident from the 1992 sleep study on which they rely, sensitivity to noise includes a subjective element, a small minority of people being more likely than others to be awoken or otherwise disturbed in their sleep by aircraft noise at night. The discomfort caused to the individuals concerned will therefore depend not only on the geographical location of their respective homes in relation to the various flight paths, but also on their individual disposition to be disturbed by noise. In the present case the degree of disturbance may vary somewhat from one applicant to the other, but the Court cannot follow the Government when they seem to suggest that the applicants were not, or not considerably, affected by the scheme at issue.
119. It is clear that in the present case the noise disturbances complained of were not caused by the State or by State organs, but that they emanated from the activities of private operators. It may be argued that the changes brought about by the 1993 Scheme are to be seen as a direct interference by the State with the Article 8 rights of the persons concerned. On the other hand, the State's responsibility in environmental cases may also arise from a failure to regulate private industry in a manner securing proper respect for the rights enshrined in Article 8 of the Convention. As noted above (paragraph 98), broadly similar principles apply whether a case is analysed in terms of a positive duty on the State or in terms of an interference by a public authority with Article 8 rights to be justified in accordance with paragraph 2 of this provision. The Court is not therefore required to decide whether the present case falls into the one category or the other. The question is whether, in the implementation of the 1993 policy on night flights at Heathrow airport, a fair balance was struck between the competing interests of the individuals affected by the night noise and the community as a whole.
120. The Court notes at the outset that in previous cases in which environmental questions gave rise to violations of the Convention, the violation was predicated on a failure by the national authorities to comply with some aspect of the domestic regime. Thus, in {Lopez} Ostra the waste-treatment plant at issue was illegal in that it operated without the necessary licence, and it was eventually closed down ({Lopez} Ostra judgment, pp. 46, 47, §§ 16 - 22). In Guerra, too, the violation was founded on an irregular position at the domestic level, as the applicants had been unable to obtain information that the State was under a statutory obligation to provide (Guerra judgment p. 219, §§ 25 - 27).
This element of domestic irregularity is wholly absent in the present case. The policy on night flights which was set up in 1993 was challenged by the local authorities, and was found, after a certain amount of amendment, to be compatible with domestic law. The applicants do not suggest that the policy (as amended) was in any way unlawful at a domestic level, and indeed they have not exhausted domestic remedies in respect of any such claim. Further, they do not claim that any of the night flights which disturbed their sleep violated the relevant regulations, and again any such claim could have been pursued in the domestic courts under Section 76 (1) of the Civil Aviation Act 1982.
121. In order to justify the night flight scheme in the form in which it has operated since 1993, the Government refer not only to the economic interests of the operators of airlines and other enterprises as well as their clients, but also, and above all, to the economic interests of the country as a whole. In their submission these considerations make it necessary to impinge, at least to a certain extent, on the Article 8 rights of the persons affected by the scheme. The Court observes that according to the second paragraph of Article 8 restrictions are permitted, inter alia, in the interests of the economic well-being of the country and for the protection of the rights and freedoms of others. It is therefore legitimate for the Government to have taken the above economic interests into consideration in the shaping of its policy.
122. The Court must consider whether the Government can be said to have struck a fair balance between those interests and the conflicting interests of the persons affected by noise disturbances, including the applicants. Environmental protection should be taken into consideration by Governments in acting within their margin of appreciation and by the Court in its review of that margin, but it would not be appropriate for the Court to adopt a special approach in this respect by reference to a special status of environmental human rights. In this context the Court must revert to the question of the scope of the margin of appreciation available to the State when taking policy decisions of the kind at issue (see paragraph 103 above).
123. The Court notes that the introduction of the 1993 Scheme for night flights was a general measure not specifically addressed to the applicants in this case, although it had obvious consequences for them and other persons in a similar situation. However, the sleep disturbances relied on by the applicants did not intrude into an aspect of private life in a manner comparable to that of the criminal measures considered in the case of Dudgeon to call for an especially narrow scope for the State's margin of appreciation (see Dudgeon v. the United Kingdom, cited above, p. 21, § 52 and paragraph 102 above). Rather, the normal rule applicable to general policy decisions (see paragraph 97 above) would seem to be pertinent here, the more so as this rule can be invoked even in relation to individually addressed measures taken in the framework of a general policy, such as in the above-mentioned Buckley case (see paragraph 101 above). Whilst the State is required to give due consideration to the particular interests the respect for which it is obliged to secure by virtue of Article 8, it must in principle be left a choice between different ways and means of meeting this obligation. The Court's supervisory function being of a subsidiary nature, it is limited to reviewing whether or not the particular solution adopted can be regarded as striking a fair balance.
124. In the present case the Court first notes the difficulties in establishing whether the 1993 Scheme actually led to a deterioration of the night noise climate. The applicants contend that it did; the Government disagree. Statements in the 1998 Consultation Paper suggest that, generally, the noise climate around Heathrow may have improved during the night quota period, but probably deteriorated over the full night period (cf. paragraph 61 above). The Court is not able to make any firm findings on this point. It notes the dispute between the parties as to whether aircraft movements or quota counts should be employed as the appropriate yardstick for measuring night noise. However, it finds no indication that the authorities' decision to introduce a regime based on the quota count system was as such incompatible with Article 8.
125. Whether in the implementation of that regime the right balance has been struck in substance between the Article 8 rights affected by the regime and other conflicting community interests depends on the relative weight given to each of them. The Court accepts that in this context the authorities were entitled, having regard to the general nature of the measures taken, to rely on statistical data based on average perception of noise disturbance. It notes the conclusion of the 1993 Consultation Paper that due to their small number sleep disturbances caused by aircraft noise could be treated as negligible in comparison to overall normal disturbance rates (cf. paragraph 40 above). However, this does not mean that the concerns of the people affected were totally disregarded. The very purpose of maintaining a scheme of night flight restrictions was to keep noise disturbance at an acceptable level for the local population living in the area near the airport. Moreover, there was a realisation that in view of changing conditions (increase of air transport, technological advances in noise prevention, development of social attitudes, etc.) the relevant measures had to be kept under constant review.
126. As to the economic interests which conflict with the desirability of limiting or halting night flights in pursuance of the above aims, the Court considers it reasonable to assume that those flights contribute at least to a certain extent to the general economy. The Government have produced to the Court reports on the results of a series of inquiries on the economic value of night flights, carried out both before and after the 1993 Scheme. Even though there are no specific indications about the economic cost of eliminating specific night flights, it is possible to infer from those studies that there is a link between flight connections in general and night flights. In particular, the Government claim that some flights from far-east destinations to London could arrive only by departing very late in the night, giving rise to serious passenger discomfort and a consequent loss of competitiveness. One can readily accept that there is an economic interest in maintaining a full service to London from distant airports, and it is difficult, if not impossible, to draw a clear line between the interests of the aviation industry and the economic interests of the country as a whole. However, airlines are not permitted to operate at will, as substantial limitations are put on their freedom to operate, including the night restrictions which apply at Heathrow. The Court would note here that the 1993 Scheme which was eventually put in place was stricter than that envisaged in the 1993 Consultation Paper, as even the quietest aircraft were included in the quota count system. The Government have in addition resisted calls for a shorter night quota period, or for the lifting of night restrictions. The Court also notes subsequent modifications to the system involving further limitations for the operators, including inter alia the addition of an overall maximum number of permitted aircraft movements (paragraph 50) and reduction of the available quota count points (paragraph 66).
127. A further relevant factor in assessing whether the right balance has been struck is the availability of measures to mitigate the effects of aircraft noise generally, including night noise. A number of measures are referred to above (paragraph 74). The Court also notes that the applicants do not contest the substance of the Government's claim that house prices in the areas in which they live have not been adversely affected by the night noise. The Court considers it reasonable, in determining the impact of a general policy on individuals in a particular area, to take into account the individuals' ability to leave the area. Where a limited number of people in an area (2 to 3% of the affected population, according to the 1992 sleep study) are particularly affected by a general measure, the fact that they can, if they choose, move elsewhere without financial loss must be significant to the overall reasonableness of the general measure.
128. On the procedural aspect of the case, the Court notes that a governmental decision-making process concerning complex issues of environmental and economic policy such as in the present case must necessarily involve appropriate investigations and studies in order to allow them to strike a fair balance between the various conflicting interests at stake. However, this does not mean that decisions can only be taken if comprehensive and measurable data are available in relation to each and every aspect of the matter to be decided. In this respect it is relevant that the Government have consistently monitored the situation, and that the 1993 Scheme was the latest in a series of restrictions on night flights which stretched back to 1962. The position concerning research into sleep disturbance and night flights is far from static, and it was the Government's policy to announce restrictions on night flights for a maximum of five years at a time, each new scheme taking into account the research and other developments of the previous period. The 1993 Scheme thus had been preceded by a series of investigations and studies carried out over a long period of time. The particular new measures introduced by that scheme were announced to the public by way of a Consultation Paper which referred to the results of a study carried out for the Department of Transport, and which included a study of aircraft noise and sleep disturbance. It stated that the quota was to be set so as not to allow a worsening of noise at night, and ideally to improve the situation. This paper was published in January 1993 and sent to bodies representing the aviation industry and people living near airports. The applicants and persons in a similar situation thus had access to the Consultation Paper, and it would have been open to them to make any representations they felt appropriate. Had any representations not been taken into account, they could have challenged subsequent decisions, or the scheme itself, in the courts. Moreover, the applicants are, or have been, members of HACA№ (see paragraph 1 above), and were thus particularly well-placed to make representations.
129. In these circumstances the Court does not find that, in substance, the authorities overstepped their margin of appreciation by failing to strike a fair balance between the right of the individuals affected by those regulations to respect for their private life and home, and the conflicting interests of others and of the community as a whole, nor does it find that there have been fundamental procedural flaws in the preparation of the 1993 regulations on limitations for night flights.
130. There has accordingly been no violation of Article 8 of the Convention.
II. Alleged violation of Article 13 of the Convention
131. The applicants contended that judicial review was not an effective remedy in relation to their rights under Article 8 of the Convention, in breach of Article 13.
Article 13 provides:
"Everyone whose rights and freedoms as set forth in this Convention are violated shall have an effective remedy before a national authority notwithstanding that the violation has been committed by persons acting in an official capacity."
132. The Government disputed the applicants' contention that there had been a violation of Article 13.
1. The Chamber's judgment
133. In its judgment of 2 October 2001, the Chamber held that the scope of review by the domestic courts did not allow consideration of whether the increase in night flights under the 1993 Scheme represented a justifiable limitation on the Article 8 rights of those who live in the vicinity of Heathrow airport (see paragraphs 115 and 116 of the judgment).
2. The observations of the parties
a. The Government
134. In their letter requesting that the case be referred to the Grand Chamber, the Government made no reference to Article 13 of the Convention. In subsequent communications they referred back to the pleadings before the Commission and the Chamber, summarised at paragraphs 112 and 113 of the judgment, in which they contended that Article 13 was not applicable or, in the alternative, that the scope of judicial review was sufficient to satisfy the requirements of the provision. At the hearing of 13 November 2002 the Government underlined that the present case concerns positive rather than negative obligations, and pointed to similarities between the judicial review proceedings in the United Kingdom and the Convention approach.
b. The applicants
135. The applicants contended, as they had before the Chamber, that they had no private law rights in relation to excessive night noise, as a consequence of the statutory exclusion of liability in section 76 of the Civil Aviation Act 1982. They submitted that the limits inherent in an application for judicial review meant that it was not an effective remedy. They added that in the case of R (Daly) v. Secretary of State for the Home Department ([2001] 2 AC 532), the House of Lords had confirmed the inadequacy of the approach in R v. Minister of Defence ex parte Smith ([1996] QB 517).
3. The third parties
136. The third parties did not comment on the Article 13 issues.
4. The Court's assessment
137. As the Chamber recalled, Article 13 has been consistently interpreted by the Court as requiring a remedy in domestic law only in respect of grievances which can be regarded as "arguable" in terms of the Convention (see, for example, the Boyle and Rice v. the United Kingdom judgment of 27 April 1988, Series A No. 131, § 54). In the present case, it has not found a violation of Article 8, but the Court considers that confronted with a finding by the Chamber that the Article 8 issues were admissible and indeed that there was a violation of that provision, it must accept that the claim under Article 8 was arguable. The complaint under Article 13 must therefore be considered.
138. The Court would first recall that Article 13 does not go so far as to guarantee a remedy allowing a Contracting State's laws to be challenged before a national authority on the ground of being contrary to the Convention (see the Costello-Roberts v. the United Kingdom judgment of 25 March 1993, Series A No. 247-C, p. 62, § 40). Similarly, it does not allow a challenge to a general policy as such. Where an applicant has an arguable claim to a violation of a Convention right, however, the domestic regime must afford an effective remedy (ibid, p. 62, § 39).
139. As the Chamber found, Section 76 of the 1982 Act prevents actions in nuisance in respect of excessive noise caused by aircraft at night. The applicants complain about the flights which were permitted by the 1993 Scheme, and which were in accordance with the relevant regulations. No action therefore lay in trespass or nuisance in respect of lawful night flights.
140. The question which the Court must address is whether the applicants had a remedy at national level to "enforce the substance of the Convention rights ... in whatever form they may happen to be secured in the domestic legal order" (Vilvarajah and Others v. the United Kingdom judgment of 30 October 1991, Series A No. 215, §§ 117 to 127). The scope of the domestic review in the Vilvarajah case, which concerned immigration, was relatively broad because of the importance domestic law attached to the matter of physical integrity. It was on this basis that judicial review was held to comply with the requirements of Article 13. In contrast, in its judgment in the case of Smith and Grady v. the United Kingdom of 27 September 1999 (§§ 135 to 139, ECHR 1999-VI), the Court concluded that judicial review was not an effective remedy on the grounds that the domestic courts defined policy issues so broadly that it was not possible for the applicants to make their Convention points regarding their rights under Article 8 of the Convention in the domestic courts.
141. The Court recalls that judicial review proceedings were capable of establishing that the 1993 Scheme was unlawful because the gap between Government policy and practice was too wide (see R. v. Secretary of State for Transport, ex parte Richmond LBC (No. 2) [1995] Environmental Law Reports p. 390). However, it is clear, as noted by the Chamber, that the scope of review by the domestic courts was limited to the classic English public law concepts, such as irrationality, unlawfulness and patent unreasonableness, and did not at the time (that is, prior to the entry into force of the Human Rights Act 1998) allow consideration of whether the claimed increase in night flights under the 1993 Scheme represented a justifiable limitation on the right to respect for the private and family lives or the homes of those who live in the vicinity of Heathrow airport.
142. In these circumstances, the Court considers that the scope of review by the domestic courts in the present case was not sufficient to comply with Article 13.
There has therefore been a violation of Article 13 of the Convention.
III. Application of Article 41 of the Convention
143. Article 41 of the Convention provides:
"If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party."
A. Damage
144. The applicants, referring to the Chamber's judgment, considered that a modest award should be made in relation to non-pecuniary damage.
145. The Government took the view that a finding of a violation would itself constitute just satisfaction in respect of a violation of either Article 8 or Article 13.
146. The Chamber awarded the applicants the sum of GBP 4,000 each as non-pecuniary damage in respect of the violations it found of Articles 8 and 13.
147. The Court has found a violation of the procedural right to an effective domestic remedy under Article 13 of the Convention in respect of the applicants' complaints under Article 8, but no violation of the substantive right to respect for private life, family life, home and correspondence under Article 8 itself.
148. The Court recalls that in the case of Camenzind v. Switzerland, (judgment of 16 December 1997, Reports of Judgments and Decisions 1997-VIII, p. 2897, § 57) the Court found a violation of Article 13 of the Convention in relation to the applicant's claim under Article 8 of the Convention, but no substantive violation of the Convention. In that case the Court considered that the judgment in itself constituted sufficient just satisfaction for the alleged non-pecuniary damage.
Furthermore, in the present case, the violation of Article 13 derived, not from the applicants' lack of any access to the British courts to challenge the impact on them of the Government's policy on night flights at Heathrow Airport, but rather from the overly narrow scope of judicial review at the time, which meant that the remedy available under British law was not an "effective" one enabling them to ventilate fully the substance of their complaint under Article 8 of the Convention (see paragraphs 140 - 142 above).
This being so, the Court considers that, having regard to the nature of the violation found, the finding of a violation in itself constitutes adequate just satisfaction in respect of any non-pecuniary damage.
B. Costs and expenses
149. The applicants claimed a total of GBP 153,867.56 plus GBP 24,929.55 value added tax ("VAT") in respect of the costs before the Chamber, and an additional GBP 154,941.48 plus GBP 23,976.82 VAT (totalling GBP 178,918.30) before the Grand Chamber.
150. The Government made a number of comments on to the costs and expenses before the Grand Chamber. They challenged the rates charged by the solicitors involved, and considered that the time billed by the solicitors was excessive. They also considered that the fees charged by counsel and the applicants' experts were excessive. Overall, they suggested a figure of GBP 109,000 as an appropriate figure for the Grand Chamber costs and expenses.
151. The Chamber reduced the costs and expenses claimed by the applicants in the proceedings to then from GBP 153,867.56 to GBP 70,000.
152. Costs and expenses will not be awarded under Article 41 unless it is established that they were actually incurred, were necessarily incurred and were also reasonable as to quantum (the Sunday Times v. the United Kingdom (Article 50) judgment of 6 November 1980, Series A No. 38, p. 13, § 23). Furthermore, legal costs are only recoverable in so far as they relate to the violation found (Beyeler v. Italy (Just satisfaction) [GC], No. 33202/96, 28 May 2002, § 27).
153. The Court recalls that whilst the Chamber found a violation of both Articles 8 and 13 of the Convention, the Grand Chamber has found solely a violation of Article 13 in relation to the applicants' claim under Article 8. Whilst this difference between the findings should be reflected in the award of costs, the Grand Chamber should not lose sight of the fact that Article 13 cannot stand alone. Without an "arguable claim" in respect of the substantive issues, the Court would have been unable to consider Article 13 (see, for example, Boyle and Rice v. the United Kingdom, judgment of 27 April 1988, Series A No. 131, p. 23, §§ 52 and 54). The award of costs should therefore reflect the work undertaken by the applicants' representatives on the Article 8 issues to a certain extent, even if not to the same extent as if a violation of Article 8 had also been found.
154. The Court awards the applicants the sum of EUR 50,000, including VAT, in respect of costs and expenses.
C. Default interest
155. The Court considers it appropriate that the default interest should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.
FOR THESE REASONS, THE COURT
1. Holds by twelve votes to five that there has been no violation of Article 8 of the Convention;
2. Holds by sixteen votes to one that there has been a violation of Article 13 of the Convention;
3. Holds by fifteen votes to two that the finding of a violation of Article 13 of the Convention constitutes in itself sufficient just satisfaction for any damage sustained by the applicants;
4. Holds unanimously
(a) that the respondent State is to pay the applicants, within three months, EUR 50,000 (fifty thousand euros) in respect of costs and expenses, to be converted into pounds sterling at the rate applicable on the date of settlement, including any tax that may be chargeable;
(b) that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amount at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;
5. Dismisses by thirteen votes to four the remainder of the applicants' claim for just satisfaction.
Done in English and in French, and delivered at a public hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 8 July 2003.
Luzius WILDHABER
President
Paul MAHONEY
Registrar
In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the following dissenting opinions are annexed to this judgment:
(a) Joint dissenting opinion of Mr Costa, Mr Ress, Mr {Turmen}, Mr {Zupancic} and Mrs Steiner;
(b) Dissenting opinion of Sir Brian Kerr.
L.W.
P.J.M.
JOINT DISSENTING OPINION
OF JUDGES COSTA, RESS, {TURMEN}, {ZUPANCIC} AND STEINER
I. Introduction
We regret that we cannot adhere to the majority's view that there has been no violation of Article 8 of the European Convention of Human Rights in this case. We have reached our joint dissenting standpoint primarily from our reading of the current stage of development of the pertinent case-law. In addition, the close connection between human-rights protection and the urgent need for a decontamination of the environment leads us to perceive health as the most basic human need and as pre-eminent. After all, as in this case, what do human rights pertaining to the privacy of the home mean if day and night, constantly or intermittently, it reverberates with the roar of aircraft engines?
1. It is true that the original text of the Convention does not yet disclose an awareness of the need for the protection of environmental human rights <3>. In the 1950s, the universal need for environmental protection was not yet apparent. Historically, however, environmental considerations are by no means unknown to our unbroken and common legal tradition <4> whilst thirty-one years ago, the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment stated as its first principle:
--------------------------------
<3> The idiom "environmental protection" appears in fifty-seven of our cases. The phrase "environmental human rights" appears for the first time in the majority judgment.
<4> For example, the extraordinarily sensitive doctrine concerning environmental nuisances goes back to Roman law. Roman law classified these nuisances as immissiones in alienum. Dig.8.5.8.5 Ulpianus 17 ad ed.;
see, http://www.thelatinlibrary.com/justinian/digest8.shtml
"...Man has the fundamental right to freedom, equality and adequate conditions of life, in an environment of quality that permits a life of dignity and well-being..." <5>
--------------------------------
<5> Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, 1972, see http://www.unep.org/Documents/Default.asp?DocumentID=97&ArticleID=1503. It is interesting that from the very beginning environmental protection has been linked to personal well-being (health). See, infra, note 12.
The European Union's Charter of Fundamental Rights (even though it does not at present have binding legal force) provides an interesting illustration of the point. Article 37 of the Charter provides:
"A high level of environmental protection and the improvement of the quality of the environment must be integrated into the policies of the Union and ensured in accordance with the principle of sustainable development."
These recommendations show clearly that the member States of the European Union want a high level of protection and better protection, and expect the Union to develop policies aimed at those objectives. On a broader plane the Kyoto Protocol makes it patent that the question of environmental pollution is a supra-national one, as it knows no respect for the boundaries of national sovereignty <6>. This makes it an issue par excellence for international law - and a fortiori for international jurisdiction. In the meanwhile, many supreme and constitutional courts have invoked constitutional vindication of various aspects of environmental protection - on these precise grounds <7>. We believe that this concern for environmental protection shares common ground with the general concern for human rights.
--------------------------------
<6> Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, the Convention and the Kyoto Protocol at [http://unfccc.int/resource/convkp.html]
<7> See, for example, Compendium of summaries of judicial decisions in environment related cases (SACEP/UNEP/NORAD Publication Series on Environmental Law and Policy No. 3), Compendium of summaries [http://www.unescap.org/drpad/vc/document/compendium/index.htm]; EPA Search Results [http://oaspub.epa.gov/webi/meta_first_new2.try_these_first].
II. Development of the case-law
2. As the Court has often underlined: "The Convention is a living instrument, to be interpreted in the light of present-day conditions" (see, among many other authorities, Airey v. Ireland, judgment of 9 October 1979, Series A No. 32, § 26; and Loizidou v. Turkey (preliminary objections), judgment of 23 March 1995, Series A No. 310, § 71). This "evolutive" interpretation by the Commission and the Court of various Convention requirements has generally been "progressive", in the sense that they have gradually extended and raised the level of protection afforded to the rights and freedoms guaranteed by the Convention to develop the "European public order". In the field of environmental human rights, which was practically unknown in 1950, the Commission and the Court have increasingly taken the view that Article 8 embraces the right to a healthy environment, and therefore to protection against pollution and nuisances caused by harmful chemicals, offensive smells, agents which precipitate respiratory ailments, noise and so on.
3. In previous cases concerning protection against aircraft noise the Commission did not hesitate to rule that Article 8 was applicable and declared complaints of a violation of that provision admissible - in the Arrondelle and Baggs cases, for example. In the Arrondelle case (application No. 7889/77, Commission decision of 15 July 1980, Decisions and Reports (DR) 19, p. 186) the applicant's house was just over one and a half kilometres from the end of the runway at Gatwick airport. In the Baggs case (application No. 9310/81, Commission decision of 16 October 1985, DR 44, p. 13) the applicant's property was 400 metres away from the south runway of Heathrow airport. These two applications, which were declared admissible, ended with friendly settlements. While that does not mean that there was a violation of the Convention, it does show that the Government accepted at that time that there was a real problem. And it was for purely technical reasons that the Court itself, in Powell and Rayner (judgment of 21 February 1990, Series A No. 172), which also concerned flights in and out of Heathrow, refused to look into the Article 8 issue.
4. The Court has given clear confirmation that Article 8 of the Convention guarantees the right to a healthy environment: it found violations of Article 8, on both occasions unanimously, in the cases of {Lopez} Ostra v. Spain (judgment of 9 December 1994, Series A No. 303-C) and Guerra v. Italy (judgment of 19 February 1998, Reports of Judgments and Decisions, 1998-I, fasc. 64). The first of those cases concerned nuisances (smells, noise and fumes) caused by a waste-water treatment plant close to the applicant's home which had affected her daughter's health. The other concerned harmful emissions from a chemical works which presented serious risks to the applicants, who lived in a nearby municipality.
5. The Grand Chamber's judgment in the present case, in so far as it concludes, contrary to the Chamber's judgment of 2 October 2001, that there was no violation of Article 8, seems to us to deviate from the above developments in the case-law and even to take a step backwards. It gives precedence to economic considerations over basic health conditions in qualifying the applicants' "sensitivity to noise" as that of a small minority of people (§ 118). The trend of playing down such sensitivity - and more specifically concerns about noise and disturbed sleep -, runs counter to the growing concern over environmental issues, all over Europe and the world. A simple comparison of the above-mentioned cases (Arrondelle, Baggs, Powell and Rayner) with the present judgment seems to show that the Court is turning against the current.
III. The positive obligation of the State
6. The Convention protects the individual against direct abuses of power by the State authorities. Typically, the environmental aspect of the individual's human rights is not threatened by direct government action. Indirectly, however, the question is often whether the State has taken the necessary measures to protect health and privacy. Even assuming it has, direct State action may take the form of permitting, as here, the operation of an airport under certain conditions. The extent of permissible direct State interference and of the State's positive obligations is not easy to determine in such situations, but these difficulties should not undermine the overall protection which the States have to ensure under Article 8.
7. Thus, under domestic law the regulatory power of the State is involved in protecting the individual against the macroeconomic and commercial interests that cause pollution. The misleading variation in this indirect juxtaposition of the individual and the State therefore derives from the fact that the State is under an obligation to act and omits to do so (or does so in violation of the principle of proportionality). In this respect, we have come a long way from the situation considered by this Court in Powell and Rayner v. the United Kingdom case, judgment of 21 February 1991, § 15, in which the Noise Abatement Act specifically exempted aircraft noise from its protection. The issue in the context of domestic law is, therefore, whether the State has done anything or enough.
8. At least since the case of Powell and Rayner v. the United Kingdom, § 41, the key issue has been the positive obligation of the State.
9. The majority tries to distinguish the present case from the case of Dudgeon v. the United Kingdom (judgment of 22 October 1981, Series A No. 45) which dealt with the sexual intimacy aspect of the applicant's private life. In § 52 of Dudgeon it is said: "The present case concerns a most intimate aspect of private life. Accordingly, there must exist particularly serious reasons before interferences on the part of the public authorities can be legitimate for the purposes of paragraph 2 of Article 8". The majority judgment differentiates this case from Dudgeon by saying: "the sleep disturbances relied on by the applicants did not intrude into an aspect of private life in a manner comparable to that of the criminal measures considered in the case of Dudgeon to call for an especially narrow scope for the State's margin of appreciation" (see § 123 of the judgment).
10. It is logical that there be an inverse relationship between the importance of the right to privacy in question on the one hand and the permissible intensity of the State's interference on the other hand. It is also true that sexual intimacy epitomizes the innermost concentric circle of private life where the individual should be left in peace unless he interferes with the rights of others. However, it is not logical to infer from this that the proportionality doctrine of inverse relationship between the importance of the right to privacy and the permissible interference should be limited to sexual intimacy. Other aspects of privacy, such as health, may be just as "intimate" albeit much more vital.
11. Privacy is a heterogeneous prerogative. The specific contours of privacy can be clearly distinguished and perceived only when it is being defended against different kinds of encroachments. Moreover, privacy is an aspect of the person's general well-being and not necessarily only an end in itself. The intensity of the State's permissible interference with the privacy of the individual and his or her family should therefore be seen as being in inverse relationship with the damage the interference is likely to cause to his or her mental and physical health. The point, in other words, is not that the sexual life of the couple whose home reverberates with the noise of aircraft engines may be seriously affected. The thrust of our argument is that "health as a state of complete physical, mental and social well-being" is, in the specific circumstances of this case, a precondition to any meaningful privacy, intimacy etc. and cannot be unnaturally separated from it <8>. To maintain otherwise, amounts to a wholly artificial severance of privacy and of general personal well-being. Of course, each case must be decided on its own merits and by taking into account to the totality of its specific circumstances. In this case, however, it is clear that the circles of the protection of health and of the safeguarding of privacy do intersect and do overlap.
--------------------------------
<8> WHO definition of Health [http://www.who.int/about/definition/en/]
12. We do not agree with the majority's position taken in § 123 of the Grand Chamber judgment and especially not with the key language in fine where the majority considers: "Whilst the State is required to give due consideration to the particular interests the respect for which it is obliged to secure by virtue of Article 8, it must in principle be left a choice between different ways and means of meeting this obligation, the Court's supervisory function being of a subsidiary nature and thus limited to reviewing whether or not the particular solution adopted can be regarded as striking a fair balance". When it comes to such intimate personal situations as the constant disturbance of sleep at night by aircraft noise there is a positive duty on the State to ensure as far as possible that ordinary people enjoy normal sleeping conditions. It has not been demonstrated that the applicants are capricious, and even if their "sensitivity to noise" and "disposition to be disturbed by noise" may be called "subjective", the Court agreed that they were affected in their ability to sleep "considerably ... by the scheme at issue" (§ 118 of the judgment).
13. It is significant in this respect that under Article 3 sleep deprivation may be considered as an element of inhuman and degrading treatment or even torture <9>. Already, in the inter-State case of Ireland v. the United Kingdom (judgment of 18 January 1978, Series A No. 25, § 96), the Court held, inter alia: "... holding the detainees in a room where there was a continuous loud and hissing noise...", constituted a practice of inhuman and degrading treatment <10>. In the light of the subsequent development of our case-law in Selmouni v. France ([GC], No. 25803/94, § 97, ECHR 1999-V, § 97) the same treatment would now most probably be considered as torture. The present case does not involve torture or inhuman and degrading treatment, and we do not suggest that the complaint could possibly be reclassified under Article 3 of the Convention. Nevertheless, we think that the problem of noise, when it seriously disturbs sleep, does interfere with the right to respect for private and, under specific circumstances, family life, as guaranteed by Article 8, and may therefore constitute a violation of said Article, depending in particular on its intensity and duration.
--------------------------------
<9> In Selmouni v France, judgment of 28 July 1999, § 97 we have decided to adhere to the definition of torture given in art. 1 of the United Nations Convention against Torture. It therefore makes sense to take into account that excessive noise may in fact amount to "severe pain or suffering, whether physical or mental". See, for example, par. 257 referring to "sounding of loud music for prolonged periods, sleep deprivation for prolonged periods" in Concluding observations of the Committee against Torture: Israel. 09/05/97. A/52/44, paras. 253 - 260. (Concluding Observations/Comments) at http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/9c663e9ef8a0d080c12565a9004db9f7/69b6685c93d9f25180256498005063da?OpenDocument
<10> Similar considerations played a role in the judgment Kalashnikov v. Russia, no. 47095/99 (Sect. 3), ECHR 2002-VI.
14. We also find it inconsistent that the judgment (see § 126) should take into account "serious passenger discomfort" whereas it downgrades (see § 118) the discomfort of all the residents, who are exposed to aircraft noise - to a "subjective element [of a] small minority of people being more likely than others to be awoken or otherwise disturbed in their sleep...". We do not find it persuasive to engage in the balancing exercise employing the proportionality doctrine in order to show that the abstract majority's interest outweighs the concrete "subjective element of the small minority of people". According to the U.N. World Health Organization [WHO] Guidelines <11>, measurable effects of noise on sleep starts at noise levels of about 30 dBLA. These criteria are objective. They show that this susceptibility to noise is not "subjective" in the sense of being due to oversensitivity or capriciousness <12>. Indeed, one of the important functions of human-rights' protection is to protect "small minorities" whose "subjective element" makes them different from the majority.
--------------------------------
<11> Guidelines for Community Noise - Chapter 4 at [http://www.who.int/environmental_information/Noise/Commnoise4.htm]; see also, Environmental Protection Agency of Ireland [http://www.epa.ie/Noise/default.htm]
<12> The guidelines are based on a combination of values of 30 dBLA and 45 dBLA maximum. To protect sensitive persons, a still lower guideline value would be preferred when the background level is low. In the case before the Court, however, almost all the applicants have suffered from night noise events in excess of 80 dBLA and in one case as high as 90 dBLA max. It is noteworthy that the judgment in its assessment did not take into account these international standards concerning the effects noise has on sleep, although the relevant data were available in the file.
15. According to the Consultation paper published by the Government in November 1998, "any value attached to a marginal night flight had to be weighed against the environmental disadvantages. These could not be estimated in monetary terms, but it was possible, drawing on a 1992 sleep study, to estimate the numbers of people likely to be awakened." The 1992 sleep study was limited to sleep disturbances and did not even take into account the problems of those who had been unable to get to sleep in the first place. It is noteworthy that the Government's claims in respect of the country's economic well-being are based on reports prepared by the aviation industry. The Government did not make any serious attempt to assess the impact of aircraft noise on the applicants' sleep. When the 1993 scheme was introduced only very limited research existed on the nature of sleep disturbance and prevention. In this respect, we agree with the findings in the Chamber's judgment (§§ 103 - 106). Nor has the Government really shown that it has explored all the alternatives, such as using more distant airports.
16. In principle, the general reference to the economic well-being of the country is not sufficient to justify the failure of the State to safeguard an applicant's rights under Article 8. In the Berrehab v. Netherlands case (judgment of 21 June 1988, Series A No. 138), for example, the Court found that the actions of the Dutch authorities could not be justified by the alleged economic well-being of the Netherlands. In {Lopez} Ostra (cited above), too, the Court held, after examining the Government's argument: "... the State did not succeed in striking a fair balance between the interests of the town's economic well-being ...and the applicant's effective enjoyment of her right to respect for her home and her private and family life" (§ 58).
17. Although we might agree with the judgment when it states: "the Court must consider whether the Government can be said to have struck a fair balance between those interests (i.e. economic interests of the country) and the conflicting interests of the persons affected by noise disturbances" (§ 122), the fair balance between the rights of the applicants and the interests of the broader community must be maintained. The margin of appreciation of the State is narrowed down because of the fundamental nature of the right to sleep, which may be outweighed only by the real, pressing (if not urgent needs) of the State. Incidentally, the Court's own subsidiary role, reflected in the use of the "margin of appreciation", is itself becoming more and more marginal when it comes to such constellations as the relationship between the protection of the right to sleep as an aspect of privacy and health on the one hand and the very general economic interest on the other hand.
18. As stated above, reasons based on economic arguments referring to "the country as a whole" without any "specific indications of the economic cost of eliminating specific night flights" (see § 126 of the judgment), are not sufficient. Moreover, it has not been demonstrated by the respondent State, how and to what extent the economic situation would in fact deteriorate if a more drastic scheme - aimed at limiting night flights, halving their number or even halting them - were implemented.
IV. Realistic assessment under Article 41
19. Finally, and in view of the powers of the Court under Article 41 and the alleged importance of the macroeconomic interests at stake, indemnification of the "small minority" should be less of a problem rather than more. The applicants' rights could have been treated much more realistically than they were by the majority. In other words, the issue could have been circumscribed to the "small minority's" entitlement to just satisfaction for the real pecuniary and non-pecuniary damage incurred. Since we do not believe that the "subjective element" referred to in paragraph 118 of the judgment is simply a euphemism for "capricious hypersensitivity", the applicants in our opinion ought to have been awarded just satisfaction.
DISSENTING OPINIO№ OF JUDGE SIR BRIA№ KERR
In Christine Goodwin v. the United Kingdom (judgment of 11 July 2002, § 113), the Grand Chamber held that "Article 13 cannot be interpreted as requiring a remedy against the state of domestic law, as otherwise the Court would be imposing on Contracting States a requirement to incorporate the Convention". That ruling relates to the "state of domestic law", and seems to me to go beyond the traditional view that Article 13 does not guarantee a remedy against "legislation" (as in, for example, the James and Others v. the United Kingdom, judgment of 21 February 1986, Series A No. 98, p. 47, § 85). It corresponds closely to the ideas I expressed on Article 13 in my dissenting opinion to the Chamber's judgment of 2 October 2001.
I would here wish simply to record that it is my view, given the nature of the applicants' complaints, the state of domestic law at the time and the role of Article 13 in the Convention structure, that there is no violation of Article 13 in this case.
