ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПУ Аппарата ГД ФС РФ от 08.09.2000 № 2.2-15/542
"НА ПРОЕКТ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
(III чтение)
Кем подготовлен
ПУ Аппарата ГД ФС РФ_Правовое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ - ПАРЛАМЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРАВОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 8 сентября 2000 г. № 2.2-15/542
НА ПРОЕКТ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
(III чтение)
Изучив по поручению Комитета от 12 июля 2000 года проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает.
Значительное число замечаний Правового управления было учтено. Тем не менее, полагаем необходимым еще раз обратить внимание на следующие замечания по отдельным положениям проекта.
По разделу I (главы 1 - 4)
1. Правила, устанавливаемые в первом предложении части 1 статьи 2.4, формально - логически не согласуются с правилами третьего предложения данной части.
Помимо того, в соответствии с правилами второго предложения части 1 статьи 2.4 сотрудники органов внутренних дел, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах. Однако такая норма, по существу, освобождает названных субъектов от ответственности за совершенные административные правонарушения, так как в указанных актах меры административной ответственности к соответствующим сотрудникам не предусматриваются (см., например, статью 4 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации), что противоречит требованиям статьи 19 Конституции Российской Федерации.
2. Согласно части 1 статьи 3.5 величина административного штрафа может, в том числе, выражаться в величине, кратной минимальному размеру административного штрафа. Однако согласно проекту за правонарушения, предусмотренные статьями 9.3, 11.8, 11.9, 12.1, 12.3, 12.5 и другими, нижний предел применяемого административного штрафа устанавливается в размере одной второй, одной третьей либо иной части минимального размера административного штрафа, это не соответствует наименованию данного института.
3. В отношении такого вида административного взыскания как административный арест (статья 3.9) обращаем внимание, что в пункте 1 статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод перечислены шесть категорий допустимого "лишения свободы":
а) законное содержание лица под стражей после его осуждения компетентным судом;
в) законный арест или задержание лица за невыполнение законного решения суда или с целью обеспечения выполнения любого обязательства, предписанного законом;
с) законный арест или задержание лица, произведенное с тем, чтобы оно предстало перед компетентным судебным органом по обоснованному подозрению в совершении правонарушения или в случае, когда имеются достаточные основания полагать, что необходимо предотвратить совершение им правонарушения или помешать ему скрыться после его совершения;
d) задержание несовершеннолетнего лица на основании законного постановления для воспитательного надзора или его законное задержание, произведенное с тем, чтобы оно предстало перед компетентным органом;
е) законное задержание лиц с целью предотвращения распространения инфекционных заболеваний, а также душевнобольных, алкоголиков, наркоманов или бродяг;
f) законный арест или задержание лица с целью предотвращения его незаконного въезда в страну или лица, против которого принимаются меры по его высылке или выдаче -
представляют собой исчерпывающий список, условия которого толкуются Европейским судом по правам человека в узком смысле. Указанная статья Конвенции исключает случаи "лишения свободы", которые не подпадают под эти шесть категорий.
Конвенция вступила в силу для Российской Федерации с 5 мая 1998 г. По данной статье при ратификации Конвенции оговорок Российской Федерацией сделано не было.
Положения статей 6.9, 6.12, 19.3, 20.1, 20.3, 20.18, 20.21, части 3 статьи 20.2 законопроекта не охватываются случаями "лишения свободы", изложенными в пункте 1 статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Поэтому в силу статьи 15 (часть 4) и статьи 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации административный арест как вид административной ответственности из этих статей законопроекта должен быть исключен.
В статье 18.7 законопроекта возможно оставление административного ареста как вида административной ответственности только в случае приведения диспозиции этой нормы требованиям подпункта "f" части 1 статьи 5 Конвенции.
4. Меры государственного воздействия, применяемые к правонарушителю в связи с административным взысканием в виде дисквалификации (часть 1 статьи 3.11), по их характеру не могут применяться к лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, хотя данный субъект перечислен в числе лиц, к которым дисквалификация может быть применена (часть 3 статьи 3.11).
По разделу II, главе 6
5. В связи с изменением редакции статьи 6.8 полагаем необходимым уточнить, насколько правомерно говорить о незаконных приобретении или хранении (то есть незаконном обороте) аналогов наркотических средств и психотропных веществ, если их оборот вообще запрещен согласно пункту 4 статьи 14 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах", в отличие от наркотических средств и психотропных веществ, законный (то есть разрешенный и контролируемый в соответствии с законодательством Российской Федерации) оборот которых Федеральным законом допускается и в отношении которых правомерно говорить о возможных санкциях за их незаконный оборот.
6. Из статьи 6.9 правомерно исключены аналоги наркотических средств и психотропных веществ, поскольку их законное потребление по назначению врача, в отличие от наркотических средств и психотропных веществ, невозможно (см. обоснование в предыдущем пункте замечания). Однако остался открытым вопрос, предполагается ли вообще административная ответственность за потребление аналогов.
7. Статьей 6.13 вводятся правовые основания административной ответственности за деятельность по обороту продукции, которая не регламентирована действующим законодательством. В указанной статье проекта идет речь о "продукции сексуального характера и зрелищных мероприятиях сексуального характера". Действующий Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации" предусматривает только средства массовой информации эротического характера и дает их определение (статья 37), а УК РФ упоминает о порнографических материалах и предметах (статья 242).
По разделу II, главе 7
8. Статья 7.12 в предлагаемой редакции требует согласования с действующим законодательством об авторском праве и смежных правах, и с этой позиции следовало бы максимально сохранить редакцию статьи 150.4 действующего КоАП РСФСР. Изменение названия статьи и предлагаемая редакция диспозиции части 1 статьи 7.12 проекта Кодекса привели к тому, что наряду с контрафактной продукцией (см. статью 48 Закона РФ "Об авторском праве и смежных правах") к нарушению именно авторских и смежных прав отнесены и случаи указания ложной информации на произведениях и фонограммах об их изготовителях, о местах их производства. Однако если исходить из положений статьи 10 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", такие действия отнесены к формам недобросовестной конкуренции, нарушающим уже права потребителей, т.е. данные положения выходят за рамки действий, относимых исключительно к нарушениям авторских и смежных прав, и с этих позиций диспозиция не согласуется с названием (см. действующую статью 150.4 КоАП РСФСР). Кроме того, не ясно, что имеется в виду под "иным нарушением авторских и смежных прав", о нарушении каких прав идет речь, имущественных или личных неимущественных. Каким образом следует соотносить данное нормативное положение с положениями статьи 146 УК РФ? Расположение данных нормативных положений в качестве завершающих диспозицию абзаца 1 части 1 статьи 7.12 проекта Кодекса по существу означает, что все вышеперечисленное относится исключительно к нарушению авторских и смежных прав, в то же время, как отмечено ранее, это не совсем так.
По разделу II, главе 8
9. В статье 8.12 следует предусмотреть ответственность за нарушение порядка предоставления в пользование и использования участков леса (а не лесов в целом).
10. В статье 8.15 полагаем, что субъектами указанного правонарушения могут быть также юридические лица.
По разделу II, главе 12
11. Полагаем, что нормы, содержащиеся в абзаце втором примечания к статье 12.1, не должны включаться в Кодекс об административных правонарушениях как имеющие регулятивный характер.
12. Аналогичное замечание относится и к примечанию к статье 12.19.
Кроме того, включение в проект данного примечания полагаем излишним, так как в данной главе содержатся статьи, предусматривающие ответственность за перечисленные в примечании действия.
13. Представляется, что в статьях 12.35 и 12.36 речь идет, по сути, об одном и том же.
Также, в статье 12.36 устанавливается ответственность за применение в отношении транспортных средств недопустимых мер административного принуждения, в том числе за блокировку колес, эвакуацию транспортных средств, снятие номерных знаков. В то же время статьей 27.13, регламентирующей меры государственного принуждения, применяемые при задержании транспортного средства, запрещении его эксплуатации, предусмотрено обязательное снятие государственных регистрационных знаков с транспортного средства, а также возможность помещения его на стоянку.
По разделу II, главе 13
14. В части 1 статьи 13.11 после слов "(такая лицензия)" следует дополнить "в соответствии с федеральным законом" (см. абзац 1 статьи 13.13 проекта), в противном случае не ясно, в чьи полномочия входит решение вопроса об обязательности такого лицензирования (см. статью 7 (пункт 4), статью 11 (пункт 4) Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" - далее Закон об информации). В статье также говорится о "специальном разрешении (лицензии)", в то время как в тексте вышеназванного базового Закона слов "специальное разрешение" не содержится (см. также статью 13.13 проекта Кодекса).
15. В статье 13.13 идет речь о запрете "занятия видами деятельности в области защиты информации без лицензии".
В базовом Законе об информации (статья 19 пункт 3) идет речь о том, что лицензируется только деятельность организаций, выполняющих работы в области проектирования, производства защиты информации и обработки персональных данных. Таким образом, создается впечатление, что статья 13.13 проекта Кодекса значительно расширяет правовые основания для лицензирования деятельности в области защиты информации, однако это является исключительно предметом базового Закона, тем более, что на него содержится отсылка в этой статье.
16. В статье 13.14 устанавливается административная ответственность за разглашение информации с ограниченным доступом, за исключением "информации, разглашение которой влечет уголовную ответственность". В действующем УК РФ (статьи 183, 283) упомянуты сведения, составляющие коммерческую, банковскую тайну и государственную тайну. Представляется, что за этим исключением данная норма является несостоятельной, т.к. нет ответа на вопрос, что это за информация, кем определяется перечень этой информации (законом, иным актом или самим руководителем) (см. статью 10 Закона об информации). Не принят и закон о коммерческой и служебной тайне. В то же время в проекте Кодекса не отражены положения части 3 статьи 24 Закона об информации об административной ответственности перечисленных в нем лиц, виновных в незаконном ограничении доступа к информации и нарушении режима защиты информации.
По разделу II, главе 14
17. В статье 14.9 следует исключить слова "субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления", так как если исходить из гражданско - правовой нормы, содержащейся в пункте 3 статьи 1 ГК РФ, такая ответственность в равной мере может касаться и должностных лиц Российской Федерации.
18. Статья 14.17 требует согласования с Федеральным законом "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в части трактовки вопроса о "квотах" на указанную продукцию. Согласно положениям данного Закона "квоты" устанавливаются на закупку этилового спирта (а не на производство и потребление) (см. абзац 4 статьи 5, абзац 3 статьи 23 и др. данного Закона). В связи с этим требует уточнения пункт 1 статьи 14.17 проекта. Аналогичное замечание относится к части 3 данной статьи.
По разделу II, главе 15
19. По статье 15.2 следует отметить, что Законом Российской Федерации "О банках и банковской деятельности" банковский контроль за соблюдением организациями правил ведения кассовых операций не предусмотрен и вряд ли практически возможен. В этой связи полагали бы необходимым уточнить положения данной статьи.
20. Согласно статье 2.3 граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут равную с должностными лицами ответственность. Однако примечание к статье 15.3 исключает такую ответственность.
21. В части 2 статьи 15.7 следует исключить слова "либо таможенного органа" в связи с тем, что последним не предоставлено право приостанавливать операции по счетам налогоплательщиков.
22. Редакцию статьи 15.8 следовало бы уточнить с учетом статей 133 и 135 части первой Налогового кодекса Российской Федерации.
23. В статье 15.9 необходимо исключить слова "таможенного органа или органа государственного внебюджетного фонда".
24. Полагаем, что в статье 15.11 понятие грубого нарушения правил ведения бухгалтерского учета и предоставления бухгалтерской отчетности следует связать с целью и последствиями такого нарушения (например, занижение дохода и как следствие - недоплата налога).
25. Следует иметь в виду, что согласно статье 9 Федерального закона "О введении в действие части второй Налогового кодекса РФ и внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ о налогах" в отношении налогоплательщиков единого социального налога (взноса) с 1 января 2001 г. налоговые органы проводят все мероприятия налогового контроля. В этой связи возникает вопрос о целесообразности упоминания в главе 15 проекта органов государственных внебюджетных фондов.
По разделу II, главе 18
26. В диспозиции статьи 18.5 содержатся два состава правонарушений: нарушение правил, относящихся к мирному проходу через территориальное море, и нарушение правил, относящихся к транзитному пролету через воздушное пространство Российской Федерации. Учитывая положения части 2 статьи 2.9, привлекаться к административной ответственности за данные правонарушения могут как физические, так и юридические лица, однако штраф в размерах, предусмотренных в санкции статьи, может быть применен только в отношении юридического лица (см. абзац первый части 3 статьи 3.5). Повышенный размер штрафа для всех субъектов ответственности на основании абзаца второго части 3 статьи 3.5 в данном случае возможен только за нарушение законодательства Российской Федерации о территориальном море.
27. В пункте 2 статьи 40 Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" содержится закрытый перечень оснований для привлечения к ответственности виновных: состава, содержащегося в статье 18.6 проекта, в указанном пункте не имеется.
По разделу II, главе 19
28. Включение статьи 19.24 считаем излишним по следующим основаниям.
По отбытии наказания в виде лишения свободы все ограничения, так или иначе, связаны со статусом судимости, которая не устанавливается судом, а предусмотрена Уголовным кодексом Российской Федерации. В случае замены лишения свободы более мягким наказанием все назначаемые судом меры носят сугубо принудительный характер и исполняются помимо воли виновного. Если же речь идет о лишении права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, то, с одной стороны, этому должны соответствовать название и текст статьи КоАП, в противном случае неизбежно неверное толкование закона и непростительные правовые ошибки; с другой стороны, невыполнение соответствующих требований связано с нарушением, скорее, не осужденного, а полномочных органов, принимающих на должность либо выдающих разрешение (лицензию) на занятие определенной судом деятельностью. В случае, когда такой деятельностью лицо занимается без получения необходимого разрешения (лицензии), это должно влечь ответственность самостоятельного вида.
По разделу II, главе 20
29. По статье 20.3 следует иметь в виду, что термин "фашистской" является неопределенным. Здесь требуется уточнить, выделить признаки, по которым те или иные предметы будут считаться (признаваться) фашистскими.
30. В названии и тексте статьи 20.13 с целью внесения ясности необходимо указать, что правонарушение состоит либо в стрельбе из огнестрельного оружия, либо в применении оружия (в том числе пневматического, метательного, включая, например, арбалеты, или иного). В противном случае не исключены коллизии в реализации административно - правовых норм, включая конкуренцию норм данной статьи и части 3 статьи 20.12 проекта, где предусмотрена ответственность за нарушение правил использования (толкование этого понятия может быть весьма и весьма широким) оружия и патронов к нему.
По разделу IV
31. В пункте 3 абзаца первого части 1 и абзаце втором части 1 статьи 28.1 имеются отсылки к статьям, отсутствующим в настоящем Кодексе.
32. В соответствии со статьями 32.1 (Исполнение постановления о наложении административного взыскания в виде предупреждения) и 32.8 (Исполнение постановления об административном аресте) устанавливается порядок, согласно которому исполнение постановления по делу об административном правонарушении осуществляется еще до его вступления в законную силу (см. статью 31.1). В этой связи данные нормы противоречат требованиям части 2 статьи 31.2 Кодекса, согласно которой постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу.
33. Помимо вышеуказанных, значительное число замечаний и предложений юридико - технического характера, в т.ч. касающихся уточнения терминологии, редакция отдельных статей, устранения внутренних противоречий и т.п., а также лингвостилистического характера, были переданы в Комитет в рабочем порядке.
Первый заместитель
начальника Управления
В.А.РОЩИН
