ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
"К ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВЫСШЕМ СОВЕТЕ ПО ЗАЩИТЕ НРАВСТВЕННОСТИ В ОБЛАСТИ ТЕЛЕВИЗИОННОГО ВЕЩАНИЯ И РАДИОВЕЩАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
К ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВЫСШЕМ СОВЕТЕ
ПО ЗАЩИТЕ НРАВСТВЕННОСТИ В ОБЛАСТИ ТЕЛЕВИЗИОННОГО
ВЕЩАНИЯ И РАДИОВЕЩАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
1. Международное право о свободе распространения информации
Международное сообщество, признавая право на свободу получать и распространять информацию одним из основных прав человека, в то же время обращает особое внимание на необходимость установления законодательных ограничений данного права в целях защиты государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально и т.п.
КОНВЕНЦИЯ СОВЕТА ЕВРОПЫ О ЗАЩИТЕ ПРАВ
ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД
"Правительства, подписавшие настоящую Конвенцию, являющиеся членами Совета Европы, согласились о нижеследующем:
Статья 10
1. Каждый человек имеет право на свободу выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.
2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые установлены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия".
Конвенция вступила в силу 03.09.1953. Конвенция подписана Россией 28.02.1996 и ратифицирована (Федеральный закон от 30.03.1998 № 54-ФЗ). Конвенция вступила в силу для России 05.05.1998.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ПАКТ О ГРАЖДАНСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВАХ
"Участвующие в настоящем Пакте государства соглашаются о нижеследующих статьях:
Статья 19
2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения, это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору.
3. Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:
a) для уважения прав и репутации других лиц,
b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.
СССР подписал Пакт 18.03.1968, ратифицировал (Указ Президиума ВС СССР от 18.09.1973). Пакт вступил в силу для СССР 23.03.1976.
В подавляющем большинстве стран в той или иной мере, в той или иной форме введены ограничения в сфере телерадиовещания, образованы соответствующие контролирующие органы. Несколько примеров:
1) Высший Совет по аудиовизуальным средствам (ВСА) - функционирует во Франции около 10 лет. Он является независимым органом, в компетенцию которого входит регулирование и контроль всей совокупности электронных СМИ, как государственных, так и частных. ВСА обладает значительными полномочиями, в том числе назначает руководителей государственных телевидения и радио, устанавливает правила организации избирательных кампаний, накладывает санкции (например, приватизированная первая программа французского телевидения ТФ1 в 1992 г. была оштрафована ВСА на 30 млн. франков);
2) 31.07.1997 в Италии принят закон, учреждающий Службу контроля СМИ, в компетенцию которой входят надзор за соответствием продукции СМИ - и электронных, и печатных - действующему законодательству, выработка правил, регулирующих рекламу, разработка и контроль правил защиты несовершеннолетних, контроль соблюдения правил предвыборной агитации, политической информации и пропаганды и т.п. Создание такой службы было признано необходимым, в частности, из-за большого количества передач, противоречащих морально-этическим устоям общества, наносящих вред воспитанию подрастающего поколения;
3) мощная государственная вещательная корпорация Японии (Эн-эйч-кей) управляется Советом директоров (12 человек), назначаемых Премьером после их одобрения Парламентом. К незыблемым принципам японского вещания относятся защита общественного спокойствия и общественной морали; политическая нейтральность; представление всех точек зрения по сложным вопросам; сбалансированность в информационных, образовательных, культурных и развлекательных программах;
4) в США при наличии государственного регулирующего органа - Федеральной комиссии связи (ФКС) - основная функция регулирования телерадиовещания осуществляется Национальной ассоциацией вещателей (НАВ). Это объединение коммерческих вещателей выработало соответствующие Кодексы для радио и телевидения, в которых, например, есть запрет на рекламу крепких напитков, есть временные ограничения на передачи с насилием и сексом. При этом вырезаются из фильмов целые куски ("Крестного отца" для показа по телевидению сократили на 30 минут!). Почти 50 лет в США действовала установленная ФКС "доктрина справедливости": представление разных точек зрения по спорной проблеме, равное время для выступлений кандидатов на выборную должность, сбалансированность в программах. После отмены этой доктрины в 1987 году практически все ее установки вошли в Кодексы НАВ;
5) корпорацией Би-Би-Си (Великобритания) руководит Совет директоров, назначаемых на 5 лет Королевой;
6) в ряде стран приняты квоты для иностранных программ в эфире: Индия - 20%; Шри Ланка - 40%: Малайзия - 70%.
2. Правовая база для принятия мер по защите прав потребителей телерадиопродукции в России и необходимость их осуществления
Статья 13 "Декларации прав и свобод человека и гражданина" допускает возможность законодательного ограничения права искать, получать и свободно распространять информацию "в целях охраны личной, семейной, профессиональной, коммерческой и государственной тайны, а также нравственности". Часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации устанавливает, что даже "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Ряд ограничений содержит и Закон "О средствах массовой информации".
К сожалению, возможность таких ограничений лишь продекларирована. А ведь их введение и соответствующий независимый контроль телерадиовещания насущно необходимы. Аргумент телевизионщиков "Не нравится - не смотри" не годится. Представьте торговца наркотиками, который скажет: "Не нравится - не ширяйся! Я ж никого не заставляю". Ведь опасности подвергаются не только и не столько взрослые, сформировавшиеся люди, а совершенно беззащитные подростки.
Вседозволенность и свобода массовой информации есть вещи существенно разные. Это прекрасно понимают и руководители отрасли. Всего несколько примеров:
- выступая в Государственной Думе 6 февраля 1998 года В.В. Лазуткин (в то время - председатель Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию) в качестве положительного примера привел опыт Франции и Италии, где "все телекомпании независимо от формы собственности несут равную ответственность в гражданском смысле перед обществом". И далее:
"Действующие законы не поднимают защиту нравственности до уровня задач национальной безопасности.";
- президент НТВ Малашенко И.Е. (Государственная Дума, 6 февраля 1998 года): "Мы бы очень приветствовали любые законы, которые четко наложат ограничения или наоборот разрешат демонстрировать определенные вещи.";
- 16 февраля 2000 года. Совет Федерации, министр по делам печати, телерадиовещания и средств массовой информации М.Ю. Лесин: "К сожалению, на сегодняшний день закон о средствах массовой информации, который принимался несколько лет назад, максимально демократичен и либерален по отношению к средствам массовой информации и никакого законного ресурса, кроме предупреждений, у нас, к сожалению, нет."
- тот же М.Ю. Лесин на правительственном часе в Государственной Думе 17 марта этого года: "Еще раз повторяю, что по действующему законодательству наши прямые действия очень сильно ограничены. И если будут дополнительные законодательные инициативы, мы максимально их поддержим для того, чтобы упростить непосредственно процедуру, в том числе и судебных решений, в отношении средств массовой информации".
Трижды прав министр! Ведь совершенно недопустимо, когда под прикрытием тезиса о свободе массовой информации в эфир выпускаются передачи, наносящие огромный вред нравственному и психическому здоровью граждан, особенно детей и молодежи.
Когда одновременно с передачей "Спокойной ночи, малыши" по другому каналу демонстрируется фильм с откровенными сексуальными сценами.
Когда новостные программы, которые смотрят миллионы, смакуют сцену самосожжения людей, что превосходит по своему цинизму даже осужденную цивилизованным миром практику телетрансляций смертных казней.
Наблюдательные советы на телеканалах, о которых сейчас много говорится, проблемы не решат: они не будут обладать широкими полномочиями, их члены будут работать на общественных началах. Более того, такие советы придется создавать на каждом (!!!) государственном телеканале, а как быть с негосударственным телевещанием? А с радиовещанием? Подписанная весной 1999 года Хартия телерадиовещателей (сам факт подписания такого документа нельзя, конечно, не приветствовать - это свидетельствует о том, что и сами вещатели не удовлетворены положением дел в этой сфере) как документ сугубо добровольный не содержит действенного механизма контроля за ее соблюдением.
3. Основные (концептуальные) положения законопроекта
Цель Закона - защита прав потребителей продукции телевизионного и радиовещания. Законом вводится ответственность вещателя за содержание выпускаемых в эфир программ. Существующей в настоящее время ответственности средств массовой информации недостаточно: ведь ответственность за производство наркотиков не должна отменять и не отменяет ответственности за их распространение!
Три источника и две составные части законопроекта:
- источники: 1) опыт зарубежных стран (Франция, Италия) и Закон "О защите прав потребителей"; 2) опыт работы и формирования Центризбиркома, законы о Счетной палате и о Конституционном Суде; 3) Законы "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" и "Об административной ответственности юридических лиц за нарушения законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах";
- составные части: 1) Высший совет: функции, полномочия, порядок формирования; 2) административная ответственность вещателей: требования к выпускаемым в эфир программам, санкции за их нарушения, порядок рассмотрения административных дел.
Законом учреждается профессиональный, независимый и полномочный Высший совет по защите нравственности в области телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации, который в пределах своей компетенции осуществляет контроль за продукцией телерадиовещания, т.е. вышедшими в эфир телепрограммами, радиопрограммами и иной массовой информацией. Совет, следовательно, не является органом цензуры, которую ст. 3 Закона о СМИ определяет как "требование... предварительно согласовывать сообщения и материалы, а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей".
Право назначить по три члена Совета дано Президенту РФ, Правительству РФ, Государственной Думе и Совету Федерации. В России давно и успешно действует федеральный орган, формируемый по такому (паритетному) принципу - Центральная избирательная комиссия, структура, полномочия, порядок формирования и гарантии независимости которой прописаны в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан в Российской Федерации". При действующей в России структуре и порядке подчиненности органов власти (органы исполнительной власти фактически подчинены Президенту РФ) только такой порядок формирования Совета гарантирует общество от засилия в нем какой-либо одной точки зрения, одной политической ориентации.
В законопроекте прописана структура и гарантии независимости Совета, ключевые моменты его работы.
Сформулирован перечень телепрограмм, радиопрограмм и иной массовой информации, в случае распространения которых Совет выносит предупреждения вещателям, а на имеющих предупреждения налагает административные штрафы. Этот перечень основан на нормах статей 4, 50 и 51 Закона "О средствах массовой информации" и включает некоторые положения упомянутой выше Хартии телерадиовещателей.
Это программы, которые:
а) умаляют достоинства личности;
б) наносят ущерб безопасности государства;
в) содержат недостоверную информацию;
г) наносят ущерб физическому или психическому здоровью граждан. В законопроекте все эти позиции подробно раскрываются. Предусмотрена также возможность наложения административного штрафа за отказ или уклонение вещателя от предоставления по запросу Совета необходимой информации или документации, либо предоставление ложной информации.
Максимальные размеры штрафов определены для территориального вещателя в размере ста минимальных размеров оплаты труда, для регионального вещателя - тысячи минимальных размеров оплаты труда, для общероссийского вещателя - пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда. Максимальный размер штрафа предлагается такой же, как в Законе "О защите прав потребителей" (статья 43 - в случае причинения ущерба потребителям товарами (работами, услугами) - штраф в размере до пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда). В случае, если распространение указанных программ повлекло тяжкие последствия, максимальные размеры штрафов увеличиваются, соответственно, до двухсот, до пяти тысяч и до двадцати тысяч минимальных размеров оплаты труда.
Поскольку штраф налагается на вещателя (т.е. на юридическое лицо), а действующим КОАПом предусмотрены штрафы только для граждан и должностных лиц, в проекте подробно прописана процедура административного делопроизводства. Подобного рода процедура установлена в действующем законодательстве отдельными федеральными законами. В частности:
- 23 июня этого года при 334 "за" был принят Государственной Думой внесенный Правительством РФ Закон "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции". 2 июля Закон был одобрен Советом Федерации и уже 8 июля подписан Президентом РФ;
- Закон "Об административной ответственности юридических лиц за нарушения законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" был принят Государственной Думой 11 ноября 1999 года, направлен Президенту Советом Федерации без рассмотрения 25 ноября и 6 декабря был подписан Президентом.
Понимание необходимости такого рода мер привело к полному единодушию всех высших органов власти России! Хочется верить, что и меры, направленные на нормализацию ситуации в телерадиовещании, будут иметь такую же поддержку.
Поскольку принятие настоящего законопроекта повлечет дополнительные расходы федерального бюджета, к проекту приложено финансово-экономическое обоснование, согласно которому годовые расходы федерального бюджета по обеспечению деятельности Совета составят около 72 млн.руб. в год. Оценка проведена по аналогии с расходами на содержание подобных органов, действующих в Российской Федерации (Центральная избирательная комиссия и Счетная палата).
Принятие данного законопроекта потребует внесения дополнений в ряд нормативных актов, в частности, в указы Президента РФ, устанавливающие перечни государственных должностей и государственных должностей федеральной государственной службы, размеры соответствующих денежных вознаграждений и денежных содержаний. После принятия новой редакции Кодекса об административных правонарушениях, в котором предусматривается ответственность юридических лиц, все положения законопроекта, касающиеся административной ответственности вещателей (глава III), могут быть включены в указанный Кодекс.
ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ
ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВЫСШЕМ СОВЕТЕ
ПО ЗАЩИТЕ НРАВСТВЕННОСТИ В ОБЛАСТИ ТЕЛЕВИЗИОННОГО
ВЕЩАНИЯ И РАДИОВЕЩАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Данный законопроект предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, поскольку создается новый постоянно действующий государственный орган.
Расходы из федерального бюджета на его содержание можно оценить по аналогии с расходами, запланированными в бюджете 2000 года на содержание подобных органов, действующих в Российской Федерации.
1. Денежное содержание членов Совета (по аналогии с содержанием руководства Счетной палаты РФ):
- Председателя Совета 261 тыс. руб.;
- заместителя Председателя Совета 187 тыс. руб.;
- членов Совета 2130 тыс. руб.
-----------------
Всего 2578 тыс. руб.
2. На обеспечение деятельности Центральной избирательной комиссии в бюджете 2000 года запланировано 69,5 млн. руб. Поскольку Совет по численному составу и специфике (форме) деятельности достаточно близок ЦИК, то расходы на обеспечение деятельности Совета (включая денежное содержание аппарата) можно оценить 69,5 млн. руб.
Таким образом, дополнительные расходы федерального бюджета в случае принятия данного законопроекта составят примерно 72 млн. руб. в год.
ПЕРЕЧЕНЬ
НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, ИЗМЕНЕНИЯ И ДОПОЛНЕНИЯ КОТОРЫХ
ПОТРЕБУЕТ ПРИНЯТИЕ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВЫСШЕМ
СОВЕТЕ ПО ЗАЩИТЕ НРАВСТВЕННОСТИ В ОБЛАСТИ ТЕЛЕВИЗИОННОГО
ВЕЩАНИЯ И РАДИОВЕЩАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
В случае принятия проекта Федерального закона "О Высшем совете по защите нравственности в области телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации" необходимо внести изменения и дополнения в указы Президента Российской Федерации:
1. Указ Президента Российской Федерации от 03.09.1997 № 981 (ред. от 03.04.2000) "Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы".
2. Указ Президента Российской Федерации от 09.04.1997 № 310 (ред. от 25.05.2000) "О денежном содержании федеральных государственных служащих".
3. Указ Президента Российской Федерации от 09.04.1997 № 309 (ред. от 02.03.1999) "О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации".
4. Указ Президента Российской Федерации от 11.01.1995 № 32 (ред. от 23.10.1998) "О государственных должностях Российской Федерации".
5. Указ Президента Российской Федерации от 11.01.1995 № 33 (ред. от 19.01.2000) "О реестре государственных должностей федеральных государственных служащих".
