ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПУ Аппарата ГД ФС РФ от 16.10.2006 № 2.2-1/3355
"ПО ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА № 90053175-3 "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОСНОВАХ ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(повторно к первому чтению)
Кем подготовлен
ПУ Аппарата ГД ФС РФ_Правовое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРАВОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 16 октября 2006 г. № 2.2-1/3355
ПО ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА № 90053175-3 "О ВНЕСЕНИИ
ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОСНОВАХ
ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(повторно к первому чтению)
Изучив представленный законопроект, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает следующее.
1. В законопроекте нет четкости в вопросе о том, к чьей компетенции относится регулирование отношений в сфере туристской деятельности. Так, статья 1 проекта предусматривает, что Закон направлен на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, что в соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации относится к исключительному ведению Российской Федерации. Статья 3 проекта говорит о том, что правовое регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, что также находится в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации). В то же время в части 3 статьи 3 проекта допускается возможность регулирования указанных отношений субъектами Российской Федерации, что порождает коллизию норм законопроекта и приводит к внутренним противоречиям. Кроме того, следует отметить, что в статье 3 проекта ("Правовое регулирование туристской деятельности в Российской Федерации") отсутствует отсылка к Закону Российской Федерации "О защите прав потребителей" как одному из основополагающих законодательных актов, действие которого распространяется и на данную сферу регулируемых отношений.
2. Анализ представленного законопроекта показывает, что многие его положения находятся в противоречии с Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ), Федеральными законами "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О техническом регулировании", Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей" и другими. Попытки авторов законопроекта придать нормам рассматриваемого законопроекта приоритет по отношению к нормам ГК РФ (см., например, пункт 1 части 1 статьи 11 проекта) представляются необоснованными, поскольку в абзаце 2 пункта 2 статьи 3 ГК РФ прямо указано, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. В этой связи обращаем внимание на то, что предлагаемое определение понятия "договор на туристское обслуживание" (статья 2 проекта) не в полной мере соответствует положениям статей 779, 780 ГК РФ. Так, в частности, в содержании определения отсутствует такой элемент, как задание заказчика (туриста), не указано, за что турист должен уплатить денежную сумму, и не учтено, что положение об оказании услуг "средствами третьих лиц" является прежде всего предметом договора (см. также пункт 3 части 1 статьи 11 проекта). Не предусматривает ГК РФ (см. статьи 426, 428) регистрацию разрабатываемых туроператорами (турагентами) формуляров и иных стандартных форм договоров (правил туристского обслуживания), что предусматривается абзацем вторым пункта 6 части 1 статьи 11 проекта. Положение части 6 статьи 11 проекта, предоставляющее туроператору (турагенту) право в договоре с туристом ограничить свою ответственность, противоречит положениям статьи 15 ГК, закрепляющей в качестве общего правила полное возмещение причиненных убытков, а также пункту 2 статьи 400 ГК, согласно которому соглашение об ограничении размера ответственности должника по договору присоединения или иному договору, в котором кредитором является гражданин, выступающий в качестве потребителя, ничтожно, если размер ответственности определен законом. Пункт 1 части 7 статьи 11 проекта, предусматривающий возмещение туроператору (турагенту) расходов пропорционально стоимости услуг, находится в противоречии с положениями статьи 782 ГК РФ и статьи 32 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей", согласно которым при отказе от исполнения договора до начала оказания услуги заказчик возмещает исполнителю фактические понесенные им расходы. Положение части 5 статьи 18 проекта, предусматривающее определение минимального размера страхового возмещения для туроператорской деятельности федеральным органом исполнительной власти в сфере туризма по согласованию с органом, осуществляющим надзор за страховой деятельностью, не согласуется с положениями пункта 3 статьи 936 ГК, согласно которым такой размер определяется только законом. Положения статьи 19 проекта об обязательности регистрации организаций, осуществляющих туроператорскую деятельность, в Туристском гарантийном фонде и внесении ими гарантийных взносов не согласуются с положениями статьи 118 ГК, регулирующими деятельность фондов, и Федеральным законом "О некоммерческих организациях" (см. статью 7 Закона). Положения статей 5 и 6 проекта о стандартизации и сертификации в сфере туристской деятельности противоречат положениям статей 1, 12 и других Федерального закона "О техническом регулировании", согласно которым туристские услуги относятся к группе объектов, на которые могут устанавливаться требования, применяемые и подтверждаемые только в добровольном порядке. Положения статьи 6 проекта, посвященные вопросам лицензирования туристской деятельности, противоречат положениям Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", который не предусматривает лицензирования такого вида деятельности, как туристской.
3. К числу основных, не нашедших надлежащей регламентации в проекте вопросов, относится вопрос о круге субъектов регулируемых отношений и их статусе, в частности, кто может выступать в качестве "туроператора" и "турагента" на рынке оказания туристских услуг. Проект не дает определения понятий указанных субъектов регулируемых отношений (см. статью 2 проекта), что создает правовую неопределенность в вопросе о том, кто (какие организации, в каких организационно-правовых формах) может выступать на рынке туристских услуг в качестве указанных субъектов.
4. В статье 2 проекта понятие "туризм социальный" определено как "путешествия, субсидируемые из средств, выделяемых государством на социальные нужды". Требует конкретизации, какие субъекты, органы государственной власти будут выступать от лица государства в данном случае.
5. Полагаем, что положения статьи 5 проекта о мерах по борьбе с эксплуатацией человека, в том числе с проституцией, сексуальной эксплуатацией детей, об устранении насилия и преступности выходят за рамки "туристской деятельности" и являются предметом регулирования других законодательных актов.
6. Редакция статьи 9 проекта, согласно которой отдельным категориям российских туристов государство в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, предоставляет льготы социального характера, по нашему мнению, является некорректной и требует доработки. При этом неясно, о каких льготах "социального характера" идет речь (медицинское обслуживание, бесплатный проезд, бесплатное проживание). Кроме того, согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации № 7-П от 6 апреля 2004 года принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те нормы, которыми законодатель делегирует Правительству Российской Федерации те или иные полномочия. Статья 9 проекта, определив, что льготы социального характера предоставляются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, нарушает принцип определенности законодательного регулирования, так как Правительству Российской Федерации передаются неопределенные по объему полномочия, а оно вправе реализовать их произвольным образом.
--> примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду статья 26.8 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а не статья 268.
7. Требует уточнения последний абзац части 1 статьи 11 проекта в части слов "либо по его поручению уполномоченными органами субъектов Российской Федерации", имея в виду, что в соответствии с частью 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (см. также статью 268 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
8. По нашему мнению, необходимо уточнить редакцию части третьей статьи 15 проекта в части слов "государственные органы", имея в виду, что данное словосочетание объединяет в себе как органы законодательной, исполнительной и судебной власти, так и другие органы - например, Прокуратуру Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации и др.
9. Проектом Закона (статьи 5, 6, 11, 15, 18, 22) устанавливаются полномочия федерального органа исполнительной власти в сфере туризма. В этой связи обращаем внимание, что статьей 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" предусмотрено, что Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных органов исполнительной власти, контролирует их деятельность, распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положение о них (см. также пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314).
10. В соответствии с частью первой статьи 25 проекта Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации должны разработать и утвердить Положение "О туристском гарантийном фонде при федеральном органе исполнительной власти в сфере туризма". В этой связи обращаем внимание, что ни Конституцией Российской Федерации, ни Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" не предусмотрено принятие каких-либо совместных решений Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Кроме того, положение указанной статьи проекта о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской своих нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом является излишним, поскольку нормативные правовые акты Президента Российской Федерации (часть 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации), Правительства Российской Федерации (часть 1 статьи 115 Конституции Российской Федерации) не должны противоречить федеральным законам, что обуславливает необходимость приведения указанных актов в соответствие с принятыми федеральными законами.
11. Данный законопроект выполнен с явными нарушениями правил юридической техники и нуждается в серьезной юридико-технической доработке. Так, в частности, в наименовании законопроекта слова "и дополнений" необходимо исключить.
Новая редакция законодательного акта в целом, как правило, не допускается. Законодатель принимает новый законодательный акт с одновременным признанием утратившим силу ранее действовавшего законодательного акта. Основное требование, предъявляемое к законодательному акту, это его стабильность. Даже при изложении законодательного акта целиком в новой редакции необходимо сохранять его структуру. Данный законопроект в корне меняет структуру Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", поэтому считаем целесообразным не излагать текст указанного Федерального закона в новой редакции, а принимать либо новый федеральный закон, либо вносить предлагаемые изменения постатейно.
