ПИСЬМО Президента РФ от 22.12.2000 № Пр-2489
<ОБ ОТКЛОНЕНИИ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ>
Кем подготовлен
Президент РФ_Президент Российской Федерации
ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 22 декабря 2000 г. № Пр-2489
В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее именуется - Кодекс), принятый Государственной Думой 8 декабря 2000 г. и направленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования, по следующим основаниям.
В Кодексе содержатся существенные концептуальные недостатки. Некоторые его положения не в полной мере соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Частью 1 статьи 1.1 Кодекса предусматривается, что законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом установление административной ответственности за нарушение норм, предусмотренных федеральным законодательством, отнесено к ведению Российской Федерации. Таким образом, в Кодексе должны быть сосредоточены все виды правонарушений, влекущих за собой ответственность в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами. Однако следует констатировать, что не все составы административных правонарушений, предусмотренные федеральными законами, включены в Кодекс. К таковым, например, относятся налоговые правонарушения, определенные главой 16 Налогового кодекса Российской Федерации, административная ответственность за которые возлагается на юридические лица. В Кодексе определена административная ответственность за налоговые правонарушения лишь физических лиц. Кроме того, в Кодексе не в полной мере определена административная ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о банках и банковской деятельности, валютном контроле, естественных монополиях, биржах и биржевой деятельности и так далее.
Согласно части 1 статьи 1.5 и части 1 статьи 2.1 Кодекса одним из обязательных признаков административного правонарушения является вина.
Вместе с тем в Кодексе не дается определение понятия вины. При этом толкование понятия вины в форме умысла или неосторожности в классическом ее понимании, то есть как психического отношения лица и к совершаемому им действию (бездействию), и к его последствиям, на мой взгляд, вряд ли применимо к юридическим лицам как к субъектам административных правонарушений. Полагаю, что в Кодексе должно быть дано соответствующее определение, в том числе установлены критерии виновности юридических лиц.
Кроме того, в Кодексе не определены формы вины, в то время как в некоторых статьях Особенной части Кодекса указывается, например, на умышленный характер деяния (статья 8.5), который в обязательном порядке должен быть доказан при рассмотрении конкретного дела об административном правонарушении.
Норма части 1 статьи 2.4 Кодекса, которой определено, что сотрудники органов внутренних дел, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах, хотя и отражает существующее положение, но нуждается в конкретизации. Полагаю, что недостаточно ограничиться этой отсылочной нормой, поскольку в дисциплинарных уставах не предусматриваются материальные составы административных правонарушений, и это косвенным образом ведет к освобождению сотрудников указанных органов от ответственности за совершенные административные правонарушения, что противоречит статье 19 Конституции Российской Федерации.
Кроме того, согласно части 3 статьи 2.4 Кодекса судья, орган, должностное лицо, уполномоченные налагать административные взыскания, могут вместо наложения административных взысканий на лиц, указанных в части 1 данной статьи, в том числе и на военнослужащих, передавать материалы об административных правонарушениях в соответствующие органы для решения вопроса о привлечении виновных к дисциплинарной ответственности.
Однако в соответствии с пунктом 3 статьи 28 Федерального закона "О статусе военнослужащих" военнослужащие не могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности за административные правонарушения (за нарушение правил дорожного движения, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, таможенных правил).
В положениях пунктов 3 и 4 части 1 статьи 3.2, статей 3.3, 3.6 и 3.7 Кодекса, касающихся таких взысканий, как возмездное изъятие и конфискация предмета, допущено смешение понятий "объект" и "предмет" административного правонарушения.
Под объектом правонарушения, в том числе непосредственным, понимаются охраняемые законодательством Российской Федерации общественные отношения, на которые направлено административное правонарушение и которым причиняется вред либо для которых создается реальная угроза причинения вреда.
Предмет административного правонарушения - это материальная вещь, в связи или по поводу которой совершается административное правонарушение.
Следовательно, речь может идти о возмездном изъятии либо конфискации материальной вещи, являющейся предметом или орудием административного правонарушения. Изъять же непосредственный объект (конкретное общественное отношение) в принципе невозможно.
В пункте 6 части 1 статьи 3.2 Кодекса в качестве одной из мер административного взыскания предлагается административный арест, который устанавливается за некоторые виды административных правонарушений, в том числе за правонарушения, предусмотренные статьями 6.9, 6.12, 19.3, 20.1, 20.3, 20.18, 20.21, частью 3 статьи 20.2 Особенной части Кодекса. В пункте 1 статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод представлены все случаи допустимого лишения свободы. Однако положения указанных статей не подпадают под эти случаи.
В пункте 8 части 1 статьи 3.2 Кодекса в число административных взысканий включен новый вид административного взыскания - дисквалификация, а в статье 3.11 дано ее понятие. В соответствии с указанной статьей дисквалификация - это лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Вызывает сомнение возможность применения этой нормы к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также к членам совета директоров (наблюдательного совета) в акционерных обществах. Данная норма не согласуется с нормами, установленными гражданским законодательством Российской Федерации, в том числе Гражданским кодексом Российской Федерации, основывающимся на принципах неприкосновенности собственности, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав и так далее (часть 1 статьи 1). Статьей 3.11 Кодекса член совета директоров акционерного общества фактически лишается права занимать определенную должность и заниматься определенной деятельностью по решению суда. Однако вопросы назначения и досрочного прекращения полномочий членов совета директоров акционерного общества относятся к исключительной компетенции общего собрания акционеров (пункт 2 части 1 статьи 103 Гражданского кодекса Российской Федерации). Кроме того, этой же статьей Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что вопросы, отнесенные законом к исключительной компетенции общего собрания акционеров, не могут быть переданы им на решение исполнительных органов акционерного общества.
Кроме того, вызывает возражение то, что предельный срок, на который устанавливается дисквалификация, определен частью 2 статьи 3.11 Кодекса в пять лет, ведь смежный с дисквалификацией вид уголовного наказания - лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью - предполагает такой же максимальный срок (статья 47 Уголовного кодекса Российской Федерации). По своей правовой природе административные правонарушения не наносят такого вреда, как преступные деяния, поэтому и наказания за них должны быть менее серьезными.
В Кодексе не учитывается в должной мере то, что положения его Общей части должны распространяться не только на физических лиц, но и на юридические лица. Так, в части 1 статьи 3.1 Кодекса установлено, что целью административного взыскания является воспитание лица, совершившего правонарушение, в духе уважения к закону и правопорядку. Однако данное положение не может относиться к юридическим лицам. Кроме того, ряд обстоятельств, смягчающих или отягчающих административную ответственность, установленных статьями 4.2 и 4.3 Кодекса, не могут быть предусмотрены в отношении юридических лиц (например, совершение административного правонарушения несовершеннолетним, или беременной женщиной, или женщиной, имеющей малолетнего ребенка).
Согласно части 2 статьи 3.5 Кодекса минимальный размер административного штрафа - восемьдесят рублей. Однако фиксированный размер административного штрафа со временем потребует корректировок.
Этот вопрос более удачно решен в уголовном законодательстве. Так, согласно статье 46 Уголовного кодекса Российской Федерации штраф назначается в размере, соответствующем определенному количеству минимальных размеров оплаты труда, установленных законодательством Российской Федерации на момент назначения наказания.
Абзацем вторым части 3 статьи 3.5 Кодекса предусмотрено, что административный штраф за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации и так далее может быть установлен с превышением размеров, указанных в абзаце первом этой части Кодекса. Полагаю, что максимальный размер штрафа за указанные правонарушения также должен быть установлен в статье 3.5 Кодекса, а не произвольно определяться в санкциях соответствующих статей Особенной части Кодекса, как это сделано, например, в статье 19.8 Кодекса, в соответствии с которой за непредставление сведений в федеральный антимонопольный орган предусматривается административный штраф в размере от пятисот до пяти тысяч минимальных размеров административного штрафа. К тому же размеры административных штрафов должны устанавливаться таким образом, чтобы стимулировать субъекты административных отношений неукоснительно соблюдать законы.
Кроме того, в Кодексе не предусмотрены специальные виды административных взысканий, применяемых только к юридическим лицам (приостановление или лишение лицензии, установление внешнего управления и другие), что может снизить эффективность административной ответственности.
Считаю неоправданным включение в Кодекс положения, предусматривающего право соответствующих должностных лиц при наличии обстоятельств, смягчающих ответственность за административное правонарушение, с учетом данных о виновном лице, а также его имущественного или финансового положения налагать административные взыскания ниже низшего предела (часть 5 статьи 4.1), поскольку в Кодексе при определении составов административных правонарушений уже предусмотрена такая возможность путем установления санкций от минимального до максимального размера. Кроме того, Кодексом установлена норма, в соответствии с которой лицо может быть освобождено от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения (статья 2.8).
В целом Общая часть Кодекса нуждается в серьезной концептуальной доработке.
Статьей 6.13 Кодекса устанавливается административная ответственность за нарушение порядка оборота "продукции сексуального характера", а также проведения "зрелищных мероприятий сексуального характера". Следует отметить, что указанные понятия в действующем законодательстве отсутствуют. Так, в Законе Российской Федерации "О средствах массовой информации" дается только определение средств массовой информации эротического содержания (статья 37), а в Уголовном кодексе Российской Федерации говорится о "порнографических материалах или предметах" (статья 242).
В статье 13.14 Кодекса предусматривается административная ответственность за разглашение информации с ограниченным доступом (за исключением информации, разглашение которой влечет уголовную ответственность). Статьями 183 и 283 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривается ответственность за незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, и за разглашение государственной тайны. Если исключить из "информации с ограниченным доступом" сведения, составляющие коммерческую, банковскую и государственную тайну, то предлагаемая Кодексом административно-правовая норма становится беспредметной, поскольку неясно, о какой информации идет речь и кем определяются ограничения.
В статье 14.9 Кодекса устанавливается административная ответственность за действия должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или должностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли, то есть недопущение на местные рынки товаров из других регионов Российской Федерации либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы Российской Федерации. Однако предусмотренная этой статьей ответственность может в равной мере касаться и соответствующих должностных лиц федеральных органов исполнительной власти (часть 3 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Содержание статьи 19.24 Кодекса крайне расплывчато и неопределенно. Неясно, какие основания освобождения из мест лишения свободы имеются здесь в виду: по отбытии срока наказания, назначенного по приговору суда; условно-досрочное освобождение от отбывания наказания; замена неотбытой части наказания более мягким видом наказания; помилование или амнистия; иные основания, предусмотренные законом.
При условно-досрочном освобождении суд может возложить на осужденного обязанности, предусмотренные частью 5 статьи 73 Уголовного кодекса Российской Федерации, которые должны им исполняться в течение оставшейся не отбытой части наказания. Если осужденный злостно уклонится от исполнения этих обязанностей, то суд может вынести решение об отмене условно-досрочного освобождения и исполнении оставшейся не отбытой части наказания (пункт "а" части седьмой статьи 79 Уголовного кодекса Российской Федерации).
Замена неотбытой части наказания в виде лишения свободы более мягким видом наказания (статья 80 Уголовного кодекса Российской Федерации) носит безусловный характер, то есть законодатель в данном случае в отличие от условно-досрочного освобождения не выдвигает никаких условий относительно дальнейшего поведения осужденного.
По отбытии наказания в виде лишения свободы все ограничения связываются с судимостью, которая не устанавливается судом, а предусмотрена Уголовным кодексом Российской Федерации.
В статье 20.3 Кодекса необходимо уточнить признаки, по которым та или иная символика либо атрибутика будет признаваться фашистской. Отсутствие в Кодексе таких признаков может повлечь нарушения прав и свобод человека и гражданина со стороны правоприменительных органов.
Следует обратить внимание также на то, что в Особенной части Кодекса при определении конкретных составов административных правонарушений не всегда в полной мере выдерживается принцип разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленный статьями 71 - 73 Конституции Российской Федерации. Это, в частности, относится к статьям 7.13, 7.14, 7.21 и 7.22. Кроме того, учитывая положения части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, полагаю, что административная ответственность в отношении граждан не может быть установлена законами субъектов Российской Федерации.
В статьях 23.3, 23.12, 23.15, 23.34, 23.36, 27.2, 27.3, 27.12 и 28.3 Кодекса даны наименования федеральных органов исполнительной власти или их структурных подразделений, в том числе Министерства внутренних дел Российской Федерации, Государственной инспекции безопасности дорожного движения, Федеральной инспекции труда, Государственной службы карантина растений Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, Российской транспортной инспекции, Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, и возложены на них соответствующие полномочия. Однако вопросы, касающиеся определения названий указанных государственных органов и наделения их соответствующими полномочиями, не относятся к предмету законодательного регулирования. Кроме того, регулирование данных вопросов в законе противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, устанавливающей принцип разделения властей, а также статьям 12 и 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", в соответствии с которыми указанные вопросы находятся в компетенции Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Статьей 24.6 и частью 2 статьи 30.11 Кодекса определены полномочия Генерального прокурора Российской Федерации и назначаемых им прокуроров. Однако в соответствии с частью 5 статьи 129 Конституции Российской Федерации полномочия прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Таковым является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", в котором полномочия Генерального прокурора Российской Федерации и назначаемых им прокуроров определены в статьях 17 - 19, 21 и 22.
Частью 2 статьи 25.5 Кодекса предусматривается, что в качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо, имеющее высшее юридическое образование. Данное условие - наличие у защитника или представителя высшего юридического образования - противоречит части 2 статьи 45 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Кроме того, наличие такого условия значительно сужает круг лиц, могущих защищать лицо, привлекаемое к административной ответственности.
Частью 5 статьи 28.3 Кодекса устанавливается положение, в соответствии с которым члены избирательных комиссий и комиссий по проведению референдума, инспектора Счетной палаты Российской Федерации и должностные лица государственных социальных внебюджетных фондов наделяются полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях. Вместе с тем пунктом 2 статьи 82 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации", пунктом 2 статьи 93 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", статьей 234 действующего Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, статьей 16 Федерального закона "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" предусмотрено, что протоколы об административных правонарушениях вправе составлять члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума. Относительно инспекторов Счетной палаты Российской Федерации следует обратить внимание на то, что Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" не предусмотрено осуществление указанными должностными лицами таких полномочий. Предоставление же данных полномочий должностным лицам государственных социальных внебюджетных фондов не вытекает из задач и функций, возложенных на них законодательством Российской Федерации. Кроме того, по своей правовой природе указанные органы, в которых осуществляют полномочия названные должностные лица, не являются теми органами, которые вправе составлять протоколы об административном правонарушении.
На основании изложенного полагаю целесообразным Государственной Думе создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий.
