ДОКЛАД Уполномоченного по правам ребенка в г. Москве от 22.03.2006
"О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В ГОРОДЕ МОСКВЕ, О СОБЛЮДЕНИИ И ЗАЩИТЕ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ РЕБЕНКА В 2005 ГОДУ"
О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА
В ГОРОДЕ МОСКВЕ, О СОБЛЮДЕНИИ И ЗАЩИТЕ ПРАВ, СВОБОД
И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ РЕБЕНКА В 2005 ГОДУ
Введение
Настоящий доклад подготовлен в соответствии с частью 4 статьи 9 Закона города Москвы от 3 октября 2001 года № 43 "Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве" и направляется в Московскую городскую Думу и Мэру Москвы.
В основу доклада положены итоги обобщений и анализа письменных и устных обращений граждан, материалы проверок, проведенных с участием Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве (далее - Уполномоченный) и его представителей, информация, предоставленная органами исполнительной власти города Москвы, органами местного самоуправления, сведения, полученные в ходе участия в совещаниях и конференциях, на которых обсуждались вопросы защиты прав и интересов семьи и детей, посещения различных государственных учреждений для несовершеннолетних, в чьи обязанности входит защита прав и интересов ребенка, официальные статистические данные по городу Москве.
Президент Российской Федерации в ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2005 году указал на необходимость повысить престиж материнства и отцовства, создать условия, благоприятствующие рождению и воспитанию детей.
Для России 2005 год был полон событий, напрямую связанных с тем, как наше государство в действительности соблюдает и защищает права и законные интересы ребенка.
1 января 2005 года вступил в силу Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ (так называемый "закон о монетизации льгот"). Этот закон переложил практически всю ответственность государства в социальной сфере с федерального уровня на региональный.
Реализация государственных социальных гарантий была поставлена в прямую зависимость от того, в каком субъекте Российской Федерации проживают граждане страны. Произошло разделение российских детей, особенно находящихся в трудной жизненной ситуации, по признаку финансовой состоятельности региона и понимания властями региона вопросов наилучшего обеспечения интересов и потребностей ребенка. Принятие пресловутого закона нарушило фундаментальные положения Конституции Российской Федерации о том, что:
Россия - социальное государство (статья 7);
государство гарантирует равенство прав граждан вне зависимости от каких-либо признаков, в том числе независимо от места их жительства (статья 19);
в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (статья 55).
При этом следует с удовлетворением отметить, что благодаря своевременным и адекватным складывающейся ситуации решениям и действиям Мэра Москвы, Правительства Москвы и Московской городской Думы жители столицы, в том числе московские дети, не пострадали от непродуманных, непросчитанных и поспешных решений федеральных властей.
Качество жизни московских детей не ухудшилось, а по ряду показателей стало лучше.
1 января 2005 года стала действовать новая редакция пункта 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), в соответствии с которой органы опеки и попечительства, за исключением незначительного числа случаев, фактически отстранены от дачи согласия на совершение сделок с жилыми помещениями, в которых проживают на правах пользователей несовершеннолетние члены семьи собственника жилого помещения.
Эта новация уже привела к массовому нарушению жилищных прав несовершеннолетних по всей стране.
Не существует законных механизмов предотвращения ухудшения жилищных условий детей, когда их родители или иные родственники пользуются указанной правовой нормой.
Как сообщила Уполномоченный по правам ребенка в Красноярском крае, в течение 2005 года из города Красноярска только в один из районов края, совершив сделки с жильем, выехали более 300 неблагополучных семей.
1 марта 2005 года вступил в силу новый Жилищный кодекс Российской Федерации (ЖК РФ), большинство норм которого направлено на защиту жилищных прав собственников жилых помещений. Одновременно правовые гарантии для пользователей жилья, а также для граждан, проживающих с детьми в общежитиях и ведомственном жилом фонде, по сравнению с ранее действовавшим Жилищным кодексом РСФСР, значительно снижены.
В 2005 году среди специалистов государственных органов и неправительственных организаций на самых разных уровнях очень активно обсуждались проекты Основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2010 года (Национальный план действий в интересах детей) и Комплекса первоочередных мер по их реализации.
Предполагалось, что Национальный план будет утвержден указом Президента Российской Федерации, а Комплекс мер - постановлением Правительства Российской Федерации.
Принятие Национального плана действий в интересах детей является не только международным обязательством нашего государства, но в первую очередь связано с бедственным положением детей в России.
Предыдущий Национальный план действий в интересах детей утвержден Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 1995 года № 942 и был рассчитан до 2000 года.
Таким образом, в течение последних 5 лет в России отсутствовал основополагающий документ, предусматривающий осуществление государством целостной и скоординированной политики, направленной на обеспечение выживания, защиты и развития детей.
К нашему стыду, и в 2005 году ни Национальный план в интересах детей, ни Комплекс первоочередных мер по его реализации приняты не были.
2005 год не принес каких-либо реальных сдвигов в работе по созданию в России ювенальных судов. 8 февраля 2005 года Президент Российской Федерации дал специальное поручение Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, из которого однозначно следовала позиция главы государства о необходимости внесения дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" в части учреждения ювенальных судов.
Поручение Президента России не выполнено.
При этом в ситуации полного нормативного вакуума со стороны федеральных властей в Ростовской области и ряде других регионов работают ювенальные суды и суды, использующие ювенальные технологии.
Реальной деятельностью и реальными судебными постановлениями они доказывают возможность и, самое главное, несомненную необходимость своего существования.
Считаю, что в целом 2005 год в плане построения системы ювенальной юстиции безвозвратно потерян.
2005 год стал годом подведения и обсуждения итогов глобального всемирного исследования проблемы насилия в отношении детей, которое проводилось под эгидой Генерального секретаря Организации Объединенных Наций.
Результаты исследования свидетельствуют о том, что российское государство не выполняет обязанности, содержащиеся в международных и национальных документах по защите детей от всех видов насилия, в том числе от физического, психического и морального насилия в семейном окружении, школе, на улице по месту жительства, в государственных детских учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Исходя из обязательств, принятых Российской Федерацией по итогам регионального консультативного совещания 6-7 июля 2005 года в Любляне, нашей стране надлежит осуществить целый ряд незамедлительных действий, связанных с предотвращением насилия в отношении детей.
28 сентября 2005 года Комитет ООН по правам ребенка на своей сороковой сессии рассматривал третий периодический доклад Российской Федерации о выполнении нашей страной Конвенции ООН о правах ребенка. Уполномоченный по правам ребенка в городе Москве в составе правительственной делегации Российской Федерации принимал участие в заседании Комитета. Состоялся весьма жесткий, но полезный разговор, в ходе которого были затронуты многие болевые вопросы обеспечения, соблюдения и защиты прав и законных интересов российских детей во всех сферах их жизнедеятельности.
По итогам обсуждения доклада Комитет ООН по правам ребенка представил заключительные замечания, в которых содержится широкий перечень совершенно конкретных мероприятий, рекомендуемых для реализации в нашей стране в течение ближайших 3-5 лет, для улучшения положения детей и устранения нарушений норм Конвенции ООН о правах ребенка.
Было приятно слышать от членов Комитета во время самого заседания и в его кулуарах о том, что им известно о более лучшем положении детей в Москве по сравнению с другими регионами, и высокой оценке деятельности московских властей в этом вопросе, в том числе смягчении последствий процесса децентрализации в обеспечении качества жизни и предоставлении социальных услуг детям в столице России.
Одна из рекомендаций Комитета ООН по правам ребенка в адрес Правительства России касается необходимости учреждения институтов уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации и национального детского омбудсмана. Аналогичная рекомендация была высказана Комитетом в 1999 году по итогам рассмотрения второго периодического доклада Российской Федерации о выполнении Конвенции ООН о правах ребенка. Однако выполнена она не была.
В марте 2005 года создана Ассоциация уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, в которую вошли все действующие уполномоченные (республики Дагестан, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Краснодарский и Красноярский края, Волгоградская, Вологодская, Ивановская, Кемеровская, Новгородская, Самарская, Саратовская области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Волжский и Камышинский районы Вологодской области, город Арзамас Нижегородской области).
24 ноября 2005 года состоялась Всероссийская конференция "Становление и развитие в России института уполномоченного по правам ребенка".
Конференция показала, что уполномоченные приобрели колоссальный опыт в сфере защиты и восстановления нарушенных прав детей, достигли серьезных результатов в своей деятельности не только по конкретным делам и конкретным судьбам несовершеннолетних, но и в целом по улучшению положения детей в своих регионах.
Однако расширение географии деятельности института детского омбудсмана в России в 2005 году не произошло. Более того, территориальное развитие института уполномоченного по правам ребенка происходит по принципу "шаг вперед, два шага назад". В качестве советника губернатора появился уполномоченный по правам ребенка в Вологодской области. При этом ликвидирована должность уполномоченного в Калужской области, значительно понижен статус уполномоченного в Санкт-Петербурге, прекратил деятельность уполномоченный на общественных началах в Новгороде.
Уверен, ситуация была бы иной при условии поддержки института уполномоченного по правам ребенка со стороны Президента Российской Федерации, Правительства России и Государственной Думы.
О чем говорить, если до сих пор институт уполномоченного по правам ребенка не упомянут ни в одном федеральном законе. Институт есть, он живет и развивается, добивается конкретных результатов, спасает детей; к уполномоченному идут люди, идут дети, верят ему, надеются на него. Деятельность уполномоченных признана обществом и иностранными специалистами. Но в федеральном законодательстве про уполномоченных - ни слова.
5 сентября 2005 года Президент Российской Федерации объявил четыре приоритетных национальных проекта: современное здравоохранение, качественное образование, доступное и комфортное жилье, эффективное сельское хозяйство.
Безусловно, проекты правильные и нужные. Но, к сожалению, поддержка детей, семьи не стала приоритетным национальным проектом.
Не стали не по "недосмотру" или из-за отсутствия денег и не потому, что "национальных проектов не должно быть много".
А потому, что для федеральной власти защита и поддержка детей действительно не являются приоритетными направлениями деятельности.
К сожалению, высокие государственные чиновники не понимают, что если сегодня, сейчас государство не дискретно, а в комплексе не обеспечит необходимые условия для удовлетворения необходимых потребностей несовершеннолетних жителей России, то через несколько лет новые школы и суперсовременные медицинские комплексы окажутся невостребованными. В сельском хозяйстве некому будет работать, а в доступном и комфортном жилье - жить.
Настоящий доклад не содержит полный спектр проблем, касающихся соблюдения и защиты прав и законных интересов ребенка в городе Москве. В нем обозначены лишь основные темы, над которыми Уполномоченный и сотрудники его аппарата работали в 2005 году.
Об обращениях граждан
В 2005 году к Уполномоченному поступило 852 обращения и жалобы, из них 243 (28,5%) принято Уполномоченным на личном приеме, 287 (33,7%) принято сотрудниками аппарата, 224 (26,3%) поступило по почте, 98 (11,5%) представлено в приемную аппарата.
Уполномоченным проведено 38 личных еженедельных приемов населения, на которых побывали 292 человека. Было принято 243 обращения, в 49 случаях дано подробное разъяснение действующего законодательства.
Уполномоченный 59 раз вмешивался в ситуации, связанные с нарушением прав детей, по собственной инициативе.
В 2005 году специалисты аппарата Уполномоченного приняли участие в 39 судебных процессах: в одном из них в качестве представителя истца (Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации), в 36 - в качестве государственного органа для дачи заключения по делу. Уполномоченным было дано 36 заключений по делу в районные суды, 2 - в Московский городской суд.
Анализ статистических данных свидетельствует, что в 2005 году значительно возросло количество обращений от специалистов по охране прав детей органов опеки и попечительства, а также от руководителей и сотрудников детских учреждений. Также возросло количество обращений от выпускников детских домов и школ-интернатов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
При этом существенных изменений характера обращений в 2005 году не произошло: наибольшее количество обращений были связаны с жилищными вопросами. При этом следует отметить рост обращений по вопросам оформления и выдачи вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающего наличие у ребенка гражданства Российской Федерации.
Состав заявителей:
53,5% - родители;
9,5% - опекуны и попечители;
8,1% - иные родственники несовершеннолетних;
5,7% - специалисты по охране прав детей органов опеки и попечительства;
4,6% - руководители и сотрудники детских учреждений;
3,9% - выпускники детских домов и школ-интернатов;
3,1% - дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей;
2,3% - представители общественных организаций;
2,1% - депутаты Государственной Думы и Московской городской Думы;
2,1% - должностные лица органов исполнительной власти;
5,1% - иные лица.
Причины обращения к Уполномоченному:
46,4% - жалобы на нарушения жилищных прав (вопросы улучшения жилищных условий; сделки с жильем; нарушение порядка ордерования общежитий; выселения при сносе домов; непризнание за детьми права на жилое помещение; защита жилищных прав лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей);
19,8% - жалобы на необоснованные отказы в паспортизации, нарушения прав в вопросах предоставления гражданства, тяжелое материальное положение семей и т.д.;
7,4% - жалобы на уклонение родителей от выполнения своих обязанностей, злоупотребление родительскими правами (незаконное ухудшение качества жизни детей, жестокое обращение, в том числе и психическое насилие; совершение умышленного преступления в отношении другого родителя);
6,7% - жалобы на нарушения прав ребенка на проживание с родителями, воспитание и заботу с их стороны, а также права на общение с родителями и другими родственниками (споры об определении места жительства ребенка, нарушение права отдельно проживающего родителя, а также прав других родственников на общение с ребенком, участие в его воспитании);
5,4% - обращения за квалифицированной юридической помощью (подготовка исковых заявлений, кассационных жалоб и т.д.);
4,6% - жалобы на нарушение права на жизнь, безопасность, неприкосновенность личности, уважение человеческого достоинства детей, охрану их здоровья, на образование (насилие в отношении детей в семьях и в образовательных учреждениях всех видов; содержание и воспитание детей в социально неблагополучных или экологически неблагоприятных условиях, нарушение прав детей-инвалидов);
4,3% - жалобы на нарушения прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также выпускников детских домов и приравненных к ним лиц;
2,9% - жалобы на нарушения имущественных прав ребенка (на получение алиментов, пенсии по случаю потери кормильца, выплаты денежных средств для детей, находящихся под опекой (попечительством); вопросы наследства);
2,5% - жалобы на нарушения прав детей в вопросах опеки и попечительства, усыновления.
Анализ обращений к Уполномоченному свидетельствует о том, что права детей, как и в 2004 году, в большинстве случаев нарушают их родители - 39,6% случаев, родственники ребенка - 11,2%, опекуны - 1,2% и иные граждане - 5,2%.
Среди государственных органов и учреждений, нарушающих права и законные интересы детей или не оказывающих необходимого содействия в защите и восстановлении этих прав, лидируют органы исполнительной власти и подотчетные им учреждения - 17,2% случаев, органы внутренних дел - 7,2%, органы опеки и попечительства - 5,2%, суды - 5,2%, иные органы и учреждения - 8%.
Уполномоченному и сотрудникам его аппарата удалось добиться конкретных положительных результатов по 23,8% обращений, принятых к рассмотрению. В 33,8% случаев заявителям письменно или устно разъяснены способы и средства защиты прав ребенка.
По состоянию на 1 января 2006 года на контроле у Уполномоченного осталось 222 обращения (26% от общего числа поступивших в 2005 году).
В 2005 году значительно возросло количество устных консультаций: по телефону сотрудниками аппарата Уполномоченного дано 1612 консультаций, что на 72% больше, чем в предыдущем году (в 2004 году - 938), 614 человек принято на приемах.
Основное количество консультаций, как и в 2004 году, касается жилищных вопросов - 586 (36,4%). Большинство консультаций было связано с разъяснением отдельных норм нового Жилищного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу с 1 марта 2005 года. Большое количество обращений по вопросам: деятельности органов опеки и попечительства - 276; устройства детей, в том числе усыновления, - 184; лишения родительских прав - 84; участия в воспитании ребенка отдельно проживающим родителем - 58; регистрации и паспортизации детей, получения вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающего наличие у ребенка гражданства Российской Федерации, - 96; образования - 90.
В большинстве случаев обращения по телефону поступали от родителей. Также возросло количество звонков от специалистов органов опеки и попечительства и руководителей детских учреждений, которые обращаются в аппарат Уполномоченного за консультацией по наиболее сложным вопросам их деятельности.
О некоторых аспектах деятельности Правительства Москвы
в сфере социальной защиты детей
Деятельность Правительства Москвы в 2005 году была направлена на принятие эффективных мер по смягчению поистине разрушительного, в первую очередь для социальной сферы, действия Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ.
Последовательная социальная политика Правительства Москвы, на протяжении многих лет являющаяся приоритетной областью его деятельности, выполнение городскими властями обязательств перед москвичами позволили не только сохранить гарантии социальной защиты наиболее уязвимых категорий населения, но и существенно расширить их, включить в расходные обязательства бюджета города Москвы.
На социальные мероприятия и программы было направлено более 40% всех бюджетных расходов города.
25 января 2005 года Правительством Москвы утверждена Комплексная программа мер социальной защиты жителей города Москвы на 2005 год, основной целью которой являлось снижение уровня бедности и социальная поддержка граждан и семей с детьми, имеющих низкий уровень дохода. Реализация программы позволила обеспечить различными пособиями и компенсациями, а также льготами семьи с несовершеннолетними детьми, в том числе многодетные и неполные семьи. Увеличены нормы расходов на бесплатное школьное питание, двухразовое питание учащихся из многодетных и социально незащищенных семей и т.д.
Общий объем расходов на реализацию Комплексной программы мер социальной защиты жителей города Москвы составил 163,6 млрд. рублей.
Такая поддержка помогла пенсионерам, молодежи, студенческим, многодетным семьям, семьям с детьми-инвалидами, детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, пережить стресс, дала возможность почувствовать себя не брошенными властью на произвол судьбы, не оставленными один на один со своими проблемами.
Результатом работы Правительства Москвы явилось сохранение социальной стабильности в городе.
Социальная поддержка семей с детьми определена Правительством Москвы в качестве одной из приоритетных задач и на 2006 год наряду с реализацией мероприятий по выполнению национальных проектов.
На реализацию Комплексной программы мер социальной защиты в 2006 году будет направлено 173,9 млрд. рублей, что на 13,2% больше по сравнению с 2005 годом. Это позволит осуществить дополнительные меры по социальной поддержке многодетных семей, матерей, имеющих детей-инвалидов, и беременных женщин, уволенных в связи с ликвидацией предприятий.
Меры по существенному повышению оплаты труда работников учреждений образования, здравоохранения, других бюджетных организаций города, связанных с обеспечением всех сфер жизнедеятельности детей, также позволили снизить напряженность, не допустить снижения уровня их обслуживания.
В 2005 году продолжали успешно реализовываться городские программы "Столичное образование - 4", "Здоровье детей на 2003-2005 годы", "Детский и семейный отдых москвичей", "Социальная интеграция инвалидов города Москвы на 2004-2006 годы", Комплексная программа по профилактике детской беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2005-2007 годы, "Молодой семье - доступное жилье" и другие.
За год в городе построено 17 школ, 3 блока начальных классов и пристройка к школе, 21 дошкольное учреждение, детско-юношеская спортивная школа и 2 физкультурно-оздоровительных комплекса.
Намечены и реализуются конкретные мероприятия по ликвидации имеющейся очередности по устройству детей в дошкольные учреждения за счет ввода детских садов - новостроек, увеличения их строительства, капитального ремонта, оптимального использования помещений в действующих детских садах, развития системы частных дошкольных учреждений.
С 1 января 2005 года вступил в силу Закон города Москвы от 15 декабря 2004 года № 87 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)", в соответствии с которым выплата опекунского пособия была передана от органов образования органам социальной защиты населения. Благодаря ответственному подходу к делу и четкой организации работы Департамента социальной защиты населения города Москвы, его окружных и районных управлений по обслуживанию новой для них категории москвичей почти 8 тысяч опекунов и попечителей своевременно получили денежные средства на своих подопечных.
Появились новые направления в деятельности отраслевых органов государственной власти и префектур административных округов, продолжают развиваться эффективно действующие формы работы, направленные на улучшение положения детей и профилактическую работу с семьями и детьми.
В целях обеспечения реализации права на получение среднего (полного) общего образования, повышения ответственности образовательных учреждений города Москвы за полный охват детей и подростков общим образованием в Департаменте образования города Москвы и окружных управлениях образования созданы комиссии по соблюдению гарантий прав несовершеннолетних на получение общего образования.
В компетенцию комиссий входит работа по выявлению и пресечению случаев нарушения образовательными учреждениями условий приема, перевода, аттестации и отчисления обучающихся, иных прав и законных интересов при получении детьми общего образования; координация деятельности органов, осуществляющих учет детей, подлежащих обучению по общеобразовательным программам; выявление и анализ причин и условий, способствующих безнадзорности несовершеннолетних и т.д.
Рассматривая проблемные вопросы обучающихся, давая возможность изменить форму обучения, подобрать образовательное учреждение детям, испытывающим трудности в обучении, общении со сверстниками, комиссии решают важные задачи - сокращают количество детей, длительное время не посещающих школу, предупреждают совершение ими антиобщественных действий и правонарушений.
На заседании Правительства Москвы рассматривался опыт работы префектуры Центрального административного округа города Москвы (ЦАО) и окружного управления образования по развитию образовательной среды для детей и подростков. Его актуальность сегодня заключается не только в обеспечении законных прав различных категорий детей на доступное и качественное образование. Он интересен комплексным подходом к решению проблем детства, в том числе вопросов профилактики безнадзорности и выявления детей, оказавшихся в неблагополучной среде, консолидацией деятельности инфраструктуры округа, когда в работу вовлекаются и участники образовательного процесса, и специалисты учреждений отраслевых и территориальных органов государственной власти, и население.
Необходимо отметить работу префектуры Юго-Восточного административного округа города Москвы (ЮВАО), активно привлекающей жителей к работе по профилактике безнадзорности несовершеннолетних.
Новым направлением в деятельности префектуры ЮВАО стало создание общественных родительских дворовых советов. Сформированные на добровольной основе из граждан, проживающих на территории микрорайона или двора, советы во взаимодействии с органами власти и общественными организациями решают задачи по выявлению детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, содействию в обеспечении их различными видами социальной, психологической и педагогической помощи, формированию банка данных о них, организации досуга и занятости по месту жительства, профилактике негативных поведенческих проявлений в их среде, предотвращению социальной агрессии и социальной апатии.
В 2005 году работу с детьми и подростками на дворовых территориях осуществляли 660 советов, в этом году планируется создать еще 100.
Одним из направлений деятельности родительских советов является индивидуальная работа с подростками группы риска, которую они проводят совместно с общественными воспитателями (в их роли выступают специалисты управ и муниципалитетов, сотрудники милиции, работники предприятий и организаций). В соответствии с распоряжением префекта от 12 апреля 2005 года № 762/1 общественные воспитатели закреплены за каждым подростком, совершившим правонарушение и состоящим на учете в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДН и ЗП). Над 846 подростками шефствуют 603 воспитателя.
Такая целенаправленная работа дает хорошие результаты. В ЮВАО появились дворовые территории, где жители не сталкиваются с проблемами трудных подростков (в Рязанском районе, районе Текстильщики, МЖК "Кожухово").
Сегодня с привлечением дворовых общественных советов начата работа по учету детей, подлежащих обучению в образовательных учреждениях, что позволит сделать его более полным и достоверным, так как будет распространяться и на тех детей, которые не имеют регистрации по месту жительства в городе Москве.
Родительские общественные советы ведут активную работу по развитию социального партнерства с государственными учреждениями, осуществляющими работу с детьми, подростками и молодежью по месту жительства, общественными организациями, клубами, советами ветеранов.
В Западном округе города Москвы (ЗАО) проводятся семинары с участием общественности, старших по подъездам, негосударственных организаций на темы "Проблемы за закрытой дверью. Выявить и помочь", "Детство под присмотром" и другие.
Можно совершенно определенно сказать, что в прошедшем году значительно активизировалась работа отраслевых органов государственной власти, префектур административных округов города Москвы, учреждений по вовлечению подростков в различные виды деятельности, обеспечению их досуга и занятости.
Префектуры Северо-Восточного и Зеленоградского административных округов города Москвы целенаправленно занимаются вопросами организации временной занятости несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, профориентации подростков, взаимодействуя с центрами занятости населения и Московским центром труда и занятости молодежи "Перспектива", что позволяет отвлечь детей от негативного влияния улицы.
Во всех административных округах города Москвы реализуются программы "Выходи во двор, поиграем" и "Московский двор - спортивный двор", направленные на укрепление здоровья и организацию активного отдыха москвичей, привлечение детей, подростков и молодежи к регулярным занятиям спортом. Решение вопроса кадрового обеспечения программ позволило создать в округах службы по организации физкультурно-спортивной работы с населением в жилых микрорайонах, главной задачей которых является привлечение как можно большего количества жителей различных возрастных и социальных групп к систематическим занятиям физической культурой и спортом на дворовых территориях в шаговой доступности.
На территории Северо-Западного административного округа города Москвы (СЗАО) создано государственное учреждение - Центр физической культуры и спорта, специалисты которого закреплены за каждым микрорайоном по нормативу один на 10 тыс. населения района. Совместно со специалистами служб по организации физкультурно-спортивной работы управ районов они организуют и координируют массовую спортивную работу с жителями СЗАО.
Развитие дворового спорта стало одним из основных направлений спортивной работы с детьми и подростками на дворовых спортивных площадках.
Заслуживает внимания работа префектур, управ районов и Комитета по делам семьи и молодежи города Москвы по организации деятельности клубов, секций, объединений, ведущих социально-воспитательную и досуговую работу с детьми, подростками и молодежью по месту жительства.
Сегодня крайне важно, что акцент делается на том, что в работе клубов, объединений в равной степени участвуют и подростки, и молодежь, и взрослое население. Это разновозрастное сообщество друзей, соседей, увлеченных одним интересом и занятых полезным делом.
Благодаря финансовой и организационной помощи Правительства Москвы развивается сеть негосударственных организаций, работающих с детьми по месту жительства. Только в системе Комитета по делам семьи и молодежи действуют более 600 таких организаций, которые занимают нежилые помещения общей площадью свыше 180 тыс. кв. м, входящие в единый реестр помещений, используемых для работы с детьми.
В 2005 году наиболее активно велась работа по проверкам целевого использования таких помещений, конкурсного отбора программ общественных объединений и негосударственных некоммерческих организаций для реализации социального заказа в сфере воспитательной работы с детьми, подростками и молодежью по месту жительства в Центральном административном округе.
Информацию о работе досуговых учреждений, клубов по месту жительства, спортивных мероприятиях, проводимых в округах, префектуры, управы районов доводят до сведения населения, используя окружные и районные средства массовой информации. Например, в Южном административном округе города Москвы (ЮАО) используются возможности окружного кабельного телевидения "Экран-5", где такая информация звучит в передаче "Молодость и время".
Новым направлением в работе центров социальной помощи семье и детям (ЦСПСиД) стало широкое использование элементов клубной работы, которая позволяет несовершеннолетним решать проблемы межличностного взаимодействия, помогает им наладить отношения со взрослыми, родителями на основе общих интересов, занять детей и подростков в свободное время.
В Северном административном округе города Москвы (САО) в каждом центре функционируют различные клубы и кружки. Например, в ЦСПСиД "Восточное Дегунино" - клуб для подростков группы риска "Надежда", туристический клуб; в ЦСПСиД "Сокол" - клуб любителей футбола, студия прикладного искусства; в ЦСПСиД "Хорошевский" - клуб для подростков "Юный журналист", программа компьютерной грамоты и другие.
В целях комплексного решения вопросов по оказанию помощи семьям с детьми в ЦСПСиД "Нагатино-Садовники" ЮАО созданы и работают клубы по интересам для различных категорий населения: "Зеркало" - для одиноких мам с несовершеннолетними детьми, многодетных семей; "Росток" - для семей, имеющих детей с ограниченными физическими возможностями; "Возвращение" - для семей и детей, находящихся в социально опасном положении. На базе Царицынского комплексного центра социального обслуживания работает Школа материнства для одиноких беременных женщин, одиноких матерей - выпускниц детских домов и их детей.
Следует отметить работу социальных приютов и социально-реабилитационных центров системы социальной защиты по организации занятости находящихся в них детей и подростков группы риска, особенно в возрасте старше 14 лет, по их трудовой реабилитации и профессиональной ориентации.
Интересен опыт социального приюта СЗАО, который проводит эту работу на базе авторемонтных и столярных мастерских. В приюте "Зюзино" Юго-Западного административного округа города Москвы (ЮЗАО) реализуют программу по прикладному искусству и художественным промыслам. Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних Восточного административного округа города Москвы (ВАО) по вопросам организации полезной занятости воспитанников успешно взаимодействует с близлежащими сельскохозяйственными предприятиями. Социальный приют "Красносельский" вышел с инициативой по реорганизации приюта в социально-реабилитационный центр с углубленным военно-патриотическим воспитанием и профессиональной ориентацией воспитанников с последующей службой в подразделениях МЧС, МВД и Вооруженных силах Российской Федерации.
Положительный опыт отдельных учреждений, работающих с детьми по различным направлениям, органов государственной власти, обеспечивающих создание наилучших условий для воспитания, образования и развития детей и подростков, необходимо изучать и активно тиражировать в целях дальнейшего улучшения положения детей в городе в целом.
Новации законодательства города Москвы,
направленные на обеспечение прав и законных интересов детей
В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, в том числе и в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации (в частности, на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации) отнесены установление основ федеральной политики в интересах детей; выбор приоритетных направлений деятельности по обеспечению прав и законных интересов ребенка, охраны его здоровья и нравственности.
Реализация государственной политики в интересах детей, решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, безнадзорных детей, детей-инвалидов, защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
31 декабря 2005 года принят Федеральный закон № 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", в соответствии с которым органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств своего бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Законодательные полномочия субъекта Российской Федерации расширены с 1 января 2006 года.
Вместе с тем в 2005 году органы государственной власти города Москвы разработали и приняли целый ряд законов и иных нормативных правовых актов, направленных на стабилизацию обеспечения и усиление мер социальной защиты и поддержки семей, имеющих детей, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов и других жителей Москвы, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Нормотворческая деятельность органов законодательной и исполнительной власти города Москвы в 2005 году по установлению за счет бюджета города как субъекта Российской Федерации дополнительных мер социальной поддержки москвичей имела значительно опережающий характер по сравнению с предоставлением им более широких полномочий по нормотворчеству, что свидетельствует о заботе городской власти о судьбе подрастающего поколения. Ряд законов города Москвы, принятых в течение 2005 года, не только направлен на реализацию полномочий города Москвы как субъекта Российской Федерации в сфере реализации государственной социальной политики, но и устанавливает принципиально новые подходы к решению проблем социальной защиты семей с детьми, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов.
В соответствии с законодательством города Москвы указанным категориям граждан предоставляется более широкий спектр социальных гарантий и льгот по сравнению с установленными на федеральном уровне, а также в других субъектах Российской Федерации.
В целях повышения уровня жизни семей с детьми Законом города Москвы от 23 ноября 2005 года № 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве" законодательно закреплены предоставленные ранее в рамках ежегодных комплексных программ по социальной защите москвичей различные денежные выплаты и другие меры социальной поддержки. Данный Закон содержит весь комплекс мер социальной поддержки, предоставляемых за счет бюджета города, в отличие от действующего регионального законодательства, устанавливающего, как правило, сравнительно небольшое количество видов социальной помощи в одном законе. На реализацию данного Закона только в 2006 году из бюджета города будет направлено 23 млрд. рублей.
Наряду с выплатами, имевшими место ранее, данным Законом введены новые виды выплат, связанные с материнством:
1) дополнительное единовременное пособие по беременности и родам женщинам, уволенным в связи с ликвидацией организаций и признанным в установленном порядке безработными;
2) ежемесячная компенсационная выплата на детей в возрасте до полутора лет в случаях увольнения матери в связи с ликвидацией в период беременности, нахождения в отпуске по беременности и родам, отпуске по уходу за ребенком до полутора лет;
3) ежемесячная компенсационная выплата неработающему лицу, занятому уходом за ребенком-инвалидом дошкольного возраста.
Перечисленные виды дополнительных выплат призваны способствовать поддержанию матерей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации по причине потери работы и невозможности дальнейшего самостоятельного трудоустройства в связи с необходимостью осуществления ухода за детьми.
Кроме единовременных пособий, ежемесячных и компенсационных выплат указанным Законом предусмотрено оказание натуральной помощи и предоставление льгот как многодетным, так и иным категориям семей с детьми.
В соответствии с Законом города Москвы от 26 октября 2005 года № 55 "О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве" детям-инвалидам, а также детям, не признанным в установленном порядке детьми-инвалидами, но имеющим временные или постоянные ограничения жизнедеятельности и нуждающимся в мерах социальной поддержки, дополнительные меры социальной поддержки будут предоставляться без оплаты или на льготных условиях.
Действие этого Закона распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2005 года, в связи с чем дополнительные к ранее установленным меры социальной защиты могут быть получены детьми-инвалидами и за предшествующий период. Указанным законом установлены значительные дополнительные гарантии по воспитанию и образованию инвалидов, включая детей-инвалидов. За счет бюджета города Москвы им гарантируется предоставление дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, а также начального, среднего, высшего профессионального и дополнительного образования. При использовании дистанционных образовательных технологий предоставляются средства компьютерной техники, связи и программное обеспечение.
К сожалению, до настоящего времени правовыми актами города Москвы не определены порядок воспитания и обучения детей-инвалидов самостоятельно на дому в соответствии с индивидуальной программой реабилитации и размеры компенсации затрат родителей (законных представителей) на эти цели, как это установлено законом. Единственным документом, регулирующим эти отношения, является Порядок воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в негосударственных образовательных учреждениях, а также размеры компенсации затрат родителей (законных представителей) на эти цели, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 1996 года № 861.
9 февраля 2005 года принят Закон города Москвы № 7 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года № 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы". Данным актом законодательно закреплены такие меры социальной поддержки как бесплатный проезд городским пассажирским транспортом (кроме такси) детям-инвалидам вместе с сопровождающим их лицом, родителям (опекунам, попечителям) детей-инвалидов в возрасте до 18 лет, детям из многодетных семей до 16 лет (учащимся общеобразовательных учреждений до 18 лет), детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей.
Ряд законов, принятых в 2005 году Московской городской Думой, был разработан председателем комиссии по социальной политике (в настоящее время членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителем от Московской городской Думы) З.Ф. Драгункиной совместно с Уполномоченным.
В основу новых законов легли результаты мониторинга, проводимого Уполномоченным в сфере положения детей в городе Москве, а также результаты обобщения предложений отраслевых департаментов и комитетов города Москвы, муниципальных образований, обозначивших проблемы защиты детства, наиболее остро стоящие перед обществом и нуждающиеся в правовом регулировании.
Одним из таких законов является Закон города Москвы от 2 ноября 2005 года № 52 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 15 декабря 2004 года № 87 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)".
Данным Законом решена одна из проблем, с которой постоянно сталкивались семьи попечителей. Во многих случаях совершеннолетие подопечного наступает в середине учебного года. Отношения по попечительству прекращаются. Одновременно прекращались ежемесячные выплаты денежных средств на содержание подопечного. При этом бывший подопечный - учащийся общеобразовательного учреждения не имеет возможности в это время содержать себя самостоятельно, так как продолжает обучение и, как правило, не обеспечивается сразу отдельным жилым помещением, в связи с чем продолжает проживать в семье попечителя.
Теперь выплата на содержание подопечного, достигшего возраста 18 лет, продлевается до окончания им общеобразовательного учреждения. Указанная гарантия предусмотрена только в городе Москве как субъекте Российской Федерации.
Кроме того, изменен механизм установления размера денежных средств, ежемесячно выплачиваемых на содержание подопечных детей. Размер указанных средств будет устанавливаться Правительством Москвы ежегодно в размере не ниже прогнозируемой величины прожиточного минимума для детей в городе Москве. Такой механизм гарантирует стабильность получения средств на подопечных в течение года и не будет ежеквартально пересчитываться, как это было ранее, и выплачиваться фактически за прошлое время. При этом стоит отметить, что прогнозируемая величина прожиточного минимума, как правило, выше фактической.
Законом предусмотрена возможность назначения и выплаты опекунского пособия самому подопечному при наличии заслуживающих внимания обстоятельств при достижении им возраста 14 лет и при условии, что это отвечает интересам подопечного.
Претерпел изменение с точки зрения уточнения механизма также порядок выплаты денежных средств на содержание подопечных при изменении ими места жительства как в пределах территории города Москвы, так и при переезде в другой субъект Российской Федерации.
Большая предварительная работа была проведена Уполномоченным при разработке проекта закона о дополнительных гарантиях детям-сиротам. Здесь учитывались не только нормы Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", которые город Москва как субъект Российской Федерации намеревался реализовывать, но и предлагались к установлению дополнительные, применительно к федеральным, гарантии по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа.
Законом города Москвы от 30 ноября 2005 года № 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве" введены новые социальные гарантии, предоставление которых не обусловлено федеральным законодательством.
Так, по окончании пребывания детей в сиротских учреждениях, в приемной семье или на патронатном воспитании, а также при прекращении попечительства предусматривается предоставление единовременной компенсации в размере, устанавливаемом Правительством Москвы.
Закон распространяет на детей-сирот, находящихся в негосударственных сиротских учреждениях города Москвы, дополнительные гарантии прав на образование. Также дополнительные гарантии прав на образование распространяются на лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте старше 23 лет, принятых на обучение по очной форме в учреждения профессионального образования города Москвы впервые до достижения ими возраста 23 лет. До окончания обучения в указанных учреждениях эти лица имеют право на полное государственное обеспечение, увеличенный размер стипендии, выплату стипендии за время нахождения в академическом отпуске и др.
Предусмотрена ежемесячная компенсационная выплата на содержание детей лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, получающим очное профессиональное образование, до окончания образования.
С вступлением в силу указанного Закона детям-сиротам предоставлено право бесплатного посещения учреждений культуры и спорта города Москвы, за ними закреплено право на внеочередное устройство в дошкольные учреждения и бесплатное пользование услугами этих учреждений, а также на бесплатное питание обучающихся в общеобразовательных учреждениях.
Статьей 13 указанного Закона закреплен эффективно действующий в Москве с 1999 года порядок обеспечения жилыми помещениями лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из их числа, являющиеся пользователями или собственниками жилых помещений, освобождены от расходов по оплате жилья, за его содержание и ремонт, за коммунальные услуги на время нахождения в детском сиротском учреждении или на воспитании в семье, а также обучения по очной форме в учреждениях профессионального образования.
Законом установлено, что семейное воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является приоритетным и наилучшим образом обеспечивает интересы и потребности ребенка. Приоритетным критерием оценки эффективности деятельности органов опеки и попечительства, детских учреждений для детей-сирот является результат их работы по устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью. В учреждениях для детей-сирот должны создаваться условия пребывания детей, максимально приближенные к семейным.
28 декабря 2005 года принят Закон города Москвы № 1 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 марта 2004 года № 14 "Об общем образовании в городе Москве".
В соответствии с внесенными изменениями установлено, что среднее (полное) образование в городе Москве является обязательным.
Требование обязательности среднего (полного) общего образования по отношению к конкретному ребенку сохраняет силу до достижения им возраста восемнадцати лет, если соответствующее образование не было получено им ранее.
Закон расширяет права и обязанности несовершеннолетних на получение общедоступного, бесплатного и качественного образования, закрепляет гарантии получения обязательного 11-летнего образования и обязанности органов государственной власти, образовательных учреждений и родителей по обеспечению его получения детьми.
Определено, что органы государственной власти обеспечивают равные возможности получения общего образования для всех детей, особо выделяя детей-инвалидов, детей с ограниченными возможностями здоровья; детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и другие категории детей, для которых требуется создание особых условий реализации ими права на образование.
Московским детям гарантировано право выбора образовательного учреждения и формы обучения, возможность продолжения обучения на всех ступенях общего образования и получения профессионального образования.
Безусловно, система образования города, имеющая широкую сеть образовательных учреждений различных типов и видов, квалифицированные педагогические кадры, способна обеспечить выполнение данного Закона, направленного на повышение образовательного уровня москвичей.
В связи с изменениями федерального законодательства, а также в целях создания необходимых условий для работы по ранней профилактике семейного неблагополучия, преодолению детской беспризорности, безнадзорности, сокращению числа правонарушений среди несовершеннолетних принят новый Закон города Москвы от 13 апреля 2005 года № 12 "Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав".
В 2001 году при обсуждении проекта закона города Москвы "Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве" рассматривался вопрос о необходимости предоставить Уполномоченному право законодательной инициативы в Московской городской Думе. Тогда содержащаяся в проекте закона норма, касающаяся данного полномочия детского омбудсмана Москвы, не была принята.
Четырехлетний опыт работы Уполномоченного, важными направлениями деятельности которого являлись работа по подготовке нормативных правовых актов Москвы, направленных на защиту прав и законных интересов детей, участие в рабочих группах по подготовке законопроектов, представление заключений по проектам нормативных правовых актов на предмет их соответствия действующему законодательству, позволил устранить обнаруженные пробелы в законодательстве, урегулировать отдельные правоотношения, связанные с соблюдением прав и законных интересов ребенка.
Активное участие Уполномоченного в законотворческой деятельности, реальные результаты улучшения положения детей, особенно наиболее незащищенных - детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, достигнутые с введением в действие законов города Москвы, принятых в их интересах, позволили вернуться к вопросу и пересмотреть ранее принятое решение.
15 февраля 2006 года принят Закон города Москвы № 11 "О внесении изменений в Устав города Москвы". Одно из изменений касается наделения Уполномоченного правом законодательной инициативы в Московской городской Думе по предметам его ведения.
Наделение Уполномоченного правом законодательной инициативы в Московской городской Думе позволит ему еще более активно осуществлять законотворческую деятельность не только на уровне города, но и на уровне Российской Федерации, поскольку в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации Мосгордума имеет право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
О нарушениях прав детей в связи с абсолютизацией права
собственности на жилые помещения и отходом от действующих
конституционных норм
В докладе Уполномоченного за 2004 год большое внимание уделялось вопросам нарушения прав детей, связанных с принятием нового Жилищного кодекса Российской Федерации и внесением изменений в статью 292 Гражданского кодекса Российской Федерации.
К сожалению, в настоящем докладе вновь вынужден вернуться к этой проблеме.
Анализ обращений показал, что если в предыдущие годы граждане, как правило, жаловались не на плохие законы, а на предвзятое, заинтересованное их толкование и применение, невозможность реализовать некоторые права, установленные Конституцией Российской Федерации, волокиту при рассмотрении их жалоб и заявлений, то в 2005 году заявители требовали от Уполномоченного принять меры для изменения ныне действующего жилищного законодательства.
Не будет преувеличением сказать, что доверие к федеральной власти и законам, регулирующим жизнеустройство и жизнеобеспечение людей, за истекший год подорвано окончательно.
Обращения москвичей к Уполномоченному свидетельствуют, что в связи с принятыми на федеральном уровне нормативными правовыми актами право на жилище в Российской Федерации превращается в наименее реализованное конституционное право.
Сегодня жители столицы, как и многие российские граждане, оказались в ситуации, когда благоустроенное и удобное жилье становится несбыточной мечтой.
Вступив в 1996 году в Совет Европы, Россия признала европейские правовые эталоны и обязалась реформировать свою правовую систему в соответствии с ними. Нужно отметить, что установленные Конституцией Российской Федерации стандарты прав и свобод человека и гражданина достаточно высокие даже на общемировом уровне. Поэтому главной задачей современной правовой реформы являлось создание условий для их реализации и действенного инструмента контроля над их соблюдением.
Данная задача выполнена не была.
Более того, новое жилищное законодательство можно рассматривать как пример абсолютизации права собственности и отхода от конституционного принципа социального государства.
Жилище перестало быть социальной категорией, обеспечивающей провозглашенные Конституцией Российской Федерации права человека на достойные условия жизни, а превратилось в обычный предмет купли-продажи, имущественных претензий и исков.
Год, прошедший после принятия нового Жилищного кодекса Российской Федерации, показал, что по интересам большинства населения страны нанесен серьезный удар.
Особенно пострадали несовершеннолетние дети, интересы которых оказались поставленными в зависимость от обеспечения интересов прежде всего взрослых собственников жилых помещений.
Российские дети как бы являются заложниками и расплачиваются ущемлением своих прав, среди которых главное - право на достойную человека жизнь. Они расплачиваются за ошибки взрослых, то есть за те ошибки, которые сами непосредственно не совершали. Небольшой жизненный опыт, ограниченная правовая дееспособность, зависимость от родителей или лиц, их заменяющих, приводят к тому, что дети не имеют реальной возможности защищать свои права столь же настойчиво и эффективно, как взрослые люди.
Однако вместо повышенной по сравнению с другими субъектами права юридической защиты со стороны государства детям и в 2005 году предложили испытать на себе последствия неконституционной и непродуманной жилищно-рыночной политики.
1. Частью 4 статьи 31 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения не сохраняется, если иное не установлено соглашением между собственником и бывшим членом его семьи.
Таким образом, если ребенок по соглашению мамы и папы остается проживать с тем из родителей, который не указан в свидетельстве о собственности на жилище, он может быть признан бывшим членом семьи собственника жилого помещения и подлежит выселению вместе с бывшим супругом на основании и в порядке, предусмотренных частью 4 статьи 31 ЖК РФ.
И хотя законодатели предусмотрели некоторые гарантии сохранения возможности пользования жильем для лиц, подлежащих выселению (отсутствие иного жилого помещения, право на алименты от собственника, тяжелое материальное положение и другие заслуживающие внимания обстоятельства), но на деле эти гарантии далеко не безупречны.
Так, действие положений части 4 статьи 31 ЖК РФ не распространяется на бывших членов семьи собственника приватизированного жилого помещения при условии, что в момент приватизации данного жилого помещения указанные лица имели равные права пользования этим помещением с лицом, его приватизировавшим, если иное не установлено законом или договором.
Но доля детей, не ставших участниками приватизации, хотя имевших на это право, незначительна, так как с 1995 года в законодательном порядке обеспечивалось участие несовершеннолетних в передаче жилья в собственность.
Требование части 4 статьи 31 ЖК РФ о том, что суд вправе обязать собственника жилого помещения обеспечить иным жильем супруга и других членов семьи, на содержание которых собственник исполняет алиментные обязательства, неприменимо в тех случаях, когда жилье принадлежит не родителям ребенка, а другим членам семьи.
Правила этой нормы не распространяются на бывшего супруга, получающего алименты на несовершеннолетнего, так как алиментные обязательства исполняются именно в отношении детей.
Права на обеспечение другим жилым помещением лишены дети бывших супругов, рожденных вне брака с собственником, но проживавших в его жилом помещении.
Уполномоченный оказывал правовую помощь Ш. и двум ее малолетним детям, иск о выселении которых рассматривался в Бабушкинском районном суде города Москвы.
Ш. в связи со вступлением в брак в 1999 году вселилась к мужу и свекрови в двухкомнатную квартиру, занимаемую ими на праве собственности. Свою часть дома в городе Муроме она продала. Через 2 года муж создал новую семью и ушел, а в 2002 году супруги развелись.
Двое сыновей Ш. остались с мамой. Младший Владислав тяжело болен. У него рак крови. Ребенок является инвалидом детства, проходит лечение в ведущих гематологических клиниках Москвы. Перемещение больного даже за пределы квартиры смертельно опасно для него из-за высокого риска тяжелых инфекционных осложнений. Мать мальчиков не работает, алименты на детей получает нерегулярно. Никакого другого жилья у несовершеннолетних нет.
Бабушка малышей, которой принадлежит квартира, с 2003 года пытается выселить их вместе с мамой, так как после развода сына его дети от первого брака и прежняя невестка стали ей чужими. С 1 марта 2005 года у нее появился реальный шанс разрешить эту проблему.
Новый Жилищный кодекс Российской Федерации защищает интересы исключительно бабушки как собственника жилого помещения. Рано или поздно она добьется в суде освобождения от "нежеланных соседей".
Для Ш. сыновья никогда не станут "бывшими", и она борется за право пользоваться квартирой, где дети жили с рождения, но закон не на ее стороне.
У бабушки отсутствуют алиментные обязательства по отношению к внукам, а это значит, что суд не вправе заставить ее обеспечить маму с детьми другим жилым помещением. Суд может только на какой-то срок сохранить право пользования ответчиков спорной квартирой. Нет у суда и полномочий запретить продажу жилого помещения.
Сейчас в иске о выселении Ш. с малышами отказано, но в бабушкин дом их не пускают.
Если в части 4 и 5 статьи 31 ЖК РФ не будут внесены изменения, Ш. и ее дети в будущем обречены на выселение, что для маленького Владислава означает гибель.
К сожалению, даже те дети, которым государство на период получения алиментов предоставило право не быть выселенными "на улицу", также не защищены принятыми жилищными нормами.
Закон говорит только о праве суда возложить на собственника обязанность по приобретению другого жилья для бывшего члена семьи. Но никаких требований к такому жилью Закон не содержит.
Хотелось бы уточнить, что в данном контексте "обеспечить" не означает купить, подарить, передать в собственность. Речь может, к примеру, идти и о предоставлении жилого помещения на условиях договора найма или безвозмездного пользования, которого также в определенное время граждане могут лишиться.
К тому же владельцы квадратных метров (нередко с помощью риэлторских фирм) в настоящее время уже освоили схему перманентного нарушения прав пользователей, которым они обязаны приобрести жилое помещение для переселения.
Так, заявители жалуются, что собственники жилья, у которых есть алиментные обязательства перед детьми, специально предлагают выселяемым недопустимые с точки зрения интересов детей жилые помещения или чинят им препятствия в реальном проживании. Это делается, чтобы потянуть время, а после достижения ребенком совершеннолетия поставить вопрос о прекращении права экс-семьи пользоваться жилым помещением.
Как видно из многочисленных обращений к Уполномоченному, добиться исполнения решения суда о вселении и нечинении препятствий в пользовании жильем сейчас практически невозможно.
Как только судебный пристав-исполнитель покидает квартиру, собственник вновь выставляет бывших членов семьи за дверь.
От совершения дальнейших исполнительных действий после так называемого вселения судебные приставы-исполнители отказываются. Они выносят постановления об окончании исполнительного производства, предлагая гражданам вновь обращаться в суд по вопросам пользования жилой площадью.
С учетом темпов работы наших судов любой пользователь с детьми имеет реальную перспективу провести несколько лет на улице.
В практике применения судами части 4 статьи 31 ЖК РФ остается много и других "белых пятен".
Спорными являются вопросы и о том, как определять срок, на который за бывшим членом семьи собственника сохраняется право пользования жилым помещением.
Так, некоторые суды, руководствуясь статьей 190 ГК РФ, приходят к выводу, что суд должен установить строго фиксированный срок. Он не может быть продлен, если на это не согласен собственник жилого помещения, так как часть 5 статьи 31 ЖК РФ гарантирует, что по истечении установленного срока право пользования бывшего члена семьи собственника прекращается.
В самом тексте части 4 статьи 31 ЖК РФ ничего не говорится о длительности таких сроков.
По мнению ряда юристов, по истечении уже установленного судом срока пользования жилым помещением бывший член семьи собственника может обратиться в суд для его продления. Но в то же время собственник вправе просить суд досрочно выселить экс-супруга и детей, к примеру, если отпали алиментные обязательства или, по его мнению, имущественное положение выселяемых улучшилось.
По смыслу Закона собственник вправе сам решить, где в квартире будет временно проживать "обременитель". Ведь суд решает только вопрос о сохранении права на жилое помещение, но не о порядке пользования им, то есть можно отселить бывшего члена семьи в наименьшую и наихудшую комнату, признанную жилой.
Отсутствуют разъяснения о том, вправе ли собственник по своему усмотрению изменить и адрес проживания бывших членов семьи, то есть предоставить право тому же экс-супругу с детьми жить в специально снятой комнате, а не в отдельной многокомнатной квартире.
Верховный Суд Российской Федерации не торопится с комментариями и разъяснениями, хотя уже год, как действуют новые жилищные нормы.
Фактически принимающим решения по данным спорам районным судам делегировано неограниченное право субъективно устанавливать, кто и сколько может пользоваться жильем собственника.
В настоящее время судебная практика по вопросу выселения только нарабатывается, но есть опасение, что разрешение столь сложных и щепетильных вопросов при нынешнем тексте закона вряд ли будет направлено в ущерб интересов собственника жилья.
Остается надеяться на то, что московские суды будут исходить из конкретных обстоятельств по каждому делу.
К Уполномоченному обратилась К. в интересах сына Андрея, 1999 года рождения, с просьбой оказать правовую помощь в обжаловании незаконного судебного решения.
В 1999 году К. вышла замуж, сдала квартиру в закрытом военном городке и переехала к мужу в Москву. Зарегистрировалась в установленном порядке на площадь мужа. Родился мальчик, у которого тоже не было другого дома, кроме отцовского.
В 2004 году семья распалась, но бывший муж К., собственник двухкомнатной московской квартиры, не пускает бывшую жену и сына. Теперь у него уже новая семья. Растет дочь. Жилищный конфликт он решил просто и безо всяких законов - сменил замки.
В ответ на иск К. о вселении и нечинении препятствий в пользовании жильем ответчик на основании части 4 статьи 31 ЖК РФ так сформулировал свои требования:
1) прошу снять бывшего ребенка и его мать с регистрационного учета;
2) прошу "обязать ответчика вернуть ключи от моей квартиры и впредь не претендовать на жилую площадь, собственником которой я являюсь и где проживаю со своей новой семьей, а также не искать возможности проникнуть на территорию моей квартиры с целью нарушения прав на личную жизнь у меня и членов моей семьи".
Федеральный судья Тушинского районного суда города Москвы Грудинский П.Н. защитил права собственника и постановил лишить жилья и регистрации К. и маленького Андрея.
Данное решение было отменено в кассационном порядке Московским городским судом. Вынесший его федеральный судья больше в Тушинском районном суде города Москвы не работает.
Однако из-за отсутствия четких критериев применения закона предсказать дальнейший результат данной тяжбы невозможно.
Не в лучшем положении находится и малолетняя А., 2000 года рождения. Она зарегистрирована и живет с мамой в кооперативной квартире, которая принадлежала К. После его смерти в январе 2005 года в наследство вступил брат умершего. Никаких обязательств перед членами семьи наследодателя у него нет.
Новый собственник квартиры, основываясь на том, что А. и ее мать Д. не являются членами его семьи, сразу же предъявил иск о выселении пользователей унаследованного жилья и "взыскании убытков с Д. за незаконно прожитые годы в занимаемой ею квартире", а также за "проживание без договора найма" - всего на сумму 807975 рублей.
В настоящее время мать девочки борется за признание за ней права собственности на часть квартиры, так как в противном случае они с дочерью окажутся на улице. Юридические лазейки для их выселения существуют и применяются на практике.
2. Работа с жалобами и обращениями граждан в 2005 году показала, что собственники жилых помещений получили неограниченную возможность без расторжения брака и без отсрочки выселения избавляться от членов семьи - пользователей жилого помещения путем его отчуждения.
В соответствии с пунктом 2 статьи 292 ГК РФ переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника.
Эта норма служит дополнением к части 5 статьи 31 ЖК РФ, которая гарантирует собственнику жилья досрочное прекращение права пользования жилым помещением бывшим членом семьи при появлении нового владельца недвижимости.
Конституционный Суд Российской Федерации еще 21 декабря 2000 года в определении № 274-О установил, что гражданское законодательство наряду с правами собственника жилого помещения признает и защищает права владельцев и пользователей такого помещения, что соответствует общему конституционному принципу недопустимости нарушения прав и свобод одних лиц осуществлением прав и свобод других.
В настоящее же время право пользования жилым помещением, являющееся гражданско-правовым отражением конституционного права граждан на жилище, полностью обесценено и не защищается ни жилищными нормами, ни пунктом 2 статьи 292 ГК РФ. Даже если сегодня суд вынес решение об отказе в иске о прекращении права пользования и дал кандидатам на выселение срок для обеспечения себя иным жильем, им не стоит обольщаться.
По действующему с 2005 года в России закону уже завтра у недвижимости может появиться новый хозяин, который вправе после сделки выселить всех, кто пользуется его жилым помещением, на улицу.
Эта норма наряду с частью 5 статьи 31 ЖК РФ ставит крест даже на самом гуманном судебном решении, в том числе вынесенном в интересах детей.
Законодатель предоставил собственнику право продать, подарить, обменять свое жилое помещение или распорядиться им иначе без учета интересов других проживающих.
Внося изменения в пункт 2 статьи 292 ГК РФ одновременно с принятием нового Жилищного кодекса Российской Федерации, разработчики законов блокировали тем самым некоторые предусмотренные частью 4 статьи 31 ЖК РФ гарантии временного сохранения права пользования жильем для подлежащих выселению бездомных, малоимущих, больных и других социально незащищенных бывших членов семьи собственника.
Более того, законодатель, предоставив гарантии лицам, не участвовавшим в приватизации, в части неприменения к ним части 4 статьи 31 ЖК РФ, не дал такой же гарантии в отношении неприменения к ним статьи 292 ГК РФ.
Выходит, что в случае отчуждения жилого помещения собственником бывшие члены его семьи, проживавшие в этом жилом помещении на момент приватизации, не сохраняют право пользования им.
Таким образом, достигается основная цель государства - подтолкнуть собственника к продаже жилья, оживить рынок недвижимости любой ценой.
Подтверждается предупреждение Уполномоченного, прозвучавшее в докладе за 2004 год, о том, что с принятием поправки в пункт 2 статьи 292 ГК РФ пользователи жилых помещений "попали в абсолютную зависимость от воли и произвола собственника жилья".
При отчуждении жилого помещения собственником пользователи выселяются на улицу, лишаются регистрации, а также прав и гарантий, с ней связанных. Резко возрастает число людей из числа бывших пользователей жилья, не имеющих места жительства. Это не асоциальные личности, а нормальные, законопослушные граждане, лишенные права на судебную защиту.
Вместо стабилизации оборота жилых помещений возникает социальное напряжение.
Практика подтвердила опасения Уполномоченного и о том, что, изменив содержание пункта 2 статьи 292 ГК РФ, законодатели подтолкнут граждан на совершение незаконных (притворных) сделок с жильем.
Оформляя так называемые договоры купли-продажи, мены, дарения жилых помещений, собственники зачастую создают видимость отчуждения жилья в целях выселения пользователей.
Нередко "продавец" тут же заключает с "покупателем" фиктивный договор найма или безвозмездного пользования своей же квартиры и остается в прежних стенах, но уже на законном основании.
Яркой иллюстрацией к данным утверждениям может стать дело о нарушении жилищных прав Э., которым Уполномоченный занимается уже более года.
Решением Тушинского районного суда города Москвы от 20 апреля 2004 года несовершеннолетний Э. с матерью В. был вселен в квартиру своего отца К., собственника жилого помещения. Суд обязал К. передать истцам ключи от входной двери и не чинить им препятствия в проживании. После вынесения решения суда, но до его исполнения, К. продал жилье, что сделало невозможным исполнительные действия.
До конца 2004 года квартира ребенка перепродавалась трижды, несмотря на наложенный судом арест.
24 мая 2005 года Тушинский районный суд вновь признал за несовершеннолетним Э. и его матерью В. право пользования жилой площадью по месту регистрации. Решение было исполнено, и пользователи вселились в квартиру. Однако уже 14 ноября 2005 года жилое помещение опять продали. Новый собственник не пускает Э. и В. в квартиру, ссылаясь на действие пункта 2 статьи 292 ГК РФ.
Более того, уже 28 ноября 2005 года заключается договор найма жилого помещения, согласно которому К., нынешний собственник квартиры, предоставляет ее во "временное пользование и владение" сроком на один год всем предыдущим собственникам (6 человек), которые продолжают жить в якобы проданной квартире и не собираются пускать туда Э. и его мать.
В договоре купли-продажи от 14 ноября 2005 года записано, что право пользования за В. и ее сыном сохранялось до момента подписания данного договора, а с момента подписания оно автоматически утрачивается в силу закона.
Все сделки с квартирой Э., по утверждению заявительницы, оформляются через фирму "Спектр Кредит Система" (город Зеленоград), которая по странному совпадению находится в том же доме, где проживают все покупатели жилья, и регистрируются у одного и того же регистратора Главного управления Федеральной регистрационной службы по городу Москве Беловой Е.Г.
Э. и его мать уже более двух лет скитаются без крыши над головой и средств к существованию. В. является инвалидом II группы. Э. не может продолжить образование или начать работать.
В ноябре 2005 года В. обращалась в Прокуратуру города Москвы, однако там не усмотрели нарушений жилищных прав граждан. В. направила заявление в правоохранительные органы по факту мошеннических действий по передаче спорной квартиры подставным покупателям, но в возбуждении уголовного дела ей также отказано. Бездомным Э. и В. объясняют, что при наличии у мнимых продавцов и покупателей соответствующих договоров доказать факт мошенничества практически невозможно.
Заместитель префекта СЗАО города Москвы Хацкевич М.Г. на просьбу В. предоставить ей с сыном хоть какое-нибудь жилое помещение сообщил, что заявительница не нуждается в улучшении жилищных условий и очередником округа не является.
"Дополнительно информирую, - пишет заместитель руководителя административного округа столицы, - что действующее законодательство предусматривает при переходе права собственности на жилое помещение к иным лицам сохранение права пользования жилым помещением за гражданами, которые зарегистрированы в нем, но не являются собственниками".
Может быть, господин Хацкевич М.Г. или исполнитель письма господин Баничук Е.Б. выдают желаемое за действительное, а может, до сих пор не знакомы с российскими правовыми новшествами. Но тем не менее, В. опять предложено подать очередной иск о защите права пользования.
Справедливости ради стоит отметить, что в данной ситуации Уполномоченный тоже вряд ли сможет защитить права В. и ее сына. Прежде всего из-за отсутствия юридических возможностей для такой защиты без активного участия правоохранительных органов.
3. Как видно из практики обращений к Уполномоченному в 2005 году, на сегодняшний день не менее половины исков о прекращении права пользования жилыми помещениями и снятии с регистрационного учета предъявляется собственниками жилья в отношении бывших жен и общих с ними детей.
По существу, в рамках жилищного спора и по жилищным нормам решается вопрос, с кем должны проживать несовершеннолетние.
Требования статьи 65 Семейного кодекса Российской Федерации вообще не учитываются.
Складывается ситуация, при которой права детей, вытекающие из семейных отношений (право ребенка на совместное проживание с родителями, на их заботу, обеспечение его интересов, в том числе и в сфере жилья, право на защиту и т.д.), регулируются, а по сути фактически отменяются жилищными нормами.
Семейный кодекс Российской Федерации допускает применение к семейным отношениям норм гражданского законодательства, если отношения между членами семьи не урегулированы семейным правом, а также при условии, что это не противоречит существу семейных отношений.
Части 4 и 5 статьи 31 ЖК РФ нарушают основные принципы регулирования семейных отношений, вытекающие из статьи 38 Конституции Российской Федерации и статьи 1 Семейного кодекса Российской Федерации, и, в частности, обеспечение приоритетной защиты прав и интересов детей, заботы об их благосостоянии и развитии.
Действующая с 1 марта 2005 года статья 31 ЖК РФ не соответствует таким основным началам семейного законодательства, как равенство прав супругов в семейных отношениях, равенство прав родителей в отношении своих детей, определение места жительства детей при раздельном проживании родителей исходя из интересов несовершеннолетних, и другим.
Дети фактически несут имущественную и моральную ответственность за неудавшиеся браки их отцов и матерей, что противоречит не только российскому и международному законодательству, но и здравому смыслу.
При применении части 4 статьи 31 ЖК РФ происходит ограничение правоспособности супругов, одному из которых приходится выбирать между правом на жилье и правом на нормальную семью и воспитание своего ребенка.
В ЖК РФ определены условия, которые при распаде семьи ставят ребенка в крайне неблагоприятное положение, так как вынужденно меняя место жительства при расставании родителей, он автоматически теряет статус члена семьи своего отца или матери (собственника жилья), а за ним и право на родительский дом.
30 мая 2005 года Московский городской суд отменил в кассационном порядке судебное решение по делу Б. в интересах ее несовершеннолетних сына А., 1992 года рождения, и дочери Д., 2004 года рождения.
Суд первой инстанции отказал несовершеннолетним в иске о нечинении препятствий в проживании по месту регистрации в квартире отца - собственника жилого помещения, ссылаясь на то, что дети в настоящее время живут с матерью по другому адресу из-за конфликтных отношений родителей.
Районный суд записал в решении, что раз мать детей самостоятельного права на квартиру Б. не имеет, значит, вынужденное проживание с ней сына и дочери не нарушает их жилищные права.
Орган опеки и попечительства муниципального образования "Восточное Измайлово" иск Б. не поддержал, посчитав, что раз супруги конфликтуют, жилищные права детей на квартиру их отца защите не подлежат.
В настоящее время дело еще не закончено. Пока идет борьба за жилье, супруги Б. расторгли брак. Если их сын и дочь не захотят расставаться с матерью, суд вправе сохранить за ними право пользования квартирой отца только на срок или обязать Б. обеспечить детей каким-нибудь (не обязательно равноценным) иным жильем.
Принудительное выселение детей из жилых помещений родителей-собственников в любые пригодные для проживания углы и превращение детей во временных жильцов из-за развода родителей, лишение сыновей и дочерей крыши над головой при отчуждении родительской собственности - это разрешаемое государством осуществление родительских прав в ущерб правам и законным интересам несовершеннолетних, узаконенная форма злоупотребления родительскими правами.
Такое поведение родителей по нормам семейного законодательства может стать основанием для применения к ним мер семейно-правовой ответственности, а при наличии и других нарушений прав ребенка - привести к лишению виновных взрослых родительских прав.
Снятие с регистрационного учета детей, которое следует за выселением "в никуда", и отсутствие реальной возможности обеспечить себя другим жильем приводят к тому, что дети, лишаясь всего комплекса конституционных прав, практически становятся бомжами, что нередко толкает их к совершению преступлений.
Россия нарушает основополагающие принципы ООН по предупреждению преступности несовершеннолетних, в которых, в частности, записано, что "правительствам следует вырабатывать политику, способствующую воспитанию детей в условиях стабильной и благополучной семьи. Семьям, нуждающимся в помощи для преодоления внутренней нестабильности или конфликтных ситуаций, должны предоставляться необходимые услуги".
Как сообщил на пресс-конференции в июле 2005 года Министр внутренних дел Российской Федерации Рашид Нургалиев, по самым приблизительным подсчетам в стране 2 миллиона подростков неграмотны, более 6 миллионов проживают в социально неблагоприятных условиях.
К Уполномоченному ежедневно обращаются граждане, ставшие бездомными, дети которых не могут учиться, не получают социальных пособий, лишены бесплатной медицинской помощи и других прав, гарантированных им Конституцией Российской Федерации.
По данным государственного учреждения города Москвы "Центр "Дети улиц", в 1999 году в Москве проживало 28 тыс. безнадзорных детей. Из них только 6% были москвичами. Остальные - жители Подмосковья, других субъектов Российской Федерации, стран СНГ и Балтии.
В 2001 году общее число детей-мигрантов составляло уже 33 тыс. (москвичей - около 20%).
1 февраля 2005 года эксперты Международной организации труда отметили, что доля москвичей среди уличных детей увеличилась от 10 до 35%, причем от 3 тыс. до 10,5 тыс. из них работают на московских улицах.
По мнению того же источника, только 5% таких детей можно вернуть к нормальной жизни.
Несмотря на имеющиеся и строящиеся приюты всех форм собственности, город не в состоянии принять в них такое количество уличных детей, которых с учетом новых жилищных законов будет все больше и больше.
Складывается парадоксальная ситуация.
С одной стороны, благодаря вниманию первого лица государства тема борьбы с беспризорностью стала невероятно популярной. Президент Российской Федерации в январе 2002 года обратил внимание министерств и ведомств, всего общества на решение проблемы беспризорности. В Москве Межведомственный городской совет по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью возглавил Мэр Москвы Ю.М. Лужков.
Столица выделяет огромные средства для работы с московскими и иногородними "детьми улиц", строит приюты, ищет способы дать беспризорникам XXI века не только крышу над головой, но и образование, профессиональные навыки. Но нельзя решить поставленную задачу, не остановив рост безнадзорности.
С другой стороны, в то же самое время федеральными органами власти принимаются и подписываются законы, в соответствии с которыми ребенка можно выгнать на улицу и лишить всех принадлежащих ему прав.
Открыто нарушается статья 38 Конституции Российской Федерации, которая гарантирует государственную защиту семьи и детства, подрывается сам институт семьи.
В 2005 году выросло количество разводов, цель которых - упрочить право собственности на жилое помещение одного из супругов и ущемить права тех, кто пользуется этим жильем как член семьи.
В то же самое время во многих семьях супруги и дети - пользователи жилья - из-за угрозы выселения вынуждены терпеть насилие в семье со стороны собственника, создающего невыносимые условия для воспитания и развития несовершеннолетних, унижающие их честь и достоинство.
Из письма З., матери восьмилетнего Даниэла, Уполномоченному:
"Муж пьет, обзывает меня, хулиганит, требует денег и продажи его квартиры, где прописан ребенок... На протяжении нашей совместной с ним жизни я его неоднократно кодировала от пьянства, лечила его поджелудочную, выплачивала его долги и терпела все неурядицы в надежде, что человек исправится, но ничего не случилось...
У нас очень хороший мальчик, но он страдает хроническим панкреатитом, а у меня нет денег его лечить, так как я осталась без алиментов. Муж сейчас снова ударился в пьянство, и я боюсь, что он продаст квартиру.
Объясните мне, кто защитит моего сына, где ему жить, если мы разведемся? Кто будет отстаивать его права на жилье, если даже органы опеки и попечительства в рамках нового Жилищного кодекса упразднены? Прошу дать мне официальный ответ, чтобы я могла обращаться в вышестоящие инстанции за защитой".
Под угрозой лишения крова находятся сейчас большинство бывших членов семей собственников, независимо от того до 1 марта 2005 года или после они вселились к собственнику и когда был расторгнут брак.
В суды уже начали поступать иски с требованиями от разведенных граждан выселить бывших супругов и их родственников. Зачастую в исках фигурируют разводы, произошедшие еще в конце 90-х годов XX века.
Рассматривая данные иски, суды исходят из того, что в силу части 4 статьи 31 ЖК РФ право пользования жилым помещением не сохраняется в случае прекращения семейных отношений.
Учитывая, что жилищные правоотношения носят длящийся характер, некоторые суды применяют законы, действующие в настоящее время.
По их мнению, часть 4 статьи 31 ЖК РФ распространяется и на тех бывших членов семьи, отношения которых с собственником жилья прекратились и до 1 марта 2005 года.
Такая позиция ведет к дальнейшему росту нарушений прав и законных интересов несовершеннолетних в жилищной и других сферах.
Считаю, что нарушение конституционных прав и свобод граждан и прежде всего права на жилище должно стать предметом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации в целях проверки новой редакции пункта 2 статьи 292 ГК РФ и статьи 31 ЖК РФ на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и нормам Европейской конвенции об основных правах и свободах 1950 года.
Проблемы граждан и их несовершеннолетних детей,
проживающих в общежитиях
Жилищная реформа 2005 года стала тяжелым испытанием для москвичей, проживающих в общежитиях.
Люди надеялись, что новые законы позволят им вырваться из жилищного рабства, стать хозяевами и пользователями жилья наравне с остальными гражданами России.
Когда-то за самую тяжелую и непрестижную работу они получили право жить в Москве. Жить в условиях, как правило, далеких от современной городской цивилизации, на положении крепостных при конкретном предприятии или ведомстве.
Бесправными жильцами московских общежитий оказались и бывшие выпускники детских домов 80-х годов XX века, которых государство "забыло" обеспечить после вступления в самостоятельную жизнь отдельным жильем.
С детдомовцами соседствуют беженцы. Им государство также обещало, что не оставит без собственного угла. И еще сотни и сотни обездоленных, по тем или иным причинам лишенных своего дома.
Но надеждам этих людей в эпоху жилищной реформы не суждено было сбыться. Особенно пострадали одинокие женщины с детьми, для которых казенные комнаты и койко-места в общежитиях стали единственным пристанищем.
О чем рассказали граждане на личном приеме Уполномоченного и в своих письмах и жалобах в 2005 году?
За истекший год у многих общежитий появились новые хозяева, в основном различные коммерческие структуры, которые затеяли процесс освобождения помещений для их реконструкции, сноса и дальнейшего использования территорий в своих целях.
При этом государство полностью сняло с себя ответственность за судьбы людей (и в том числе детей), проживающих в этом виде специализированного жилищного фонда.
При переходе права собственности на жилые здания они передавались на баланс коммерческих и других организаций как свободные от какого-либо обременения и прежде всего от обременения людьми, проживавшими там десятилетиями.
Никаких договоров с жильцами на пользование жилыми помещениями при переходе права собственности не заключалось.
В последующем семьям и отдельным гражданам, проживающим в общежитиях, не представлялось никакой информации о том, кому принадлежит здание, какова дальнейшая судьба "обременителей" и их несовершеннолетних детей.
Оставив у себя на балансе данный жилой фонд, многие собственники перестали о нем заботиться.
Гражданам было отказано в проведении капитального ремонта, которого они ждали иногда десятилетиями.
Помещения превращались в "ночлежки" для людей, оказавшихся в Москве транзитом, или дешевые гостиницы для торговцев со всех регионов бывшего СССР и дальнего зарубежья.
Семьи с детьми поделили этажи с весьма сомнительными личностями, которые постоянно меняются. Заплатив деньги, они живут по принципу "после меня - хоть потоп", чувствуют себя полностью безнаказанными за нарушения прав постоянных жильцов бывших общежитий.
При этом новые собственники абсолютно произвольно (как правило, в сторону завышения) устанавливали для постоянных жильцов размер платы за пользование общежитиями; по своему усмотрению отключали воду, газ, электричество.
Всем недовольным ужасными условиями проживания предлагали освободить помещение без какой-либо компенсации.
Новый Жилищный кодекс Российской Федерации по существу ликвидировал гарантии сохранения права пользования жилым помещением в общежитиях для самых незащищенных групп населения.
Без предоставления другого жилого помещения собственник общежития не может выселить только состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилищных помещениях:
1) членов семьи военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, ФСБ, таможенных органов Российской Федерации и др.;
2) пенсионеров по старости;
3) членов семьи работника, которому было предоставлено жилое помещение в общежитии и который умер;
4) инвалидов I и II групп, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья по вине работодателя или вследствие профессионального заболевания.
Из льготной категории были исключены прежде всего лица, уволенные в связи с ликвидацией предприятия либо по сокращению штата работников и составляющие основной контингент общежитий. В основном это одинокие лица с проживающими с ними несовершеннолетними детьми.
Это граждане, которые в большинстве своем не имеют возможности приобрести жилье или получить его в обозримом будущем.
Таким образом, уже в ближайшее время без крыши над головой могут оказаться тысячи женщин и детей, полноправных граждан Российской Федерации, хотя ограничение конституционного права на жилище не допускается даже в условиях чрезвычайного положения.
Начало XXI века в России ознаменовалось не только отказом государства от соблюдения конституционных прав граждан, но и отказом народа подчиняться неконституционным нормам.
В 2005 году во многих городах России впервые почти за сто лет граждане встали на защиту своих жилищных прав.
В Москве люди, живущие в общежитиях, вышли на улицы. Они организовали акции протеста против произвола собственников жилья и бездействия государства.
Наглядным примером активного протеста против выселения людей "в никуда" является противоборство жителей общежития, некогда принадлежавшего МПШО "Смена", и одного из силовых ведомств России.
Большинство жителей дома 19 по Ясному проезду - женщины, которые почти всю свою жизнь работали на фабрике "Смена" и прожили в общежитии уже 20 и более лет.
Здание общежития как свободное было передано Федеральной службе исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации.
Чтобы обеспечить жилым помещением своих сотрудников, новые собственники стали выселять работников фабрики с детьми на улицу, применяя при этом против жильцов физическую силу.
Инициативная группа данного дома, а затем и жильцы других московских общежитий вышли на митинги в защиту своих конституционных прав. Пикетчики держали в руках плакаты: "Приватизированные общежития в муниципальный фонд города Москвы!", "По регистрационным свидетельствам наши дома пустые - Минюст виновен в этих преступлениях", "Президент РФ! Вмешайтесь и уймите зарвавшихся чиновников, творящих беспредел с жильцами общежитий!".
В декабре 2005 года Высший Арбитражный Суд Российской Федерации отменил решение о передаче общежития, расположенного по Ясному проезду, дом 19, Управлению Федеральной службы исполнения наказаний по городу Москве и обязал Арбитражный суд города Москвы вынести новое решение о принадлежности общежития. Выселение жильцов временно прекратилось.
Таким образом, первая победа жителей общежития была одержана, но это только начало, ведь еще остается добиться передачи общежития городу и ордеровать комнаты и квартиры.
В вопросе правового обеспечения проживания граждан в общежитиях по существу царит произвол.
Администрация предприятий сама устанавливает порядок выдачи внутриведомственных ордеров или вообще их не выдает. Перемещает семьи из помещения в помещение, не считаясь с состоянием здоровья, возрастом и другими заслуживающими внимания обстоятельствами, что приводит к необратимым последствиям в отношении детей и их родителей.
Так, одинокая мать, выпускница детского дома Р. зарегистрирована в семейном общежитии ЗАО КСУ "Мосметрострой" по адресу: город Москва, ул. Верхняя Первомайская, д. 29/44. Однако женщину с пятилетней дочкой поселили в общежитие для одиноких граждан, причем на этаж, где находятся командировочные. И днем, и ночью соседи Р. по этажу шумят, распивают спиртные напитки, постоянно ходят к ней в комнату и т.д.
Мать с ребенком не могут пользоваться туалетом, душем, терпят различные лишения. В результате неблагоприятной жилищной ситуации Р. попала в психиатрическую больницу, а ее ребенок оказался в приюте.
В настоящее время Уполномоченный добивается переселения Р. по месту регистрации и в дальнейшем предоставления ей жилья по договору социального найма.
В еще более тяжелом положении оказалась Г. вместе с несовершеннолетней дочерью Х., которые по решению Симоновского районного суда города Москвы лишились своей комнаты в бывшем общежитии по адресу: город Москва, проспект Андропова, д. 31, так как ордер на эту комнату был признан судом недействительным. Одновременно суд обязал АМО "ЗИЛ" предоставить Г. с дочерью равноценное жилое помещение.
Однако суд не учел, что решение о предоставлении жилья неисполнимо, так как у АМО "ЗИЛ" нет жилищного фонда - в 1997 году он был передан в собственность города на основании постановления Правительства Москвы от 8 октября 1996 года № 845 "О мерах по выводу в 1996-1997 гг. АМО "ЗИЛ" из кризисного состояния".
Завод не ведет жилищного строительства и не имеет денежных средств на эти цели. Жилая площадь "за выездом граждан" в АМО "ЗИЛ" также не поступает.
Со своей стороны городские власти также отказываются принимать меры к восстановлению жилищных прав несовершеннолетнего ребенка, ссылаясь на решение суда.
В результате несовершеннолетняя Х., обладатель конституционного права на жилище, реального жилья не имеет.
К сожалению, не только новые собственники, но и предприятия, на балансе которых общежития числятся с начала 70-х годов XX века, не благоустраивают их, считая, что люди могут жить в любых условиях.
К Уполномоченному обратились жители общежития по адресу: город Москва, ул. Вучетича, д. 18, которое находится на балансе ГУП "Управление капитального ремонта и строительства Департамента здравоохранения города Москвы" на праве хозяйственного ведения.
В 1994 году решением межведомственной комиссии префектуры САО общежитие было признано непригодным для проживания.
Несмотря на принятое решение, люди продолжают жить в нечеловеческих условиях уже более 11 лет.
Как видно из обращений граждан и представленных документов, инженерные коммуникации и сантехническое оборудование в общежитии неисправны. В комнатах и местах общего пользования на стенах и потолках протечки, стены сырые, штукатурка поражена грибковыми образованиями. Угловые комнаты вообще непригодны для проживания, так как от сырости и щелей в доме они очень холодные, и находиться в таких помещениях невозможно.
Согласно ответу префекта САО по проекту здание общежития планируется к сносу. Срок реализации данного проекта - 2012 год.
Между тем, вырастая в таких ужасных условиях, дети не только приобрели ряд хронических заболеваний, но и стали инвалидами.
Ответственность за утрату здоровья детьми из общежития на ул. Вучетича никто не несет.
В 2005 году к Уполномоченному поступил ряд обращений в связи с отказом в регистрации по месту жительства несовершеннолетних детей к родителям, проживающим и зарегистрированным на койко-местах в общежитиях для одиноких граждан.
К Уполномоченному обратился Ш. в интересах своих несовершеннолетних детей. Семья заявителя в составе 4 человек (Ш., жена, две дочери, не достигшие возраста 14 лет) живет в общежитии, которое предназначено для проживания одиноких граждан и принадлежит ЗАО "Моспромстрой", куда Ш. утроился на работу в 1985 году по лимиту. Ему было предоставлено койко-место. В общежитии зарегистрирован только Ш.
Жена заявителя с 1987 года также зарегистрирована на койко-место в общежитии для одиноких женщин в Красногорском районе Московской области, но фактически проживает вместе с мужем. Семья Ш. занимает комнату площадью 18 кв. м. Дети нигде не зарегистрированы.
Ш. обратился к директору фирмы "Уют" ЗАО "Моспромстрой" (жилищно-эксплуатационная организация) с просьбой зарегистрировать детей по месту жительства в общежитии, в чем ему было отказано.
В ответе администрации фирмы "Уют" указано, что в соответствии с Санитарными правилами и нормами, утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача по городу Москве от 18 января 1999 года № 7, для регистрации и вселения несовершеннолетних детей должны предусматриваться "однокомнатные секции с жилой площадью не менее 12 кв. м, с кухней не менее 5 кв. м, передней, санузлом, оборудованным ванной, унитазом и умывальником".
Как и в случае с семьей Ш., так и в других случаях, о которых стало известно Уполномоченному, гражданам отказывают в регистрации детей в общежитиях, ссылаясь на несоблюдение санитарных норм для их проживания.
В результате родители не могут осуществить либо сталкиваются с трудностями при реализации конституционных прав своих детей, в частности, при устройстве малолетних в детский сад, школу, получении страхового полиса, детских пособий и т.д.
Отказ в регистрации детей в общежитиях для одиноких граждан неправомерен по следующим причинам.
Согласно статье 20 ГК РФ местом жительства несовершеннолетних, не достигших возраста 14 лет, признается место жительства их родителей.
В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.
В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности и законных интересов других лиц.
Федеральным законом не предусмотрены какие-либо ограничения регистрации детей по месту жительства родителей в общежитиях для одиноких граждан, если у несовершеннолетних нет другого жилого помещения.
В связи с этим санитарные правила и нормы не могут служить препятствием для регистрации несовершеннолетних по месту жительства родителей в общежитиях.
Следует отметить, что санитарные правила и нормы касаются устройства, оборудования и содержания общежитий. Они не должны применяться для правового регулирования вопросов определения места жительства детей, чьи родители проживают в общежитиях, так как это нарушает Конституцию Российской Федерации.
Общежития для одиноких граждан в Москве не находятся на территории, где введены особые условия и режим проживания населения (закрытые военные городки, зоны экологического бедствия и т.д.).
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 2 февраля 1998 года № 4-П признал, что перечень оснований, ограничивающих права выбирать место пребывания и место жительства, является исчерпывающим, и отметил, что установление иных, кроме прямо указанных в федеральном законе, оснований для введения разрешительного порядка регистрации является нарушением требований Конституции Российской Федерации и федерального закона.
Отступление от запрета расширять этот перечень в подзаконных актах означает недопустимую легализацию разрешительного порядка регистрации граждан.
Таким образом, должностные лица обязаны были зарегистрировать детей в случае предъявления документов, удостоверяющих личность родителей, и свидетельства о рождении ребенка, не достигшего возраста 14 лет, либо его паспорта.
По конкретным жалобам Уполномоченным были направлены обращения в компетентные органы, в том числе в Замоскворецкую и Перовскую межрайонные прокуратуры города Москвы.
Изложенная позиция была поддержана прокурорами, которые внесли в жилищно-эксплуатирующие организации представления о недопустимости нарушения закона, но до настоящего времени должностные лица по-прежнему отказывают в регистрации детей к родителям, проживающим в общежитиях.
По фактам нарушения прав, свобод и законных интересов детей при их регистрации в общежитиях Уполномоченным будут направлены обращения Мэру Москвы и Прокурору города Москвы о привлечении виновных к дисциплинарной и административной ответственности.
Также одна из наиболее острых проблем, которая волнует жителей общежитий, имеющих детей, - это лишение их права на приватизацию занимаемых помещений.
Только приватизировав занимаемые жилые помещения, граждане смогут защитить себя от участи оказаться на улице вместе со своими малолетними детьми.
Приватизация - единственный шанс граждан оградить свою семью от произвола собственников.
В связи с указанной проблемой в настоящее время в Государственную Думу внесен проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", в котором устанавливается право граждан на приватизацию жилых помещений в жилых домах, принадлежащих государственным или муниципальным предприятиям либо учреждениям, использовавшихся в качестве общежитий и переданных в ведение органов местного самоуправления.
Будет ли принят этот федеральный закон, неизвестно. Остается надеяться на благоразумие депутатов, которые поймут всю необходимость принятия данных изменений.
Независимо от возможности получить жилье в собственность граждане, проживающие в общежитиях, стремятся к тому, чтобы их общежития как можно быстрее были переданы в жилищный фонд города Москвы. Они не хотят зависеть от предприятий и организаций - собственников, которые, как правило, не заинтересованы в решении проблем жителей общежитий, но, к сожалению, процесс передачи затягивается на долгие годы. Никаких точных сроков никто не устанавливает.
К Уполномоченному обратилась Б., которая вместе с несовершеннолетней дочерью проживает в общежитии, принадлежащем ГУП "Мосавтохолод", по адресу: город Москва, ул. Айвазовского, д. 5, корп. 1.
В соответствии с программой по сокращению на территории города Москвы рабочих общежитий, утвержденной постановлением Правительства Москвы от 25 октября 1994 года № 976 "О мерах, направленных на совершенствование использования общежитий", общежитие по указанному адресу подлежит ликвидации.
Однако руководство ГУП "Мосавтохолод" не торопится предоставлять весь пакет документов, необходимый для решения этого вопроса.
Префектурой ЮЗАО и управлением Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы в ЮЗАО неоднократно направлялись письма в адрес организации с просьбой предоставить документы для решения вопроса о переводе общежития в фонд города, но ГУП "Мосавтохолод" игнорирует данные обращения.
Считаю, что на законодательном уровне необходимо установить четкие сроки передачи общежитий в жилищный фонд города.
При изменении статуса общежития и ордеровании жилья возникает еще одна проблема, которую нельзя оставить без внимания, - это незаконное выселение жильцов из фактически занимаемых и оплачиваемых ими жилых помещений, которыми граждане длительное время пользовались с ведома и согласия прежнего хозяина здания.
К Уполномоченному обратились жители общежитий ГУП "Жилищник-1", расположенных в д. 114 и д. 116 по Ярославскому шоссе, с жалобами на то, что на предоставленные им около 10 лет назад жилые помещения договоры социального найма не заключаются.
Заявители рассказали, что в прежние годы ордера на жилую площадь в семейном общежитии на руки гражданам не выдавались, а только предъявлялись для ознакомления.
При этом финансово-лицевые счета ГУП "Жилищник-1" открывал на фактически занимаемое жилье и взимал с граждан соответствующую плату.
Сегодня жильцы лишены возможности доказывать в суде свое право пользования определенной жилой площадью. Поэтому Бабушкинский районный суд города Москвы гражданам-ответчикам не верит и выселяет москвичей из "лишних" комнат за недоказанностью того, что эти комнаты были получены законным путем.
Подлинность ордеров, которые ГУП "Жилищник-1" предоставил в суд, вызывает у ответчиков серьезные сомнения.
Фактически жильцы общежитий, обладающие конституционным правом на судебную защиту, воспользоваться им не могут.
Бывший и нынешний владельцы жилья заинтересованы в освобождении комнат и заселении туда других граждан, поэтому добыть и представить суду другие ордера ответчики не могут.
Ряд депутатов Московской городской Думы направили депутатские запросы Мэру Москвы и в Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы по поводу нарушений прав 15 семей вышеуказанных общежитий.
Данная ситуация находится на контроле в Правительстве Москвы, которое, надеюсь, решит возникший спор в пользу москвичей.
Вызывает беспокойство судьба семей с детьми, проживающих в общежитиях, которые числятся на балансе как нежилые помещения, или в домах с коридорной планировкой. Эти общежития в соответствии с действующим законодательством вообще не подлежат переводу в жилищный фонд города.
Таким образом, у данной категории москвичей нет никаких перспектив улучшить свои жилищные условия.
Считаю, что восстановление конституционных прав граждан, вынужденных проживать в общежитиях, зависит от того, как скоро будут внесены в Государственную Думу и рассмотрены депутатами поправки в Жилищный кодекс Российской Федерации и Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", а также от действий московских властей по контролю за использованием этого вида жилищного фонда его прежними и новыми собственниками.
О соблюдении прав детей из многодетных семей, связанных
с предоставлением жилых помещений в порядке очередности
Крайне острой проблемой нашего государства в настоящее время является демографический кризис, обусловленный в том числе низким уровнем рождаемости. На серьезность этой проблемы 25 апреля 2005 года указал Президент Российской Федерации в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации.
Все чаще московские супружеские пары ограничиваются рождением одного ребенка, а то и вовсе не решаются иметь детей. Многодетная семья становится редким явлением.
В Москве проживает 2,8 млн. семей. В 1,2 млн. семей имеются несовершеннолетние дети. Средний размер московской семьи составляет 2,74 человека. Из общего числа московских семей 31% - однодетные, 21,4% имеют двух детей, 5,3% воспитывают трех и более детей.
С каждым годом происходит сокращение количества многодетных семей. Если на начало 2000 года в Москве насчитывалось 24,6 тыс. многодетных семей, то к началу 2005 года их количество значительно уменьшилось и составило 21,1 тыс. семей, из них с тремя детьми - 17,8 тыс., с четырьмя детьми - 2,3 тыс., с пятью и более детьми - 901 семья.
В настоящее время иметь многодетную семью сложно и решиться на этот шаг может не каждый человек.
Чтобы преодолеть демографический кризис и повысить рождаемость, необходимо обеспечить молодые и многодетные семьи жильем, так как одним из основных препятствий для создания большой семьи является жилищная проблема, с которой сталкиваются люди.
Когда для многодетных и молодых семей будут созданы нормальные жилищные условия, люди перестанут бояться рожать детей и страна начнет выходить из демографического кризиса. В недалеком будущем Россия столкнется с тем, что пенсионеров в нашей стране будет больше, чем трудоспособного населения.
По данным Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы, в 2005 году отдельными квартирами были обеспечены 45 многодетных семей с 5 и более детьми, 61 многодетная семья с 4 детьми, 313 многодетных семей с 3 детьми. Но на сегодняшний день положение многих многодетных семей в жилищной сфере все еще остается крайне тревожным.
На контроле у Уполномоченного находится обращение А. в защиту жилищных прав своих четырех несовершеннолетних детей. Семья А. в количестве 7 человек проживает в комнате жилой площадью 17,2 кв. метра (общей площадью 24,1 кв. метра) в четырехкомнатной коммунальной квартире и состоит на учете по улучшению жилищных условий с 1999 года.
Дети вынуждены жить в крайне стесненных условиях, где на каждого члена семьи А. приходится по 2,4 кв. м жилой площади, у детей полностью отсутствуют условия для полноценного развития, из-за скученного проживания они часто болеют, так как нет возможности изолировать заболевшего ребенка.
После обращения Уполномоченного к префекту СВАО вопрос обеспечения семьи А. жильем был вынесен на рассмотрение Комиссии по жилищным вопросам при Правительстве Москвы, которая так же, как и окружная жилищная комиссия, не нашла достаточных оснований для решения жилищной проблемы несовершеннолетних А., ссылаясь на законодательство, в соответствии с которым в 2005 году обеспечивались жилыми помещениями многодетные семьи, вставшие на учет по улучшению жилищных условий до 1 января 1988 года.
Вступивший в силу 1 марта 2005 года Жилищный кодекс Российской Федерации вообще ликвидировал институт предоставления жилья в первоочередном порядке, а значит, многодетные семьи не будут иметь права на первоочередное предоставление жилых помещений.
В соответствии с ранее действовавшими правовыми нормами многодетным семьям жилье предоставлялось в первоочередном порядке. Тем самым государство поощряло рождаемость, предоставляло многодетным семьям большие социальные гарантии в жилищной сфере.
Статья 36 Жилищного кодекса РСФСР предусматривала обеспечение жилыми помещениями в первую очередь многодетных семей (имеющих трех и более детей). Из года в год Правительством Москвы и Московской городской Думой принимались приоритеты предоставления жилых помещений, в соответствии с которыми к приоритетным категориям москвичей относились многодетные семьи, имеющие четырех и более детей.
Так, постановлением Правительства Москвы от 29 июня 1999 года № 585 "О приоритетах в предоставлении жилья на условиях найма и выделении безвозмездных субсидий на строительство и приобретение жилья в 2000-2001 годах" было предусмотрено первоочередное предоставление жилья многодетным семьям, имеющим четырех и более детей, проживающим в отдельных квартирах, вставшим на учет до 1 января 1992 года. То есть таким семьям достаточно было восемь лет отстоять в очереди, чтобы улучшить жилищные условия.
Согласно Закону города Москвы от 23 января 2002 года № 2 "О приоритетах предоставления в пользование или приобретения в собственность с помощью города жилых помещений в 2002-2003 годах" многодетные семьи, имеющие четырех и более детей, обеспечивались жильем по прошествии 2 лет нахождения на учете по улучшению жилищных условий.
Многодетные семьи знали об этих гарантиях и были уверены, что в ближайшие годы улучшат свои жилищные условия. Однако принятый Жилищный кодекс Российской Федерации, новые подходы городских властей к определению приоритетов предоставления жилья москвичам, действующих в городе с 2004 года, главным принципом которых стал год постановки на учет по улучшению жилищных условий, лишили большинство многодетных семей перспективы получить новое жилье в обозримом будущем.
Многодетные семьи традиционно относятся к семьям с низким среднедушевым доходом. Об этом свидетельствуют данные доклада ЮНИСЕФ "Детская бедность в России" (2005 год). Тяжелое материальное положение многодетных семей, как правило, не позволяет им улучшить жилищные условия путем аренды или приобретения жилья с использованием жилищных субсидий, рассрочки платежа или ипотеки.
Общественные организации многодетных семей Москвы, активно защищая права своих членов, в феврале 2005 года обратились к депутатам Московской городской Думы с просьбой найти возможность сохранить первоочередной порядок улучшения жилищных условий таких семей. В Московской городской Думе прошел "круглый стол", посвященный данной проблеме. Депутаты создали рабочую группу по проблемам многодетных семей Москвы. В течение года обсуждался вопрос о необходимости разработки и принятия городской целевой программы "Многодетной семье - доступное жилье" по аналогии с программой "Молодой семье - доступное жилье". Однако до настоящего времени никаких решений не принято, вопрос ускоренного обеспечения жильем многодетных семей остается нерешенным.
При этом 28 июня 2005 года Правительство Москвы приняло постановление № 482-ПП "О Концепции демографического развития города Москвы", в котором говорится о том, что неотъемлемой частью стабилизации численности населения является рост качества жизни. Согласно указанной Концепции необходимо содействовать молодым семьям, состоящим в зарегистрированном браке, для которого по сравнению с гражданским браком характерно большее число детей, решать проблемы, связанные с рождением и воспитанием детей, совершенствовать системы помощи молодым семьям в улучшении жилищных условий, обеспечивать стимулирование рождения второго, третьего ребенка.
Действующая на сегодняшний день в Москве программа "Молодой семье - доступное жилье" стимулирует молодые семьи, являющиеся участниками программы, к повышению рождаемости. В настоящее время в молодых семьях, обеспеченных жилыми помещениями в рамках этой программы, проживает и воспитывается более 5 тыс. детей.
Однако данной программы недостаточно. Для московских многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, необходимо разработать и утвердить свою жилищную программу в целях своевременного обеспечения их жилой площадью.
В соответствии со статьей 27 Конвенции ООН о правах ребенка государства - участники Конвенции принимают на себя обязательства по поддержке программы обеспечения жильем родителей, воспитывающих детей. В заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка от 30 сентября 2005 года, данным Российской Федерации по итогам рассмотрения третьего периодического доклада о выполнении Россией Конвенции ООН о правах ребенка, говорится: "Комитет обеспокоен тем, что плохие условия жизни серьезно ограничивают возможность детей пользоваться своими правами. Комитет рекомендует государству-участнику принять все необходимые меры для обеспечения поддержки и материальной помощи семьям, находящимся в экономически неблагополучных условиях, включая целевые программы в отношении наиболее уязвимых групп семей, с тем, чтобы гарантировать всем детям право на надлежащий уровень жизни".
Хочется надеяться, что в ближайшее время в Москве будет найден механизм решения жилищной проблемы многодетных семей. Дети - будущее страны, будущее нашего города, и им необходимо создавать благоприятные условия для развития, в том числе и жилищные.
Соблюдение жилищных прав детей
при переселении из жилых помещений и их освобождении
В 2005 году к Уполномоченному поступали обращения, связанные с нарушением законодательства и прав детей при переселении из жилых помещений (жилых домов) и их освобождении.
В основном это касалось переселения граждан, выселяемых из муниципального жилого фонда.
Когда знакомишься с поступающими жалобами или слушаешь на приеме рассказы о мытарствах и унижениях жителей Москвы при получении ими новых квартир в связи со сносом домов, в которых они проживали, возникает по меньшей мере чувство недоумения.
С людьми разговаривают так, словно вопрос о том, какое жилое помещение им полагается в данной ситуации, вообще не урегулирован законом, а целиком зависит от решения конкретного чиновника.
Из заявления Ж. на имя начальника Управления Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы в ЮВАО:
"26 сентября я подписала смотровой ордер на квартиру, хотя она меня категорически не устраивает из-за ухудшенной планировки комнаты (две двери рядом друг с другом на кухню и в коридор).
Я вынуждена была подписать смотровой ордер, так как сотрудник Белова Елена Евгеньевна заставила меня сделать это. Она сказала, что в случае отказа меня с сыном, 2001 года рождения, переселят в коммунальную квартиру или в более худшую квартиру.
Елена Евгеньевна кричала на меня, грубо со мной разговаривала.
Я не знала своих прав, поэтому подписала смотровой...
Я одна воспитываю сына. Он с рождения страдает неврологическими нарушениями из-за гематомы головы, не может посещать детский сад, испытывает сильнейшие головные боли, нуждается в покое".
Ж. по совету юриста аппарата Уполномоченного попросила предоставить семье жилье по существующим нормам, а в случае отказа дать ей ответ в письменной форме.
Чиновники не решились переписываться с Ж. и предложили ей двухкомнатную квартиру "за выездом".
Подразделения Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы, занимающиеся расселением сносимых или реконструируемых домов, не учитывают тот факт, что многие граждане, которых власти вынуждают менять место жительства, воспринимают переселение как тяжелое и незаслуженное наказание.
Особенно это касается жителей центра или округов с хорошо развитой инфраструктурой и транспортным сообщением, а также москвичей, которых вполне устраивают их жилищные условия.
Для многих людей насильственный переезд "на выселки" - это изменение не только адреса и качества жизни, но порой и судьбы.
В конце концов гражданам Конституцией Российской Федерации гарантирован выбор места жительства, и ограничение этого права допускается только в особых случаях и на основании федерального закона.
Когда людей с их семьями, имуществом по воле государства насильственно перемещают по огромному мегаполису, лишая их привычного круга общения, знакомой обстановки и всего того, что составляет человеческую жизнь, право на выбор места жительства, по существу, отменяется.
Когда на основании решений недобросовестных чиновников, равнодушных судей или просто с помощью строительной техники москвичей изгоняют из родных стен в места, указанные властью, о нормах Конституции Российской Федерации никто и не вспоминает.
Практика работы Уполномоченного с населением в 2005 году показала, что для многих семей с детьми переселение в новые жилые помещения связано как с существенными материальными, так и психологическими проблемами, которые впоследствии отражаются на состоянии здоровья, поведении и учебе несовершеннолетних. Дети лишаются привычных связей, надзора, качественного образования и медицинского обслуживания.
Но эти доводы практически никогда не принимаются во внимание.
При переговорах выселяемым, как правило, сначала предлагают не самый лучший вариант - тот, от которого уже многие отказались.
Если будущие новоселы не соглашаются с предлагаемыми вариантами и настойчиво пытаются отстаивать основанную на нормах права позицию, они подвергаются открытому психологическому давлению со стороны сотрудников жилищных управлений.
Инспекторы часто ведут себя достаточно жестко, грозя в случае отказа переселить за пределы МКАД, дать квартиру не по норме предоставления, а значительно меньше, переселить в "коммуналку" и т.д.
Гражданам сообщают, что предлагаемый вариант - единственный более или менее приемлемый, а другие будут еще хуже. Некоторым жильцам дают заведомо неправильную информацию о правах переселяемых в целях получения согласия на предложенное жилье, а если они упираются, то угрожают судом.
Так, одинокая мать О., воспитывающая сына, которому скоро исполнится 10 лет, категорически отказывалась от предлагаемой ей однокомнатной квартиры, ссылаясь на нормы предоставления, возраст ребенка и его больное сердце.
Тогда женщине сообщили, что в порядке исключения она может переехать в маленькую двухкомнатную квартиру со смежными комнатами, сидячей ванной, практически без коридора.
О. снова отказалась. Следующий вариант был прекрасный и по размеру жилья, и по его планировке, но предполагал коммерческий наем вместо социального.
О. подсчитала, что жилищно-коммунальные услуги обойдутся ей почти в 3000 рублей в месяц - практически весь заработок одинокой мамы. После очередного отказа двухкомнатные квартиры уже не предлагали.
О. решила выяснить у Уполномоченного, на какое жилье она имеет право по закону. Специалисты аппарата Уполномоченного помогли ей составить заявление в жилищное управление со ссылкой на конкретные правовые нормы.
Недавно женщина с сыном переехала в благоустроенную двухкомнатную квартиру, расположенную в ЮЗАО.
Больше всего жалоб Уполномоченному поступило на отказы гражданам, проживающим в одном жилом помещении, но фактически являющимся разными семьями, в предоставлении отдельного жилого помещения на каждую семью.
Следует отметить, что разным семьям обязаны предоставить отдельные квартиры. Переселение разных семей (имеющих самостоятельные источники доходов, ведущих раздельное хозяйство) в одну квартиру незаконно, однако это происходит достаточно часто.
Москвичи обращали внимание Уполномоченного также на то, что предлагаемые варианты не учитывают возраст жильцов, состояние их здоровья, состав семьи и другие заслуживающие внимания обстоятельства.
Характерна следующая ситуация.
К Уполномоченному обратилась Л., проживающая в муниципальной четырехкомнатной квартире в доме по ул. Б. Серпуховская, который подлежит сносу и отселению.
Вместе с заявительницей проживают еще четыре человека: сын, 1998 года рождения, бывший супруг, сын бывшего супруга, 2003 года рождения, мать бывшего супруга - наниматель жилья. Брак Л. расторгла в 2003 году. Фактически в квартире проживают три разные семьи, так как бывший супруг Л. уже вступил в другой брак.
Л. обратилась в Управление Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы в ЦАО с просьбой о предоставлении ей и сыну отдельного жилого помещения как самостоятельной семье, не связанной с остальными проживающими в квартире родственными отношениями или совместным ведением хозяйства.
Кроме того, Л. указала, что и сын, и она страдают бронхиальной астмой. У ребенка имеется еще ряд заболеваний, дающих право на признание его инвалидом детства.
В ответе заявительнице было сообщено, что при переселении удовлетворение требований граждан о предоставлении им двух и более жилых помещений законодательством не предусмотрено.
Информация о состоянии здоровья матери и ребенка была оставлена без комментариев.
Уполномоченный не согласился с отказом чиновников указанного управления, поскольку он содержал неверные, с точки зрения действующего законодательства, сведения.
В соответствии со статьей 9 Закона города Москвы от 9 сентября 1998 года № 21-73 "О гарантиях города Москвы лицам, освобождающим жилые помещения" допускается предоставление гражданам двух и более жилых помещений.
Причем при получении нескольких квартир ограничения установлены только относительно места предоставления новых жилых помещений. В районе проживания предоставляется квартира членам одной семьи. Другие семьи переселяются в любой округ в пределах городской черты.
Учитывая данные обстоятельства, Уполномоченный направил обращение в адрес руководства Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы.
Согласно полученному ответу при включении дома заявительницы в график отселения (ориентировочный срок - 2006 год) жилищный вопрос Л. будет рассмотрен на заседании общественной жилищной комиссии при префекте Центрального административного округа города Москвы в установленном порядке.
Проанализировав данное и аналогичные заявления граждан, считаю, что практика принудительного переселения нескольких семей в одно жилое помещение может вызвать крайне негативные последствия, в том числе и отдаленные.
Прежде всего, в новых жилых помещениях невозможно будет сохранить фактический порядок пользования общим жильем, который существовал до выселения и с которым жильцы так или иначе вынуждены были мириться.
Городские власти готовы предоставить гражданам на тех же условиях жилые помещения из фонда города. Размер общей площади предоставляемого жилья должен соответствовать социальной норме, которая в настоящий момент составляет в Москве 18 кв. метров общей площади на человека.
Если учесть, что квартиры домов типовых серий, которые сейчас возводятся в Москве, имеют большие кухни, коридоры и лоджии, то размеры комнат в предоставляемых квартирах могут быть существенно меньше, чем в прежних. Следовательно, у какой-то из переселяемых семей жилищные условия безусловно ухудшатся.
Оказавшись в одном жилом помещении, семьи не смогут разъехаться по разным квартирам. Прежде всего потому, что полученное муниципальное жилье невозможно будет приватизировать и продать, чтобы купить каждой семье собственные метры.
Ничего не выйдет и с обменом, так как нынешний Жилищный кодекс Российской Федерации предусматривает только один вид обмена жилого помещения, предоставленного по договору социального найма, - на другое жилое помещение, также предоставленное по аналогичному договору, при обязательном письменном согласии не только всех проживающих, но и наймодателя.
Таким образом, даже при общем согласии нереально обменять одну квартиру на несколько равноценных помещений.
Учитывая сложившуюся многолетнюю практику и право каждого на учет его законных интересов и заслуживающих внимание доводов, можно заключить, что принудительный обмен жилья никакой судебной перспективы не имеет.
Раздел жилой площади новым ЖК РФ не предусмотрен, то есть выделить свою долю муниципального жилья и выехать из квартиры никто из жильцов не вправе.
Это означает, что дети могут стать очевидцами и участниками многолетних жилищных конфликтов, что пагубно отразится на развитии личности несовершеннолетних.
Парадокс заключается в том, что, с одной стороны, государство борется с коммунальными квартирами, а с другой - фактически их создает, причем в значительно худшей форме, чем прежде.
П. в 1999 году расторгла брак с мужем, который систематически избивал ее, пьянствовал, угрожал расправой. П. родилась в Москве, комнату в коммунальной квартире в Юго-Западном округе получила еще до замужества. Бывший муж приехал издалека и сразу после прописки в Москве начал выяснять отношения с помощью кулаков.
Местное отделение милиции было завалено заявлениями П. о привлечении к ответственности домашнего хулигана.
Узнав о сносе дома, П. надеялась, что ее жизнь нормализуется. Однако в жилищной группе управы Обручевского района П. сообщили, что бывшие супруги имеют право только на общее жилье - однокомнатную квартиру на двоих.
В "порядке исключения" москвичке в третьем поколении предложили отдельную квартиру, но по договору коммерческого найма, а бывшему мужу - жилье по договору социального найма.
Уполномоченным составлена жалоба в Управление Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы в ЮЗАО на нарушение действующего жилищного законодательства.
Не менее возмутительным является переселение в связи со сносом дома И. с малолетним сыном в одну квартиру с Т., матерью И., лишенной в отношении нее родительских прав.
Сначала выпускницу детского дома после пребывания под опекой государства незаконно вернули в жилое помещение, где продолжала пьянствовать и безобразничать ее бывшая мать. Затем государство в лице Управления Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы в ЦАО посчитало, что после сноса их дома И. и Т., совершенно чужие люди, должны опять поселиться вместе.
Теперь уже сын И., маленький Никита, будет терпеть пьяные выходки фактически чужой бабушки, и, что самое печальное, никакой суд не избавит его от этого соседства.
Не считаются чиновники и с социально незащищенными категориями москвичей, для которых предусмотрены дополнительные жилищные льготы.
К Уполномоченному обратился несовершеннолетний Б. - сирота, находящийся под попечительством. После смерти матери он жил в двухкомнатной муниципальной квартире вместе с тетей-попечителем и ее дочерью. Дом, в котором проживали граждане, подлежал сносу и отселению в 2005 году.
Управление Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы в САО предложило двухкомнатную квартиру на трех человек, что являлось нарушением прав несовершеннолетнего.
Б. в начале 2006 года исполнилось 18 лет. В случае предоставления ему и семье попечителя двухкомнатной квартиры в связи со сносом дома Б. оказывается в одном жилом помещении с гражданами, не связанными с ним семейными отношениями, и теряет право на внеочередное получение отдельного жилья как сирота.
Б. и его попечителю было разъяснено действующее законодательство.
По ходатайству Уполномоченного данный вопрос был рассмотрен на общественной жилищной комиссии при префекте САО. Комиссия рекомендовала предоставить однокомнатную квартиру мальчику и однокомнатную квартиру его родственникам.
К Уполномоченному поступает информация о том, что москвичей с детьми переселяют в квартиры, находящиеся в непригодном для проживания состоянии.
Ж. с маленьким ребенком после многочисленных и унизительных походов к сотрудникам жилищного управления была предоставлена квартира не в новостройке, а в фонде "за выбытием граждан".
Но вместо новоселья одинокую мать ждали совсем иные проблемы.
За свой счет ей пришлось вызывать представителя Госсанэпидемнадзора, а затем бороться с полчищами клопов, мышей и крыс, которые из-за огромных щелей по всей квартире, оборванных обоев и поврежденного пола были хозяевами в этом помещении.
Одолжив большую сумму денег, отчаявшаяся женщина несколько месяцев ремонтировала муниципальное жилье.
Государство в этих трудах и расходах не участвовало. Никакой ответственности за грубость, унижение человеческого достоинства жительницы Москвы, предоставление ей с больным сыном жилья в непригодном для проживания состоянии никто из чиновников не понес.
Больше года не может переехать в свою квартиру на территории Таганского района москвичка Ш. с детьми.
В квартире на последнем этаже сыро и холодно. По недосмотру строителей вода с крыши стекает по наружной стене вдоль окна, из-за чего в комнате над окном появился грибок. В ванной - ледяные трубы. Батареи, рассчитанные на квартиры с низкими потолками, помещение с потолками под три метра не согревают.
Ш. со слов сотрудников ремонтных служб узнала, что квартиры, предназначенные для очередников и "новоселов поневоле", укомплектованы "чем попало", из-за чего жить в них невозможно.
Многочисленные комиссии составляют многочисленные акты. ДЕЗ Таганского района винит во всем ПСМК "Воскресенский". Ш. исправно платит почти 2000 рублей в месяц за отопление и техническое обслуживание пустой квартиры и ждет очередного лета, поскольку летом обещают устранить недоделки.
К Уполномоченному поступают обращения о нарушении прав семей с детьми и при признании аварийными домов в самых престижных районах Москвы.
Граждане жалуются на то, что в престижных районах, в центре, где, как правило, самая старая застройка, еще крепкие здания объявляются непригодными для проживания и подлежащими освобождению.
Людей в короткие сроки переселяют в другие жилые помещения, не считаясь с их законными интересами и конкретными обстоятельствами.
Суды неоправданно быстро выносят решения о выселении несогласных с предложенными вариантами. Эти решения немедленно исполняются.
Но после того как дом освобождается, выясняется, что никаких действий по реконструкции или сносу "аварийного" здания не происходит.
Бывает и по-другому: людей выселяют на окраины, а затем дом спокойно ставят на реконструкцию, после чего в него въезжают новые хозяева.
С аналогичной проблемой к Уполномоченному обратилась И. в интересах несовершеннолетних детей 1996 и 2000 годов рождения.
Семья заявительницы в составе 5 человек (она, муж, два сына и мать И.) занимает 3 комнаты в четырехкомнатной муниципальной квартире коммунального заселения по адресу: Москва, ул. Садовая-Каретная, д. 10, стр. 3.
Дом по указанному адресу признан аварийным и согласно постановлению Правительства Москвы от 22 октября 2002 года № 870-ПП "О признании жилых домов, расположенных в Центральном административном округе, аварийными" подлежит отселению и сносу.
Семье предлагалось несколько вариантов для переселения, но граждане от них отказались по различным уважительным причинам. Управление Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы в ЦАО обратилось в Тверской районный суд города Москвы с иском о выселении граждан из занимаемого жилого помещения в квартиру, расположенную в районе Южное Бутово.
И. отказалась от предлагаемого варианта, так как дети лишались возможности обучаться в школе с особой программой, соответствующей их способностям.
И. сообщила, что в период выселения жильцов якобы аварийного дома в подъездах проведен ремонт, установлены железные двери с кодовыми замками, козырьки над подъездами, камеры видеонаблюдения.
При таких обстоятельствах аварийное состояние дома обоснованно вызывает сомнения, так как вряд ли в доме, подлежащем сносу, будут проводить подобные работы.
Такая же судьба постигла жильцов дома 15, стр. 1, по ул. Маросейке. Это здание было признано аварийным с дальнейшим проведением реконструкции под нежилые цели и подлежало освобождению, а жители - отселению в течение 2002 года. Арендаторы должны были освободить занимаемые нежилые помещения в 2001 году.
Однако бывшие жильцы дома сообщили, что постановление Правительства Москвы от 3 июля 2001 года № 610-ПП "О признании аварийным жилого дома, расположенного в Центральном административном округе по адресу: ул. Маросейка, д. 15, строение 1" не выполняется и никто их дом не реконструирует. Людям непонятно, зачем их так спешно согнали с "насиженных мест".
После отселения части жильцов в доме осталось все по-прежнему. Более того, его даже благоустраивают: недавно меняли электропроводку, поставили новые счетчики. Рабочие говорят, что "когда выселенные граждане уедут, другие приедут и будут жить".
Арендаторы и собственники нежилых помещений остались на месте. Их фирмы и предприятия успешно функционируют. Владельцы сделали у себя капитальный ремонт или планируют его на лето.
Все это никак не свидетельствует о намерении реконструировать дом.
Некоторые семьи, на бумаге выселенные из квартир дома на Маросейке еще в 2003-2004 годах, продолжают проживать в "аварийном" строении: кто-то из-за недоделок в предоставленных квартирах, у кого-то еще продолжаются суды.
В бывших коммуналках появились новые жильцы: одни получили комнаты как служебные, другие выгодно арендуют "аварийное" жилье в самом центре Москвы.
В ответах соответствующих служб ЦАО на обращения Уполномоченного данная информация почему-то отсутствует.
Возникает вопрос: в чьих интересах действуют чиновники ЦАО, со скандалами освобождая дом от коренных жителей и выселяя их за привычную для повседневного быта и уклада жизни территорию?
В соответствии с Конституцией Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Это значит, что субъект Российской Федерации может иметь свое жилищное законодательство, отличающееся от федерального, при условии, что оно не ухудшит положения граждан по сравнению с федеральным жилищным законодательством, то есть с Жилищным кодексом Российской Федерации.
Субъекту Российской Федерации предоставляется право выбора: четко следовать положениям Жилищного кодекса Российской Федерации или позаботиться о своих гражданах и создать для них лучшие условия.
К сожалению, изменение законодательства в сторону обеспечения интересов жителей Москвы, особенно нанимателей жилья, при их переселении в другие жилые помещения не предвидится.
Существуют опасения, что в 2006 году число скандалов, судебных разбирательств и семейных драм, связанных с переселением москвичей из их родных стен, только увеличится.
25 октября 2005 года на рассмотрение Московской городской Думы поступил проект закона города Москвы "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве". В конце января 2006 года законопроект принят Московской городской Думой в первом чтении.
Считаю необходимым обратить внимание на некоторые нормы законопроекта, ухудшающие положение москвичей с детьми по сравнению с действующим законодательством.
Так, ущемлением жилищных прав жителей столицы можно назвать установление зависимости между признанием дома аварийным и возможностью переселять при этом граждан куда угодно (в аварийном порядке).
Понятны причины, по которым право на сохранение района проживания не распространяется на жителей, если жилье утрачивается из-за стихийного бедствия или чрезвычайных обстоятельств. В этих случаях предусмотреть непредвиденные ситуации затруднительно, и исполнительным органам власти необходимо в короткий срок решать вопрос об одновременном предоставлении жилья многим гражданам.
Если же речь идет о признании дома аварийным, то ухудшение технического состояния дома происходит, как правило, не внезапно. Уполномоченные организации наблюдают за жилищным фондом, эксплуатируют его, осуществляют текущий ремонт.
Непригодность жилых домов для проживания можно прогнозировать и заранее предусмотреть варианты обеспечения граждан жильем в районе проживания, тем более что в Москве переселение из аварийных домов, как правило, осуществляется не в течение нескольких дней, а месяцами или годами.
Кроме того, возможность выселять жителей аварийных домов за пределы Московской кольцевой автодороги может привести к тому, что ветхие дома будут признаваться "аварийными" в массовом порядке. Не исключены умышленные уничтожение и порча старых домов, чтобы превратить их в аварийные (пожары в центре Москвы стали происходить в последние годы подозрительно часто).
Складывается впечатление, что проект нового закона пролоббирован стройкомплексом и отвечает прежде всего интересам инвесторов.
Рядовым москвичам станет гораздо сложнее добиваться от застройщиков адекватной компенсации за утраченное жилье, тем более что большинство из них не имеет права на возмещение стоимости земли под сносимым домом.
Еще одно существенное ущемление прав москвичей - собственников жилья - невозможность совершать гражданско-правовые сделки после принятия постановления об отселении. Сколько бы времени ни прошло с момента принятия решения о сносе дома до переселения, граждане не могут никак распорядиться своей собственностью.
Поскольку при сносе дома нарушаются законные права собственников квартир и членов их семей, последние вправе требовать устранения нарушения их жилищных прав и восстановления этих прав в полном объеме путем предоставления равноценного жилья или денежного возмещения.
Считаю неправомерным установление в законе каких-либо встречных обязательств собственника по отношению к органам и организациям, обязанным восстановить его жилищные права.
Нельзя согласиться и с лишением граждан при переселении права на получение компенсации за непроизведенный капитальный ремонт дома.
Авторы законопроекта, видимо, полагают, что предоставление новой квартиры того же размера в новом жилом доме в районах массовой застройки или возмещение рыночной стоимости жилья - это и есть исполнение городом своей обязанности по проведению капитального ремонта.
Подобную позицию трудно признать обоснованной, тем более учитывающей интересы детей. Как известно, многие дома не ремонтируют в течение десятков лет, а когда они разрушаются, признают аварийными.
Заставляя людей выезжать из признанных непригодными для проживания помещений, государство прежде всего должно вернуть им долг за капитальный ремонт, который город обязан был произвести, но на момент переселения так и не произвел.
В противном случае, имея право только на компенсацию рыночной стоимости аварийного жилья, граждане лишатся возможности переехать в равноценную по метражу и количеству комнат квартиру в районе проживания.
Им придется соглашаться на отдаленные районы или переезжать в квартиры меньшей площади, или получать жилье в домах, которые через какое-то время также могут быть признаны аварийными.
По ряду позиций законопроекта его разработчики пошли еще дальше (по сравнению с авторами Жилищного кодекса Российской Федерации) в части нарушения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и запрещенного Конституцией Российской Федерации ограничения прав граждан.
Напомню, что именно переселенцы из муниципальных квартир были существенно ущемлены в правах Жилищным кодексом Российской Федерации.
По федеральному законодательству предоставляемое гражданам в связи с выселением другое жилое помещение по договору социального найма должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, равным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, отвечать установленным требованиям и находиться в черте данного населенного пункта.
Таким образом, пользователи муниципального жилья (и прежде всего жильцы пятиэтажек), надеявшиеся улучшить свои жилищные условия после сноса дома, лишились своих надежд.
Авторы нового закона города Москвы попытались уже на уровне субъекта Российской Федерации ограничить права переселяемых при освобождении жилых домов граждан и создать максимум препятствий для получения ими за счет города квартир по социальным нормам.
Теперь вынужденные переселенцы (как наниматели, так и собственники), претендующие на получение квартир по норме предоставления, несут ответственность за отчуждение когда-либо имевшегося собственного жилья в течение не пяти, а уже 10 лет до принятия решения об освобождении жилых домов.
Так, если обнаружится, к примеру, что кто-нибудь из членов семьи нанимателя являлся собственником другой жилой площади, но продал ее в течение последних 10 лет, то параметры нового предоставляемого жилого помещения будут соответствовать утрачиваемому и улучшить свои жилищные условия граждане не смогут.
В свою очередь, провинившийся собственник, признанный нуждающимся в жилом помещении, вместо благоустроенной квартиры в новом доме получит денежное возмещение за освобождаемое жилье.
К Уполномоченному обратился С., отец трех несовершеннолетних детей, зарегистрированный и проживающий в доме, который в 2007 году планируется снести. В 1998 году С. расторг брак и создал новую семью.
В целях обеспечения нормальных жилищных условий для своей двухлетней дочери от первого брака он в 1999 году подарил ей свою долю в двухкомнатной малогабаритной квартире в Москве. Собственником другой части квартиры являлась бывшая жена С.
Сделка отвечала всем требованиям закона и интересам ребенка.
С 1998 года С. зарегистрирован и проживает по месту жительства новой жены. В настоящее время в квартире заявителя общей площадью 52 кв. метра проживают две семьи из пяти человек (С., его жена, двое детей и отчим жены).
Узнав о сносе дома, С. обратился к инспектору жилищной группы управы района по поводу предоставляемого жилья. Чиновник сообщил ему о том, что скоро будет принят закон города Москвы, по которому нынешней семье С. по причине дарения им в 1998 году своей доли квартиры ребенку не полагается жилье по социальным нормам и, скорее всего, они получат такую же по размеру общей площади квартиру.
Так как жилое помещение будет предоставляться в соответствии с фактически занимаемым, расселиться двум семьям также не удастся.
К сожалению, Уполномоченный не мог объяснить С., почему из-за законных действий отца в интересах дочери в 1998 году права его детей от второго брака теперь будут ущемлены.
Позиция авторов закона не только не улучшает положение горожан, но и противоречит федеральным нормам, согласно которым установлена пятилетняя отсрочка постановки на учет по улучшению жилищных условий для граждан, которые намеренно ухудшили свои жилищные условия.
В обсуждаемом законопроекте речь идет уже не об отсрочке, а о лишении москвичей, выселяемых из тесных, но обжитых квартир, права на получение нового жилья по норме предоставления.
Причем в ряде случаев сохранение такого права при переселении в принудительном порядке могло бы стать справедливой компенсацией за причинение государством имущественного и морального вреда жителям Москвы.
Не решен вопрос о территориальности тех жилых помещений, сделки с которыми законодатели учитывают при переселении граждан.
Идет ли речь о недвижимости на территории субъекта Российской Федерации или поиски проданных в течение 10 лет квадратных метров выйдут не только за пределы Москвы, но и примут межгосударственный характер.
Законопроектом не регламентировано, каким образом жилищные органы, ответственные за переселение граждан, будут производить проверку сведений о наличии у собственников, нанимателей и членов их семей иных жилых помещений на праве самостоятельного пользования, а также о гражданско-правовых сделках, совершенных с иными жилыми помещениями данными лицами.
Впору для решения этих проблем создавать в Москве специальную жилищную полицию, которая будет заниматься поисками недвижимости москвичей в России и за границей.
Считаю, что часть 4 статьи 6 и часть 2 статьи 13 законопроекта "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве" открывают путь к социальной несправедливости и произволу.
Вводимые ограничения затронут отнюдь не крупных игроков на жилищном рынке, а тех, кто вкладывал трудовые сбережения в недвижимость, чтобы спасти их от очередного дефолта и высокой инфляции и выжить в условиях неблагоприятной социально-экономической ситуации.
Так называемое вторичное жилье для многих стало средством спасения "на черный день".
Как показала работа с населением, последние 10 лет рядовые жители Москвы вынужденно продавали недвижимость, чтобы в наше трудное время было на что кормить, лечить и учить детей, разъехаться с соседями, обустроить жилище, из которого их теперь выселяют, решить семейные проблемы и т.д.
Нередко средства требовались на самые неотложные нужды: высококвалифицированную медицинскую помощь, дорогостоящие лекарства, сложную операцию, посторонний уход, то есть на все то, что во всех цивилизованных государствах граждане получают бесплатно или приобретают за счет значительных социальных пособий.
К Уполномоченному обратилась П., проживающая с ребенком в муниципальной квартире бывшей свекрови, в доме, признанном непригодным для проживания и подлежащим сносу.
В 2000 году А., муж заявительницы, был привлечен к уголовной ответственности и осужден. На возмещение вреда потерпевшему и судебные расходы потребовалась большая сумма денег.
П., на руках которой оставалась маленькая дочь, решила продать единственное, что у нее было - комнату в коммунальной квартире, полученную когда-то по выходу из детского дома.
После сделки она рассчиталась с долгами и поселилась с ребенком в квартире А. и его матери, где и без них было тесно.
Когда муж освободился, семья распалась. А. женился, у него родился ребенок. Жить П. с дочкой под одной крышей с родственниками бывшего мужа очень тяжело, но и на получение отдельной квартиры по сносу она рассчитывать не может.
Как объяснили П. чиновники, всему виной продажа в 2000 году комнаты, которую теперь расценивают как намеренное ухудшение жилищных условий с ее стороны. Поэтому получат жильцы снова одну квартиру, такую же по размеру. Если хотят получить квартиру по социальной норме, то должны выкупать у города метры по рыночной цене.
П. одна содержит дочь и едва сводит концы с концами. Она уверена, что в новой квартире, которую получит бывшая свекровь и ее дети, для нее с ребенком места не найдется.
Авторы законопроекта почему-то полагают, что москвичи продают жилье исключительно в целях дальнейшего получения бесплатных квартир в одном из самых дорогих городов мира, пускают свободные деньги на ветер вместо того, чтобы позаботиться об улучшении жилищных условий своей семьи.
Подозревая всех ранее имущих в нечистоплотности, власть на всякий случай решила действовать по принципу "презумпции виновности" и ответственности каждого члена семьи, в том числе несовершеннолетних детей, за действия остальных.
Сегодня любой ребенок, родившийся гораздо позднее года продажи его родителями или другими родственниками своей недвижимости, лишается возможности в связи со сносом дома переехать в просторную муниципальную квартиру по нормам предоставления.
Жилищные условия любого ребенка могут существенно ухудшиться, если в качестве штрафной санкции за гражданско-правовую сделку многолетней давности его родителям-собственникам придется довольствоваться денежным возмещением.
Считаю, что раз в Москве определенные категории граждан имеют право на получение жилых помещений из расчета 18 кв. метров общей площади на человека в связи с принудительным переселением и освобождением жилых домов, лишить их этого права можно только в судебном порядке.
Если сотрудники окружных жилищных управлений подозревают кого-либо из москвичей в намеренном ухудшении жилищных условий и неосновательном обогащении за счет жилищных сделок, они должны доказать это в суде.
Чиновник не может подменять собой суд.
До тех пор, пока вина выселяемых перед государством не подтверждена судебным решением, власть не вправе наказывать людей ни тесным жильем на задворках Москвы, ни финансовыми затратами, ни душевными потрясениями.
Ведь и так последние 10-15 лет граждане нашей страны планомерно лишаются условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, гарантированных им статьей 7 Конституции Российской Федерации.
О защите жилищных прав детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей
Москва - единственный субъект Российской Федерации, где дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, по окончании пребывания на государственной или семейной форме воспитания своевременно получают отдельные благоустроенные квартиры.
Законом города Москвы от 30 ноября 2005 года № 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве" закреплен сложившийся с 1999 года порядок предоставления жилья детям-сиротам.
Между тем в июле 2005 года Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы обратился к Мэру Москвы Ю.М. Лужкову с предложением изменить условия и порядок предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, предлагая, в частности, оформлять квартиры по договорам социального найма, направлять детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не только в квартиры в домах-новостройках, но и на площадь за выбытием граждан. Также обсуждалась возможность предоставления квартир не через ГУП "Моссоцгарантия", а через префектуры административных округов.
Считаю, что предложения Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы не могут быть поддержаны, так как приведут к нарушению жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, ухудшению положения с обеспечением жильем указанной категории детей в городе Москве, ущемлению интересов города.
Предоставление жилых помещений указанной категории москвичей не по договорам безвозмездного пользования, а по договорам социального найма позволит детям-сиротам совершенно бесконтрольно производить обмен данного жилья на жилые помещения какого угодно качества в любом населенном пункте Российской Федерации. Практика работы Уполномоченного свидетельствует, что недобросовестные риэлторы и жилищные мошенники широко используют этот легальный механизм отъема жилья у граждан из группы риска в качестве притворной сделки, прикрывая им сделки купли-продажи жилых помещений.
Сироты будут терять московское жилье, оказываться "на улице", город станет косвенно спонсировать жилищных мошенников и лишаться жилья социального использования.
Предоставление жилья лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, через административные округа, а не через ГУП "Моссоцгарантия", разрушит сложившийся за последние шесть лет и показавший свою высокую эффективность механизм централизованного обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при котором контроль за предоставлением, сохранностью, целевым использованием жилья сиротами, оформлением необходимых документов, сбор и анализ всей информации по данному вопросу сосредоточен в одной организации, подотчетной Правительству Москвы.
Неизбежно возникнут споры о том, какой административный округ должен обеспечивать жильем того или иного сироту. Не удастся сохранить единые критерии: требования к документам, предоставляемым детскими сиротскими учреждениями и попечителями; основания и порядок предоставления жилья детям-сиротам; качество предоставляемого жилья.
С сожалением следует отметить, что в последнее время имеют место случаи, когда детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, предлагаются очень маленькие квартиры за выбытием граждан (общая площадь 20-22 кв. метра, жилая - 12-13 кв. метров, кухня - 4 кв. метра, в которой размещена также и душевая кабина). Очевидно, что предоставление таких жилых помещений выпускникам детских домов с учетом их социального статуса, тяжелого материального положения означает, что в дальнейшей самостоятельной жизни они вряд ли смогут улучшить свои жилищные условия и будут вынуждены проживать в жилых помещениях, не отвечающих санитарным нормам.
Предоставление жилья детям-сиротам с использованием площади за выбытием граждан предусмотрено постановлением Правительства Москвы от 31 августа 1999 года № 797 "О мерах по социальной поддержке и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - выпускников детских домов и школ-интернатов". Однако необходимо строго выполнять указанные в постановлении жесткие требования к предоставляемым лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилым помещениям (в квартирах должен быть произведен ремонт, заменены неисправные сантехническое оборудование и кухонные плиты, жилье должно быть юридически и фактически свободным, пригодным для заселения и проживания).
Имеются случаи, когда социально незрелая часть выпускников использует предоставленные квартиры не по назначению. Однако указанные обстоятельства очень часто являются недоработкой детских домов и школ-интернатов, и это не должно ограничивать права других детей на нормальное жилье, отвечающее санитарным и техническим нормам, требованиям благоустроенности применительно к условиям города Москвы.
Очень серьезной проблемой является то, что вселение выпускников интернатных учреждений во вновь предоставляемые квартиры по договорам безвозмездного пользования осуществляется с очень большой задержкой, так как много времени уходит на оформление прав собственности города на вновь возводимые дома. В связи с чем огромное число выпускников, в отношении которых Городской межведомственной комиссией по решению жилищных вопросов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа приняты положительные решения о предоставлении жилых помещений, не могут своевременно вселиться в квартиры.
Так, в 2005 году Городской межведомственной комиссией по решению жилищных вопросов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа приняты решения по обеспечению жильем 561 человека. Однако вселиться в квартиры в 2005 году не смог ни один из них. К сожалению, первые договоры аренды из Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы поступили в ГУП "Моссоцгарантия" лишь в январе 2006 года. В связи с невозможностью вселиться в свое жилье воспитанники интернатных учреждений вынуждены длительное время проживать в детских домах и школах-интернатах, что приводит к превышению плановой наполняемости в этих учреждениях и не позволяет размещать вновь поступающих детей, а дети-сироты по окончании попечительства проживают у посторонних граждан или на съемных квартирах. При этом не принимается в расчет, что выпускники интернатных учреждений в прямом смысле находятся на улице, каждый день, каждая ночь несут угрозу их жизни и здоровью.
Полагаю, что во избежание дальнейшего грубого нарушения жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые в соответствии с федеральным и московским законодательством имеют дополнительные гарантии права на жилье, Федеральная регистрационная служба по городу Москве совместно со всеми заинтересованными ведомствами должна пересмотреть сроки оформления, согласования и выдачи договоров передачи жилья в собственность города.
С учетом вышеизложенного считаю, что нельзя допустить сворачивания достижений в области обеспечения и защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве, наработанных в ходе шестилетнего применения постановления Правительства Москвы от 31 августа 1999 года № 797, и имеет смысл обсудить складывающуюся ситуацию в более широком масштабе.
Остро стоит вопрос об освидетельствовании выпускников интернатных учреждений на предмет установления возможности их самостоятельного проживания для заключения с ними договоров безвозмездного пользования. В связи с вступлением в силу Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ разрушен ранее действовавший механизм установления возможности самостоятельного проживания лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, через бюро медико-социальной экспертизы. 1 января 2005 года создано Федеральное государственное учреждение "Главное бюро медико-социальной экспертизы по г. Москве", которое вправе осуществлять освидетельствование только лиц, имеющих группу инвалидности.
Отсутствие освидетельствования выпускников интернатных учреждений на возможность самостоятельного проживания отрицательно скажется как на самих детях-сиротах, так и на их окружении.
Для решения данного вопроса 19 января 2006 года в Департаменте социальной защиты населения города Москвы было проведено рабочее совещание с участием представителей заинтересованных ведомств (здравоохранения, образования, ГУП "Моссоцгарантия", ФГУ ГБ МСЭ по городу Москве) и Уполномоченного по выработке единого подхода в решении поставленной задачи. Было принято решение о создании городской межведомственной комиссии по освидетельствованию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - выпускников коррекционных детских домов и школ-интернатов на предмет возможности их самостоятельного проживания.
Отдельные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не подают своевременно документы на предоставление жилья своим выпускникам. Так, Павел Г., 21 год, в связи с отсутствием жилья вынужден до настоящего времени проживать в детском доме № 70.
Роман И., 23 лет, в связи с отсутствием места для проживания до сих пор проживает в детском доме № 21.
Елена С., 1982 года рождения, вместе с одинокой матерью и четырьмя несовершеннолетними братьями была зарегистрирована и проживала в 3-комнатной квартире в городе Москве. В 1991 году в связи с уклонением матери от воспитания и материального содержания дочери была направлена в социальный приют, а с 1995 до 2001 года воспитывалась в детском доме № 5 города Москвы. В период пребывания девочки на полном государственном обеспечении матерью в октябре 1994 года был произведен обмен квартиры в городе Москве на квартиру в городе Балашихе Московской области. По окончании пребывания на государственной форме воспитания администрация детского дома № 5 возвратила Елену С. для проживания в квартире в городе Балашихе Московской области с матерью, лишенной родительских прав. В настоящее время в квартире зарегистрированы и фактически проживают мать Елены С., три ее брата 18, 19, 20 лет. Задолженность по оплате коммунальных платежей составляет 51900 рублей. Мать продолжает вести аморальный образ жизни и злоупотребляет спиртными напитками.
В связи с невозможностью совместного проживания с матерью, лишенной родительских прав, Елена С. с годовалой дочерью живут в Москве в квартире посторонних граждан, которые в период ее пребывания в детском доме брали Елену в свою семью на выходные и праздничные дни.
Органы опеки и попечительства также не принимают своевременных мер для обеспечения подопечных жильем.
Так, документы на Игоря Ж., 25 лет, были поданы органом опеки и попечительства района Замоскворечье через аппарат Уполномоченного лишь в 2005 году, хотя в комнате площадью 15,7 кв. метров квартиры коммунального заселения постоянно зарегистрированы пять граждан, не являющихся членами семьи.
Орган опеки и попечительства района Нагатинский затон не занимался решением вопроса о предоставлении жилья сироте Николаю И., 1986 года рождения, и лишь в декабре 2005 года по требованию Уполномоченного представил необходимые документы.
Орган опеки и попечительства района Теплый Стан не стал вовсе решать вопрос обеспечения жильем подопечного Ильи К., 1983 года рождения, и Уполномоченный также вынужден был заниматься решением его жилищного вопроса.
О нарушениях жилищных прав детей-сирот
сотрудниками милиции
К Уполномоченному продолжает поступать информация о нарушениях жилищных прав воспитанников детских домов и школ-интернатов для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, допускаемых сотрудниками милиции города Москвы.
Так, еще в октябре 2003 года Уполномоченный информировал начальника ГУВД города Москвы Пронина В.В. о фактах, когда сотрудники милиции грубо нарушали жилищные права воспитанников детских домов и школ-интернатов для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Однако ситуация в лучшую сторону не меняется.
В августе 2005 года к Уполномоченному обратились специалисты органа опеки и попечительства района Северное Медведково с просьбой оказать содействие в защите имущественных прав несовершеннолетнего Александра С., 1991 года рождения, воспитанника детского дома № 71, и его сестры Светланы Ч., 1987 года рождения, выпускницы социально-реабилитационного центра (СРЦ) "Отрадное".
Мать детей умерла, а отцы лишены родительских прав. Александр находится на полном государственном обеспечении, а Светлана достигла совершеннолетия и в июне 2005 года вернулась на закрепленную за ней жилую площадь.
В декабре 2002 года управа района Северное Медведково, СРЦ "Отрадное" и сотрудник ОВД района Северное Медведково (в настоящее время старший оперуполномоченный ОВД района Марьина Роща) Кусык А.С. заключили договор найма, на основании которого он мог проживать в двухкомнатной квартире сирот до 30 марта 2005 года. За проживание и пользование жилым помещением Кусык А.С. был обязан вносить арендную плату в размере 200 долларов США (по 100 долларов на каждого ребенка) и оплачивать коммунальные услуги за квартиру.
Однако на 1 сентября 2005 года его долг детям составил 3000 долларов США, а долг по уплате коммунальных платежей - 18509 рублей.
Более того, Кусык А.С. ненадлежаще пользовался квартирой сирот и привел ее в состояние, требующее серьезного ремонта.
Муниципалитет "Северное Медведково" неоднократно пытался связаться с Кусыком А.С. через дежурную часть, по его рабочему телефону, через начальника ОВД района Марьина Роща Глущенко С.В., который обещал его явку в ближайшие дни, также направлялись письменные приглашения на беседу к главе управы района Северное Медведково. В феврале 2005 года руководитель муниципалитета "Северное Медведково" обратился к начальнику УВД СВАО города Москвы Трутневу В.Н. с просьбой оказать меры воздействия на Кусыка А.С. и обязать его погасить задолженности за аренду квартиры и коммунальные платежи.
Однако до последнего времени ни управа района Северное Медведково, ни муниципалитет не могли заставить Кусыка А.С. восстановить нарушенные им имущественные права детей-сирот, а руководство ОВД района Марьина Роща и УВД СВАО города Москвы смотрели сквозь пальцы на мошеннические действия своего сотрудника и не принимали никаких мер.
В сентябре 2005 года Уполномоченный очередной раз обратился к начальнику ГУВД города Москвы Пронину В.В. с письмом, в котором просил обязать старшего оперуполномоченного ОВД района Марьина Роща Кусыка А.С. немедленно компенсировать материальный ущерб, принесенный детям-сиротам Светлане Ч. и Александру С., а также решить вопрос о привлечении Кусыка А.С. в соответствии с Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 "О милиции" к ответственности за совершение проступка, порочащего честь сотрудника милиции, и нарушение присяги, выразившееся в нарушении им прав и свобод несовершеннолетних граждан.
В ответ на указанное обращение поступил ответ начальника УВД СВАО города Москвы Трутнева В.Н., в котором он рекомендовал Уполномоченному для истребования задолженности с Кусыка А.С. обратиться в народный суд в порядке гражданского судопроизводства.
Лишь Прокуратура города Москвы после обращения Уполномоченного и расследования данного дела направила в Бабушкинский районный суд исковое заявление в интересах детей о взыскании с Кусыка А.С. соответствующих денежных средств.
Решением Бабушкинского районного суда города Москвы от 22 марта 2006 года с Кусыка А.С. в пользу сирот Александра С. и Светланы Ч. взыскано 127,4 тыс. рублей за наем квартиры, а также денежные средства на оплату косметического ремонта жилья.
Кусык А.С. признал предъявленные к нему исковые требования.
Нарушения прав детей органами паспортно-визовой службы
при документировании и регистрации несовершеннолетних
по месту жительства
В 2005 году значительно возросло число обращений граждан к Уполномоченному с жалобами на работу органов паспортно-визовой службы. Количество таких устных и письменных обращений составило 113.
В основном заявители жаловались на чиновничий произвол при оформлении детям общегражданских и заграничных паспортов, вкладышей в свидетельства о рождении, подтверждающие наличие у детей гражданства Российской Федерации, регистрации детей по месту жительства, приобретении и подтверждении наличия гражданства Российской Федерации.
Особенно много жалоб поступило на необоснованные отказы в оформлении вкладышей в свидетельства о рождении.
К Уполномоченному обратилась гражданка Российской Федерации москвичка Ш. с жалобой на немотивированный устный отказ работников паспортно-визовой службы ОВД района Кузьминки выдать вкладыш в свидетельство о рождении ее сыну Александру, подтверждающий наличие у ребенка гражданства Российской Федерации.
Мальчик родился в Москве в 2001 году. Отец ребенка на момент его рождения являлся лицом без гражданства. Гражданство Российской Федерации приобрел позднее. Поскольку Александр Ш. родился в 2001 году, наличие у него гражданства определяется на основании Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года № 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации", который действовал на момент его рождения. Согласно части 1 статьи 15 данного Закона, если один из родителей несовершеннолетнего является гражданином Российской Федерации, а другой - лицом без гражданства, ребенок является гражданином Российской Федерации независимо от места рождения.
Следовательно, Александр Ш. на основании действующего законодательства имеет право на гражданство Российской Федерации по рождению, в подтверждение чего сотрудники паспортно-визовой службы были обязаны выдать вкладыш в свидетельство о рождении (приказ МВД России от 18 апреля 2003 года № 257 "О порядке оформления и выдачи вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающего наличие у ребенка гражданства Российской Федерации").
Ситуация Александра Ш. полностью урегулирована законом. Отказ сотрудников паспортно-визовой службы ОВД района Кузьминки выдать вкладыш в свидетельство о рождении несовершеннолетнего объясняется их профессиональной некомпетентностью или нежеланием выполнять возложенные на них законом обязанности.
Заявительница П. обратилась к Уполномоченному с жалобой на действия сотрудников паспортно-визовой службы ОВД района Академический.
П. решила изменить фамилию своего сына. Орган опеки и попечительства разрешил изменить фамилию мальчику с фамилии отца на фамилию матери. Органами ЗАГС было выдано новое свидетельство о рождении несовершеннолетнего.
Когда мать ребенка обратилась в паспортно-визовую службу ОВД района Академический за оформлением вкладыша в новое свидетельство о рождении, подтверждающего наличие у ее сына гражданства Российской Федерации, то получила ответ, что ранее выданный вкладыш в свидетельство о рождении ребенка недействителен. Для оформления нового вкладыша необходимо представить паспорт отца. Между тем брак между супругами расторгнут много лет назад и место нахождения бывшего супруга матери ребенка неизвестно. При этом мальчик родился в Москве в 1996 году, мать ребенка - гражданка Российской Федерации, отец - лицо без гражданства (гражданство Российской Федерации отец приобрел в 1997 году).
Согласно Закону Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", действовавшему на момент рождения ребенка, если один из родителей является гражданином Российской Федерации, а другой - лицом без гражданства, ребенок является гражданином Российской Федерации. Тем не менее права ребенка были нарушены, в связи с чем Уполномоченный направил обращение начальнику паспортно-визовой службы ГУВД города Москвы.
Серьезные проблемы возникают у граждан в связи с ситуациями, урегулированными законодательством о гражданстве, но не регламентированными в инструкциях по их применению.
К Уполномоченному обратилась К. с просьбой помочь получить вкладыш в свидетельство о рождении своему сыну Александру. Более года заявительница пыталась решить эту проблему самостоятельно, обращаясь в паспортно-визовую службу ОВД района Перово.
Александр К. родился в 2000 году в Москве. Родители несовершеннолетнего состояли в браке. Мать - гражданка Украины, отец - гражданин Российской Федерации. В 2002 отец ребенка умер. Сотрудники паспортно-визовой службы ОВД района Перово отказались принимать у К. документы для оформления вкладыша в свидетельство о рождении сына, подтверждающее наличие у ребенка гражданства Российской Федерации, без личного заявления умершего родителя. Прямого ответа на вопрос в разъяснениях и инструкциях чиновники не нашли, а изучить соответствующие статьи закона, регламентирующие данную ситуацию, и сопоставить ее с конкретным обращением, видимо, не захотели. Для защиты прав малолетнего Александра К. Уполномоченный был вынужден обращаться в паспортно-визовое управление ГУВД города Москвы и к Прокурору города Москвы.
Учитывая, что Александр К. родился в 2000 году, на него распространяется действие Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации". Согласно части 2 статьи 15 данного Закона при различном гражданстве родителей вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство Российской Федерации, если он родился на территории Российской Федерации, либо, если иначе, он стал бы лицом без гражданства.
Сотрудникам паспортно-визовой службы ОВД района Перово было достаточно применить закон и не вынуждать мать ребенка обращаться к Уполномоченному и в другие инстанции.
К сожалению, такие ситуации не единичны.
Имеются аналогичные жалобы на действия сотрудников паспортно-визовых служб города Зеленограда, ОВД района Чертаново Северное и других.
К Уполномоченному продолжают поступать жалобы на нарушение прав детей в связи с отказами паспортно-визовых служб в документировании их общегражданскими паспортами.
К Уполномоченному обратилась гражданка Н., зарегистрированная по месту жительства в городе Москве в общежитии воинской части, в защиту прав своего сына С., 1990 года рождения.
Со слов заявительницы, ее сыну в течение года отказывали в выдаче общегражданского паспорта в паспортно-визовой службе ОВД района Хорошево-Мневники на основании того, что подросток не имеет регистрации в городе Москве. Зарегистрировать сына по адресу своей регистрации Н. не могла, так как воинская часть расформирована.
Данный отказ нарушает конституционные права несовершеннолетнего ребенка, а также Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации", и Инструкцию о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утвержденную приказом МВД России от 15 сентября 1997 года № 605, в соответствии с которой "лица, не имеющие регистрации по месту жительства или месту пребывания, могут обращаться для получения или замены паспортов в паспортно-визовые подразделения органов внутренних дел по месту фактического проживания".
Много жалоб на действия сотрудников паспортно-визовых служб связано с подтверждением наличия у несовершеннолетних гражданства Российской Федерации.
На контроле Уполномоченного находится ряд обращений граждан Российской Федерации, сотрудников АМО "ЗИЛ", которые на протяжении нескольких лет пытаются оформить документы, подтверждающие наличие гражданства Российской Федерации своим детям, в паспортно-визовой службе ОВД района Чертаново Центральное.
А. не может зарегистрировать своих четверых детей по месту жительства, по месту своей регистрации. Дети с рождения проживают с родителями в общежитии завода, и другого места для их регистрации просто нет. Администрация завода отказывает детям в регистрации на том основании, что у них отсутствует подтверждение гражданства Российской Федерации, а органы паспортно-визовой службы отказываются подтвердить наличие гражданства из-за отсутствия регистрации.
Между тем дети А. имеют все законные основания иметь гражданство Российской Федерации по рождению, в подтверждение чего сотрудники паспортно-визовой службы ОВД района Чертаново Центральное были обязаны выдать детям соответствующие документы. На детей А. распространяется действие Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации".
Дети А. родились в Москве. Отец - гражданин Российской Федерации, мать - лицо без гражданства. Статья 15 указанного Закона гласит: "Если один из родителей ребенка на момент его рождения состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой является лицом без гражданства, ребенок является гражданином Российской Федерации независимо от места рождения".
Для устранения нарушения прав несовершеннолетних детей А. Уполномоченный обращался к начальнику паспортно-визового управления ГУВД города Москвы и Прокурору города Москвы. В паспортно-визовом управлении ГУВД города Москвы ограничились отпиской в адрес Уполномоченного. В результате прокурорской проверки изложенные факты нашли свое подтверждение, межрайонным прокурором предъявлены исковые заявления в Чертановский районный суд города Москвы в защиту прав несовершеннолетних детей.
На контроле Уполномоченного находится еще два аналогичных обращения о нарушении паспортно-визовой службой ОВД района Чертаново Центральное гражданских прав четверых детей К. и троих детей Г.
Из-за отсутствия регистрации у детей сотрудники паспортно-визовых служб отказывают не только в оформлении вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающее наличие у несовершеннолетних гражданства Российской Федерации, но и в самом приеме документов к рассмотрению.
Неоднократно к Уполномоченному поступали такого рода жалобы от граждан, зарегистрированных в общежитии фирмы "Уют" ЗАО "Моспромстрой".
В настоящее время на контроле у Уполномоченного находится обращение А., гражданина Российской Федерации, зарегистрированного в общежитии ЗАО "Моспромстрой", в защиту прав своей несовершеннолетней дочери Алийэ, 1991 года рождения.
Алийэ постоянно проживает в Москве вместе с родителями. Мама девочки является гражданкой Украины и зарегистрирована в Донецкой области. Следовательно, другого места кроме общежития ЗАО "Моспромстрой" для регистрации несовершеннолетней гражданки Российской Федерации на территории России нет.
Больше года А. безрезультатно обращается к администрации фирмы "Уют" и в паспортно-визовую службу ОВД района Кузьминки, а его несовершеннолетняя дочь, гражданка Российской Федерации, так и остается без регистрации и, как следствие, без права на медицинскую помощь, дальнейшее образование, свободу передвижения и другие связанные с регистрацией права.
В 2005 году Уполномоченный выступал в защиту прав пятерых детей В. Ранее их мать обращалась к Уполномоченному с просьбой оказать помощь в улучшении жилищных условий как многодетной семье.
После обращения Уполномоченного в Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы квартира семье В. была предоставлена. Однако оформить документы и переехать в новую квартиру многодетная семья до настоящего времени не может.
В ОВД района Рязанский усомнились в наличии гражданства Российской Федерации у матери детей В. Подтверждением наличия гражданства Российской Федерации является паспорт гражданина Российской Федерации, который был выдан заявительнице в 2001 году в ОВД района Очаково-Матвеевское города Москвы. До этого в 1988 году в 136-м отделении милиции города Москвы В. был выдан паспорт гражданина СССР.
В. приехала в Москву в 1987 году из Украины и поступила в СПТУ № 200.
С 1987 по 1993 год регистрировалась временно каждые полгода в течение пяти лет в общежитии СПТУ. В 1993 году получила регистрацию по месту жительства в общежитии. С 2001 года В. зарегистрирована по месту жительства на жилой площади мужа в городе Москве.
Сотрудники паспортно-визовой службы ОВД района Рязанский считают, что паспорт гражданина Российской Федерации был выдан В. в ОВД района Очаково-Матвеевское незаконно, так как у нее на 6 февраля 1992 года (дата вступления в силу Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации") не было регистрации по месту жительства в городе Москве.
Полагаю, что сотрудники паспортно-визовой службы ошибочно отождествляют понятия "постоянное проживание" и "регистрация по месту жительства".
В. имеет все необходимые документы, подтверждающие ее законное нахождение на территории Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 года. Но сотрудники паспортно-визовой службы ОВД района Рязанский отказываются разбираться в ситуации, отсылая многодетную мать устанавливать наличие юридического факта ее проживания в Российской Федерации в суде.
Уполномоченного настораживает кампания, развернутая в районных паспортно-визовых службах по подтверждению наличия у граждан гражданства Российской Федерации.
Сотрудники паспортно-визовых служб считают, что, основываясь на пункте 51 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 1325, они могут подвергать сомнению законность выдачи паспорта любого гражданина.
С этой целью у людей изымаются паспорта, начинаются многомесячные проверки, по окончании которых выдача конкретных российских паспортов гражданам может быть признана необоснованной, а недовольным будет предложено доказывать свою правоту в судебном порядке.
Возникает законный вопрос, почему гражданин, получивший в отделе внутренних дел по месту жительства общегражданский паспорт много лет назад, должен доказывать, что он гражданин Российской Федерации и имеет все законные права и основания на гражданство Российской Федерации? Почему сотрудники паспортно-визовых служб не сообщают гражданам установленные правовыми нормами сроки, в которые должны проводиться такие проверки, и основания их проведения?
А., гражданка Российской Федерации, воспитывая одна несовершеннолетнего сына, много лет отказывала себе во всем, чтобы купить однокомнатную квартиру в Москве и переехать из Подмосковья в столицу, где она работала.
Оформив в 2005 году сделку, А. обратилась в органы паспортно-визовой службы для снятия с регистрационного учета по прежнему месту жительства.
Рассматривая ее просьбу, сотрудник органов внутренних дел заявил, что ему непонятно, на каком основании женщина, живя в Ростове, получила в 1997 году гражданство Российской Федерации.
Доводы обратившейся о том, что она уже обменивала свой паспорт в 2002 году на общегражданский паспорт нового образца в том же отделе внутренних дел, получала паспорт для заграничных поездок, приняты во внимание не были.
В результате по поводу паспорта А. были направлены "соответствующие запросы". А. и ее ребенок не могут зарегистрироваться в купленной квартире, что создает для матери и ее сына серьезные ограничения в реализации их конституционных прав.
Пункт 51 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, на который любят ссылаться сотрудники паспортно-визовых служб, гласит: "При отсутствии у лица документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации (утеря, кража, порча и тому подобное), возникновении сомнений в подлинности или обоснованности выдачи такого документа, а также при обстоятельствах, позволяющих предполагать наличие либо отсутствие у лица гражданства Российской Федерации, полномочным органом осуществляется проверка законности выдачи лицу указанного документа и (или) наличия соответствующих обстоятельств".
Из этого следует, что данный пункт должен применяться при отсутствии у лица документа, удостоверяющего наличие гражданства и не зависеть от субъективного фактора, в иной трактовке указанная правовая норма дает большой простор для злоупотреблений и чиновничьего произвола.
Возросшее количество обращений граждан, а также их анализ позволяют сделать вывод о неудовлетворительной работе паспортно-визовой службы города Москвы, правовой безграмотности и низком профессиональном уровне ряда работников компетентных государственных органов.
В последние несколько лет в Российской Федерации были приняты более двух десятков документов, регулирующих вопросы гражданства, правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.
Данные документы (прежде всего это подзаконные акты) принимались с запозданием, не получали широкой известности и практически не использовались гражданами в целях защиты своих прав. Все это в ряде случаев уже привело к нарушению прав несовершеннолетних.
Складывается впечатление, что государство не заинтересовано в повышении информированности граждан и государственных чиновников о содержании международных и российских нормативных актов, регламентирующих вопросы миграции и гражданства.
В результате имеют место факты произвола, злоупотребления служебным положением, безнаказанности со стороны тех, кто наделен властью в вопросах оформления гражданства Российской Федерации.
Люди вынуждены обращаться в суды и органы прокуратуры, просить о защите Мэра Москвы, депутатов всех уровней и омбудсманов.
По изложенной ситуации Уполномоченным будет подготовлен специальный доклад и направлен в Московскую городскую Думу и Мэру Москвы.
Изменения и дополнения, предлагаемые для внесения в Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", на которые так надеются жители Москвы и всей России, малозначительны и совсем не затрагивают крайне запутанные и сложные процедурные вопросы приобретения гражданства Российской Федерации.
Считаю, что в самое ближайшее время необходимо реально упростить процедуру получения гражданства Российской Федерации.
На сегодняшний день наличие правового института приобретения гражданства даже в упрощенном порядке вовсе не означает, что сделать это будет просто и в разумные сроки.
Действующим Федеральным законом от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" предусмотрены очень высокие требования к кандидатам на приобретение гражданства Российской Федерации.
Взять эту высоту удается далеко не всем.
Многие потенциальные россияне навсегда останутся бывшими советскими гражданами, которые оказались не нужны своей Родине из-за абсурдных препятствий, установленных теми, кто пишет законы, и теми, кто их применяет.
Дети "неграждан", говорящие и думающие на русском языке, которые могли стать опорой и будущим страны, вынуждены будут уехать из России из-за бесправия и унижения.
В целом, по мнению Уполномоченного, правоприменительная практика свидетельствует о том, что гуманное и справедливое разрешение вопросов, связанных с применением законодательства о гражданстве, невозможно без взвешенной и обоснованной оценки каждого случая, по которому люди сочли свои права нарушенными.
О соблюдении прав детей-инвалидов
На современном этапе развития общества решение проблем инвалидности и инвалидов провозглашается одним из приоритетных направлений социальной политики государства.
Москва как субъект Российской Федерации принимает активное участие в реализации общегосударственной социальной политики в отношении инвалидов, самостоятельно разрабатывая меры и осуществляя мероприятия в этой области.
Реализация задач в данном направлении осуществляется через принимаемые Московской городской Думой законы и Мэром Москвы, Правительством Москвы постановления и распоряжения, а также городские целевые программы.
Принятые в 2005 году Законы города Москвы "О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве", "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве", "О начальном и среднем профессиональном образовании в городе Москве" свидетельствуют о стремлении органов государственной власти города Москвы не снижать планку социальной защищенности инвалидов, ранее установленную федеральным законодательством, в области их социальной поддержки и социального обслуживания.
По данным Департамента социальной защиты населения города Москвы, численность детей-инвалидов, состоящих на учете в банке данных города Москвы "Инвалиды", по состоянию на 1 января 2006 года составляет 27,4 тыс. человек.
Основная часть детей-инвалидов проживает в семьях (24,3 тыс. человек).
Появление в семье ребенка-инвалида существенно меняет экономическое, социальное и психологическое состояние семьи, которая зачастую вынуждена кардинально менять образ жизни с учетом новых проблем и трудностей, связанных с лечением, воспитанием и обучением ребенка-инвалида.
Анализ обращений, поступивших к Уполномоченному, показывает, что положение детей-инвалидов, несмотря на существующую систему социальной поддержки, остается тяжелым.
Это в первую очередь касается проживания детей-инвалидов в неблагоприятных жилищных условиях. В 2005 году к Уполномоченному поступило 21 обращение с просьбой помочь семьям, имеющим детей-инвалидов, в решении их жилищной проблемы.
Такие семьи зачастую проживают в жилых помещениях, где отсутствуют минимальные условия для полноценного воспитания, развития и реабилитации тяжело больных детей. Это в свою очередь отрицательно влияет на здоровье детей, приводит к обострению их заболеваний.
В 2005 году 89 московских семей, в которых воспитываются дети-инвалиды, получили отдельные квартиры. Однако следует отметить, что за последние 2 года положение с обеспечением семей, имеющих детей-инвалидов, жилыми помещениями изменилось в худшую сторону.
Так, согласно Закону города Москвы от 23 января 2002 года № 2 "О приоритетах предоставления в пользование или приобретения в собственность с помощью города жилых помещений в 2002-2003 годах" семьи, имеющие детей-инвалидов, получали жилье в течение 5 лет после постановки их на учет по улучшению жилищных условий. Этот срок сокращался до 4 лет, если семья имела не менее двух детей-инвалидов, и до трех лет, если семья проживала в условиях коммунального заселения.
В 2005 году согласно постановлению Правительства Москвы от 31 мая 2005 года № 382-ПП "Об итогах выполнения городских жилищных программ в 2004 году и о городских жилищных программах на 2005 год" такие семьи обеспечивались жилыми помещениями при условии принятия их на учет в качестве нуждающихся до 1 января 1988 года.
Во многом данное изменение объясняется тем, что с 2004 года в городе пересмотрен принцип определения ежегодных приоритетов предоставления гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилых помещений из фондов города. В настоящее время основным критерием включения в ежегодно утверждаемые Правительством Москвы приоритеты является не социальный статус семьи, а год постановки на учет по улучшению жилищных условий.
При этом семьи, имеющие детей-инвалидов, как правило, не имеют возможности приобрести квартиру на собственные средства или арендовать жилье, поскольку многие родители вынуждены увольняться с работы для ухода за больными детьми, а также тратить средства на их лечение и реабилитацию.
К Уполномоченному обратилась Б. с просьбой помочь в решении жилищной проблемы ее семьи. Она с дочерью и мужем проживает в комнате площадью 13,7 кв. метров в двухкомнатной коммунальной квартире, где сложилась тяжелая психологическая обстановка, вызванная постоянными конфликтами с соседями.
Дочь заявительницы страдает тяжелой формой инсулинозависимого диабета I типа.
Неблагоприятные жилищные условия, а также постоянные конфликты с соседями по квартире отрицательно влияют на ее здоровье, вызывая обострения заболевания. За последние 5 лет девочка более 10 раз находилась на лечении в Морозовской детской больнице.
Как отмечают лечащие врачи, по состоянию здоровья ребенку противопоказано проживание в условиях коммунальной квартиры, но так как семья Б. встала на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в 2000 году, это не позволяет ей получить жилье в ближайшее время.
Единственная надежда остается на Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы, руководство которого в ряде случаев по ходатайствам Уполномоченного, в порядке исключения, положительно решает вопрос о предоставлении жилья семьям с детьми-инвалидами. Однако это единичные случаи, которые не решают проблему в целом.
К сожалению, возможности города не безграничны и городские власти не могут в полной мере и за короткие сроки обеспечить все семьи, имеющие детей-инвалидов, благоустроенными жилыми помещениями.
Одним из вариантов решения данной проблемы является разработка и реализация в Москве целевой программы по обеспечению семей, имеющих детей-инвалидов, которые страдают определенными видами заболеваний, необходимой жилой площадью. Это в какой-то степени поможет улучшить ситуацию в данной области.
В заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка от 30 сентября 2005 года по итогам рассмотрения третьего периодического доклада Российской Федерации о реализации в России Конвенции ООН о правах ребенка была отмечена "недостаточность предпринимаемых усилий по включению детей-инвалидов в основную систему образования".
По мнению Комитета, это связано с тенденцией направлять детей-инвалидов в коррекционные вспомогательные школы и коррекционные классы. Также особую озабоченность членов Комитета вызвала "чрезмерная представленность детей-инвалидов в школах-интернатах". В связи с этим Комитет ООН по правам ребенка рекомендовал Российской Федерации принять все необходимые меры по установлению контроля над помещением детей-инвалидов в школы-интернаты в целях ограничения этой практики исключительно случаями, когда это отвечает интересам ребенка, а также "создать равные возможности обучения для детей-инвалидов, в том числе посредством прекращения использования коррекционных вспомогательных школ и коррекционных классов, оказания необходимой поддержки и обеспечения подготовки учителей для обучения детей-инвалидов в обычных школах".
Данная проблема существует и в Москве. Большую обеспокоенность вызывает распространившаяся практика помещения детей-инвалидов в детские дома-интернаты системы социальной защиты.
В настоящее время в системе социальной защиты населения города Москвы функционируют 8 детских домов-интернатов для умственно отсталых детей, в которых на полном государственном обеспечении находятся 2053 ребенка-инвалида в возрасте от 4 до 18 лет. При этом 58% составляют дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей.
Много вопросов возникает к деятельности Городской медико-психолого-педагогической комиссии, которая зачастую играет зловещую роль в судьбе детей-инвалидов, особенно детей-сирот. Именно она осуществляет дифференцированный отбор детей с недостатками в умственном развитии в специальные (коррекционные) образовательные учреждения для умственно отсталых детей, в том числе решает вопросы о направлении в учреждения Департамента социальной защиты населения детей, не подлежащих обучению в специальных образовательных учреждениях по состоянию здоровья и интеллекта.
Детям, порой вполне способным к обучению, но по разным причинам отстающим в развитии, а зачастую просто социально и педагогически запущенным, ставится диагноз "необучаемый ребенок". После этого их помещают в детские дома-интернаты системы социальной защиты города Москвы, где образованием таких детей занимаются формально или не занимаются вовсе.
Судьбой детей этой категории мало кто интересуется, и решение Комиссии по сути ставит крест на дальнейшей перспективе их развития и образования, и, как следствие, приводит к неспособности жить в обществе и быть ему полезным.
Поставленный диагноз практически сводит на нет устройство таких детей в семью. Лица, желающие усыновить ребенка, взять его в приемную семью или оформить опеку, как правило, не интересуются детьми, помещенными в детские дома-интернаты для умственно отсталых детей.
Маленькой Зое В., сироте, повезло, что на ее жизненном пути, пусть и не с первых дней, оказались неравнодушные люди, что позволило коренным образом изменить ее судьбу.
В феврале 2002 года девочка получила сильнейшую ожоговую травму во время пожара. Врачи спасли ей жизнь, проведя множество операций. Естественно, что после такой травмы ребенок не говорил, наблюдалась задержка психомоторного развития.
В 2003 году Городской медико-психолого-педагогической комиссией Зоя была освидетельствована, и по результатам освидетельствования ей было рекомендовано пребывание в учреждении социальной защиты.
В Департаменте социальной защиты населения города Москвы для девочки была выдана путевка в детский дом-интернат № 28 для глубоко умственно отсталых детей.
Девочке помогло то, что в связи с перенесенными операциями она была направлена в Российский реабилитационный центр "Детство", где с ней стали заниматься опытные врачи и психологи. Благодаря огромному труду специалистов центра девочка заговорила, появились сдвиги в ее психическом развитии.
В дальнейшем по настоянию врачей и руководителя отдела по опеке и попечительству муниципалитета "Пресненский" она была повторно освидетельствована Городской медико-психолого-педагогической комиссией, которая констатировала заметное улучшение динамики развития ребенка и рекомендовала обучение по программе специальной коррекционной школы.
В настоящее время Зоя передана на воспитание в приемную семью.
Подобные примеры можно продолжить. Таким образом, деятельность Городской медико-психолого-педагогической комиссии должна быть взята под строгий контроль, поскольку ошибки, которые могут быть в работе каждого специалиста, в данном случае должны быть исключены в принципе.
Вместе с тем следует отметить тот факт, что в Москве в настоящее время так и не решен вопрос о создании соответствующих учреждений или групп в учреждениях Департамента образования города Москвы для детей-инвалидов с сохранным интеллектом.
По данным Департамента образования, в городе Москве отсутствуют школы для незрячих детей, при дневных образовательных учреждениях (школах-интернатах) не созданы классы для детей с ограниченными возможностями здоровья (для умственно отсталых детей, детей с задержкой психического развития и недостатками физического развития).
В связи с этим возникают сложности при переводе воспитанников домов ребенка, детей-инвалидов с сохранным интеллектом в учреждения образования в связи с достижением определенного возраста. Департамент здравоохранения с большим трудом вынужден переводить таких детей в учреждения Московской области, поскольку перевод детей-инвалидов с сохранным интеллектом в дома-интернаты системы социальной защиты, где находятся умственно отсталые дети, являлось бы нарушением их прав.
За прошедший год также не решена проблема неравномерности размещения в Москве сети образовательных учреждений для детей-инвалидов. Об этом шла речь в докладе Уполномоченного за 2004 год. Это создает сложности в устройстве детей-инвалидов в данные учреждения, так как образовательные учреждения одного административного округа крайне неохотно принимают на обучение детей из других округов.
Анализ сложившейся ситуации и поиск путей решения данных проблем будет составлять одно из направлений деятельности Уполномоченного в 2006 году, также как и проблема образования детей-инвалидов в Москве.
На сегодняшний день образование детей-инвалидов в Москве осуществляется в следующих формах: в образовательных учреждениях, в форме семейного образования, самообразования, экстерната, надомного обучения, в том числе с использованием дистанционных образовательных технологий по полной общеобразовательной или индивидуальной программе.
В последнее время в обществе особое внимание уделяется инклюзивному образованию - совместному образованию детей с ограниченными возможностями и детей с нормальным развитием.
Конечная цель такого образования - полное интегрирование ребенка-инвалида в общество и формирование из него востребованного работника и гражданина.
Совместное обучение дает многое как здоровым детям, так и детям с нарушениями в развитии. Интеграция способствует формированию у здоровых детей терпимости к физическим и психическим недостаткам детей-инвалидов, чувства взаимопомощи и стремления к сотрудничеству. Совместное обучение положительно влияет на умственное, эмоциональное и социальное развитие детей с ограниченными возможностями, что в свою очередь приводит к более полной реализации потенциала развития и обучения таких детей, к формированию адекватного социального поведения, воспитывает в детях чувство уверенности в себе и таким образом подготавливает их к полноценной жизни в обществе.
При этом не надо забывать и об экономических перспективах инклюзивного образования, ведущего в конечном итоге к формированию из ребенка с ограниченными возможностями востребованного, конкурентоспособного работника, приносящего пользу государству. Такие дети станут полноценными людьми, которые будут самостоятельно решать проблемы своего материального обеспечения, а не будут зависеть от государственной помощи в виде пенсий и льгот.
В настоящее время в Москве, в частности, в ЦАО, осуществляется проект по интеграции образования детей с ограниченными возможностями в процесс обучения вместе со здоровыми детьми.
По словам специалистов Центра лечебной педагогики, которые создали и передали в государственную систему образования первые в стране инклюзивные образовательные технологии, в учреждения, где дети с нарушениями развития воспитываются и обучаются вместе со здоровыми сверстниками, выстраиваются очереди из обычных детей, стремящихся попасть в такой детский сад или школу.
Конечно, развитие инклюзивной формы образования помимо соответствующей политики государства, в том числе по формированию благоприятного общественного мнения, потребует от властей города дополнительных усилий и затрат по разработке новых нормативных актов, регулирующих вопросы данной формы образования, проведения дополнительных работ по адаптации городской среды для инвалидов, разработке соответствующих образовательных программ, подготовке и переподготовке педагогического персонала.
Однако переход к данной форме образования предопределен тем, что наша страна как государство - участник Конвенции ООН о правах ребенка взяла на себя обязательство по обеспечению всех прав, предусмотренных данной Конвенцией, за каждым ребенком без какой-либо дискриминации.
Следствием этого является то, что дети-инвалиды вправе получать тот вид образования, который не подвергает их дискриминации на основании умственной или физической неполноценности, обеспечивает развитие личности, способствует включению в общество и преодолению отчуждения.
Следует отметить, что Москва одной из первых отреагировала на замечания Комитета ООН по правам ребенка о "недостаточности предпринимаемых усилий по включению детей-инвалидов в основную систему образования". В 2006 году Департаментом образования города Москвы совместно с комиссией Московской городской Думы по науке и образованию предусмотрена подготовка законопроекта "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве", регулирующего правоотношения в сфере образования детей-инвалидов, который должен быть подготовлен с учетом замечаний Комитета ООН по правам ребенка.
Уполномоченный в свою очередь готов принять активное участие в разработке данного законопроекта.
Об отдельных вопросах пенсионного обеспечения детей
Из поступающих к Уполномоченному обращений граждан особого внимания заслуживает проблема, связанная с пенсионным обеспечением детей, являющихся инвалидами и одновременно потерявших кормильца. Для заявителей и их детей право на вторую пенсию - это не социальное иждивенчество за счет государства, а единственная реальная возможность обеспечить потребности ребенка не только в связи с потерей кормильца и, как следствие, тяжелым материальным положением семьи, но и имеющего очень серьезные проблемы со здоровьем.
К Уполномоченному обратилась Б. Ее муж - единственный кормилец в семье, имеющей ребенка-инвалида, был убит. В результате семья оказалась в тяжелом материальном положении. От имени всех вдов, имеющих детей-инвалидов, Б. выразила мольбу об обращении внимания государственных органов к таким же семьям, оказавшимся в аналогичной ситуации не по своей вине и прихоти, и решении вопроса о достойном пенсионном обеспечении детей-инвалидов, потерявших кормильца, которые в настоящее время вынуждены выбирать один из двух видов пенсий: по инвалидности или по случаю потери кормильца.
Действующим пенсионным законодательством установлено, что право на одновременное получение двух пенсий предоставляется гражданам, принимавшим участие в боевых действиях (инвалиды вследствие военной травмы, участники Великой Отечественной войны), родителям погибших военнослужащих-призывников и некоторым другим.
Вместе с тем лицам, которым в соответствии с законодательством о пенсионном обеспечении назначена пенсия по случаю потери кормильца, не может быть назначена вторая пенсия (например, социальная). Исключение составляют родители военнослужащих, проходивших военную службу по призыву, и вдовы военнослужащих, погибших в войну с Финляндией, Великую Отечественную войну или войну с империалистической Японией. Им одновременно с пенсией по случаю потери кормильца-военнослужащего может быть назначена социальная пенсия.
В случае когда ребенок, являющийся инвалидом по состоянию здоровья, еще к этому лишается родительской заботы и материального обеспечения в связи со смертью родителя (кормильца), ему, как указывалось выше, может быть назначена только одна пенсия по выбору: или по случаю потери кормильца, или по инвалидности.
Одновременно в соответствии с пенсионным законодательством России право на пенсию по случаю потери кормильца имеет второй родитель при условии, что он не работает и занят уходом за ребенком умершего кормильца, не достигшим 14 лет. Вместе с тем по Федеральному закону "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" такой ребенок до 18 лет продолжает иметь статус ребенка-инвалида. В зависимости от заболевания или травмы, то есть от состояния здоровья, в определенных случаях ребенок-инвалид, достигший возраста 14 лет, не может находиться дома один, без присмотра и помощи взрослого. С достижением ребенком-инвалидом возраста 14 лет его единственный родитель должен найти какую-либо работу, что в настоящее время и в связи с длительным перерывом в работе крайне проблематично даже при наличии профессии. Ребенок в таком случае должен быть вынужденно помещен на длительное пребывание в специализированное учреждение, что не всегда отвечает интересам ребенка, являющегося инвалидом.
В противном случае с достижением ребенком-инвалидом возраста 14 лет только за ним сохраняется право на одну из указанных выше пенсий, размер которой не позволяет обеспечить достаточный уход и содержание ребенка-инвалида.
В целях решения данной проблемы Уполномоченным были направлены предложения Президенту Российской Федерации и Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации о необходимости внесения изменений в пенсионное законодательство Российской Федерации, связанных с установлением права на получение двух пенсий детям-инвалидам, потерявшим кормильца, а также решением вопроса материальной поддержки родителя, осуществляющего уход за таким ребенком после достижения им возраста 14 лет.
Аналогичные предложения были направлены также в Правительство Москвы в целях возможного урегулирования ситуации на уровне города Москвы как субъекта Российской Федерации.
В ответе первого заместителя Министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации говорится, что концепция Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" заключается в предоставлении права на получение двух пенсий тем категориям граждан, которые пользовались аналогичным правом по ранее действовавшему законодательству.
Дети-инвалиды, потерявшие кормильца, не пользовались правом на одновременное получение двух пенсий в соответствии с действовавшим до 1 января 2002 года законодательством. В связи с этим предложение Уполномоченного о необходимости внесения изменений в пенсионное законодательство по рассматриваемой проблеме не может быть поддержано.
То есть позиция Минздравсоцразвития России состоит в том, что раз раньше детям-инвалидам, потерявшим кормильца, две пенсии одновременно не устанавливались, то и сейчас устанавливаться не должны.
Уверен, что такая позиция по отношению к детям, которые дважды пострадали не по своей вине, недопустима.
Инвалиды и лица, потерявшие кормильца, нуждаются в особой социальной поддержке, и поэтому в любой развитой пенсионной системе существуют пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца, назначаемые независимо от факта достижения общеустановленного пенсионного возраста. В государственной пенсионной системе изначально должен присутствовать протекционизм по отношению к инвалидам, детям, потерявшим родителей, и другим социально незащищенным категориям граждан, предусматривающий особые условия их пенсионного обеспечения.
В социальном государстве, которым Российская Федерация себя провозгласила, право на пенсию должно быть признано за каждым гражданином. Недопустимо положение, при котором дети-инвалиды, уже имеющие различные ограничения по здоровью и, как следствие, ограничение своих возможностей, в случае потери еще и родителя (кормильца) ставятся в условия выбора одной из двух пенсий. Пенсии по случаю инвалидности и потере кормильца имеют различную природу, и основания для их назначения и не должны взаимно исключать друг друга в рассматриваемом случае.
В соответствии со статьей 39 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, при этом обеспечение в связи с инвалидностью не ставится в зависимость от обеспечения по случаю потери кормильца.
В отличие от федеральных властей данная проблема нашла понимание в Правительстве Москвы.
По сообщению первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы Швецовой Л.И., вопрос о повышении уровня материального обеспечения детей-инвалидов, потерявших кормильца, а также неработающих родителей, осуществляющих за ними уход, за счет бюджета города Москвы может быть рассмотрен при подготовке Комплексной программы мер социальной защиты жителей города Москвы на 2007 год, учитывая, что для этого требуется проведение предварительной работы по определению количества лиц, которые будут иметь право на дополнительные выплаты, и объема затрат бюджета на указанные цели.
Об исполнении Департаментом образования города Москвы
функций регионального оператора банка данных
о детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей
Анализ положения детей в Москве показывает, что число ежегодно выявляемых детей, оставшихся без попечения родителей, не сокращается. Если в 1996 году их количество составляло 2830, то в 2004 году выявлено 4429 человек, а в 2005 году - 4081 человек. Увеличивается число исков о лишении родительских прав. В 2003 году в районные суды города поступило 1397 таких исков, из которых 1297 удовлетворено, в 2005 году - соответственно 1704 и 1537.
В городе существует достаточно разветвленная сеть учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В системе образования действует 47 учреждений для таких детей, а также шесть негосударственных учреждений, в которых воспитываются 3,2 тыс. детей. Кроме того, в 21 доме ребенка Департамента здравоохранения города Москвы содержатся 1384 ребенка, а в детских домах-интернатах, приютах и центрах системы социальной защиты - свыше 1239 детей. Таким образом, свыше 6 тыс. детей воспитываются в государственных учреждениях.
Между тем семейные формы воспитания детей как приоритетные формы их устройства развиваются слабо, что напрямую связано с работой, а точнее, бездействием регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и органов опеки и попечительства. По данным ГУВД города Москвы, в 2005 году в городе на учете в органах внутренних дел состояло 79 детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих опекунов и попечителей, не устроенных в государственные учреждения, следовательно, продолжающих проживать в крайне неблагополучной обстановке.
Проверкой, проведенной совместно с Прокуратурой города Москвы, выявлены грубые нарушения законности в деятельности Московского регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей.
По данным регионального оператора, на 1 мая 2005 года на учете в банке данных состоял 5701 ребенок. Вместе с тем существующие на протяжении ряда лет неразбериха, запущенность в учете детей, проявляемая халатность в ведении банка данных не позволили сделать однозначный вывод о действительном количестве детей, оставшихся без попечения родителей, учтенных в банке данных, и их дальнейшем устройстве.
Статьей 15 Федерального закона от 16 апреля 2001 года № 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" и пунктом 32 Правил ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием и использованием, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002 года № 217 "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием", на регионального оператора возложена обязанность ежегодно проверять соблюдение органами опеки и попечительства сроков передачи в региональный банк данных сведений о детях, оставшихся без попечения родителей, и информации об изменениях данных ребенка, содержащихся в анкете. Однако это не делалось на протяжении ряда лет.
Так, только в 2005 году в спешном порядке стали искать детей, о которых ничего не было известно более восьми лет. В связи с этим Департаментом образования города Москвы 16 марта 2005 года направлен запрос руководителю муниципалитета "Хорошево-Мневники" о том, что в региональном банке на учете состоят пять детей, числящихся по городской клинической больнице № 67, с просьбой дать сведения об этих детях. Муниципалитет в своем ответе сообщил, что указанные несовершеннолетние в больнице не числятся и архивных сведений о них не имеется. Где находятся дети, было неизвестно и неинтересно ни органу опеки, ни региональному оператору. Самое главное - есть бумажки: запрос и ответ. И лишь в ходе проверки Уполномоченного и Прокуратуры города Москвы в мае 2005 года удалось выяснить, что четыре ребенка еще в 1997 году были усыновлены гражданами США и один - российскими гражданами. При этом сведения о детях были своевременно переданы в Департамент образования города Москвы (в том же 1997 году) руководством домов ребенка, куда дети были помещены после лечения в больнице. Кроме того, поскольку искать детей начали спустя годы, никаких отчетов о них не поступало и их судьба неизвестна.
В муниципалитет "Северное Тушино" также было направлено письмо о том, что по состоянию на 25 февраля 2005 года в региональном банке данных на учете состоят 34 ребенка, числящихся по дому ребенка № 2. Однако в списке, представленном региональному оператору, данные об этих детях отсутствовали. В ответе муниципалитет сообщил, что на перечисленных детей своевременно были представлены сведения, "но по сложившейся в Москве практике данную работу исполняла администрация дома ребенка № 2". При этом о местонахождении детей ничего не сообщено.
И также только в ходе проверки установлено, что с 2001 по 2005 год девять детей усыновлены иностранными гражданами, 12 - российскими, четыре ребенка переданы под опеку, пять детей возвращены родителям, два ребенка переведены в другие детские учреждения, один ребенок умер еще в 2003 году, о чем было сообщено в региональный банк, однако этот ребенок до 2005 года значился на учете.
Следует заметить, что Правилами ведения Московского регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием (неизвестно, кем и когда утвержденными) не предусмотрено направление сообщений региональному оператору об изменении вида учреждения, что является явным упущением.
Департаментом образования города Москвы 18 февраля 2005 года направлен запрос руководителю муниципалитета "Кузьминки" с просьбой сообщить данные о 15 детях, которые числятся по дому ребенка № 3. В ходе проверки с большим трудом удалось выяснить дальнейшую судьбу детей, при этом документов, подтверждающих их устройство, ни в муниципалитете, ни в доме ребенка не оказалось. Но самое удивительное, что пятеро из этих детей еще в 2000-2002 годах усыновлены иностранными гражданами, о чем региональный оператор не мог не знать, поскольку в нарушение статьи 273 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации дела об установлении усыновления рассматривались в суде не с участием органа опеки и попечительства, а с участием представителя управления регионального оператора Департамента образования города Москвы.
В феврале 2005 года заместитель руководителя Департамента образования города Москвы Селявина Л.К. обратилась с письмом к руководителю муниципалитета "Преображенское" с просьбой сообщить сведения о 14 детях, числящихся в доме ребенка № 24. В ходе проверки установлено, что данные на этих детей были своевременно, еще в 2001-2004 годах, переданы региональному оператору. Из общего числа этих детей в различные годы (с 2001 по 2004 год) шесть детей были усыновлены российскими гражданами, три ребенка взяты родителями, один ребенок передан под опеку, один ребенок переведен в детский дом-интернат, три ребенка умерли в 2002 году, о чем также сообщалось в региональный банк информацией о прекращении учета сведений о ребенке.
В декабре 2004 года в муниципалитеты города направлены запросы с просьбой представить списки детей, поставленных на учет в региональный банк данных в течение IV квартала, указав дату передачи сведений. Муниципалитетам пришлось продублировать ранее переданную информацию.
Департаментом образования города Москвы и региональным оператором банка данных изначально был избран порочный принцип организации работы банка данных, который позволил монополизировать всю поступающую информацию о детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей, узкой группе чиновников. Доступ органов опеки и попечительства непосредственно к региональному банку данных, по существу, перекрыт. Статья 10 Федерального закона "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей", предусматривающая, что органы опеки и попечительства осуществляют пользование региональным банком посредством обмена служебной информацией, игнорируется. Вопрос о таком обмене никем не ставился и не решен до настоящего времени.
Не имея возможности пользоваться информацией регионального банка данных в целях подбора ребенка кандидатам в усыновители или опекуны, органы опеки и попечительства вынуждены довольствоваться информацией лишь о тех детях, которые содержатся в учреждениях, расположенных на их территориях. Муниципалитет "Тверской", например, сообщает в Департамент образования города Москвы о том, что воспитанник детского дома № 29 Сергей Г. не был передан на усыновление в семью жителей района в связи с отсутствием в районе желающих усыновить ребенка. То есть поиск кандидатов в усыновители был ограничен пределами одного района. Или же муниципалитет "Очаково-Матвеевское" сообщает, что воспитанницу дома ребенка не удалось передать на удочерение в семью жителей ЗАО Москвы. И хотя на территории этого муниципалитета находятся два дома ребенка, из которых за последние два с половиной года было усыновлено 105 детей иностранными гражданами, на каждого ребенка при даче согласия на его усыновление отмечалось, что детей не удалось передать на усыновление жителям ЗАО города Москвы.
Одним из основных направлений и условий успешной работы регионального оператора по устройству детей в семьи российских граждан является информирование о таких детях. Однако, как показала проверка, такое информирование населения налажено крайне неудовлетворительно. Сведения о детях, публикуемые в рубрике "Ищу семью" в газете "Комсомольская правда", которая не пользуется широким спросом и, по сути, представляет собой развлекательное издание, не могут служить достаточным источником информации для жителей города. Ссылки сотрудников Департамента образования города Москвы на то, что страница на данную тему открыта на их Интернет-сайте, также не могут свидетельствовать о доступности информации, поскольку не все москвичи пользуются Интернетом, да и не все имеют компьютер. Информационные стенды для населения по вопросам устройства детей на воспитание в семью имеются только в 5,6% муниципалитетов ("Восточное Дегунино", "Внуково", "Северный", "Кунцево", "Марьино").
Таким образом, для многомиллионного населения города, где 42,3% семей бездетные, доступ граждан к содержащейся в региональном банке данных информации о детях вопреки требованиям статьи 8 Федерального закона "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" не обеспечен. И это на фоне того, что в Москве, как и в России в целом, сохраняются негативные тенденции в демографической ситуации - низкий уровень рождаемости и высокая смертность населения. Доля детей и подростков в числе жителей Москвы составляет менее 16%.
--> примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду часть 2 статьи 12 Федерального закона "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей", а не часть 2 статьи 19.
На сайте Департамента образования города Москвы имеется Памятка для желающих принять ребенка, оставшегося без попечения родителей, на усыновление или под опеку. В данной памятке указано, что при обращении в региональный банк данных необходимо в числе других документов представить направление органа опеки и попечительства, а это противоречит требованиям части 2 статьи 19 Федерального закона "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей". Также необходимо представить пакет документов, включающий автобиографию и ряд других материалов, хотя постановлением Правительства Российской Федерации "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием" предусмотрено, что помимо документа, удостоверяющего личность гражданина, он представляет заявление о своем желании принять ребенка на воспитание, заполненную анкету и заключение органа опеки и попечительства. Этого достаточно. Однако московский региональный оператор необоснованно расширил эти требования, заставив людей собирать кучу ненужных документов.
Кроме того, в указанной памятке содержится пояснение, что в день первичного приема гражданин получает направление в "родительскую школу" для прохождения курса подготовки по вопросам семейного воспитания ребенка, а это также не соответствует требованиям законодательства и создает искусственные препоны для лиц, желающих принять ребенка в семью.
Распространенным явлением стала несвоевременная передача данных о детях, которые могут быть переданы в семьи российских граждан. Повсеместно не выполняются требования статей 122 и 126 Семейного кодекса Российской Федерации (СК РФ), постановления Правительства Российской Федерации "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием". Должностные лица учреждений, в которых содержатся такие дети, сведения в органы опеки и попечительства направляют несвоевременно, в результате сотни детей длительное время содержатся в больницах и приютах.
Муниципалитет "Можайский" первичную информацию о воспитаннице негосударственного образовательного учреждения "Пансион семейного воспитания" Елизавете В. передал в региональный банк данных спустя два года после того, как девочка осталась без попечения родителей. Впоследствии девочка была удочерена.
Сведения о воспитаннике дома-интерната № 28 Владиславе Ф., 1997 года рождения, были направлены в региональный банк данных 12 февраля 2004 года. Впоследствии в 2005 году мальчик был усыновлен, хотя это могло бы произойти значительно раньше. И такие примеры не единичны.
Как уже отмечалось в докладе Уполномоченного за 2004 год, статья 5.36 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающая ответственность за нарушение порядка и сроков представления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в государственное учреждение, не работает. Однако никаких выводов не сделано, и до сих пор ни одно должностное лицо не привлечено к административной ответственности, что объясняется бездействием подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав города Москвы.
О неудовлетворительной организации работы регионального оператора свидетельствуют и поступающие из Департамента образования города Москвы в органы опеки и попечительства письма, в которых имеется информация, что иностранными гражданами осуществлен подбор воспитанника того или иного дома ребенка, региональным оператором банка данных проверены документы иностранных усыновителей и личное дело ребенка, и содержится просьба сообщить, с какого времени несовершеннолетний был поставлен на первичный учет, а также о мерах, предпринятых по его устройству в семью российских граждан, хотя в анкете ребенка все эти сведения содержатся изначально.
В городе крайне низка активность органов опеки и попечительства по работе с российскими гражданами по усыновлению детей, другим формам семейного устройства. Их деятельность вопреки требованиям статьи 123 СК РФ сведена в основном к подбору детей только тем гражданам, которые сами обратились с такой просьбой, тогда как они обязаны в инициативном порядке подыскивать детям-сиротам усыновителей. Да и в этой работе имеются многочисленные нарушения, подход к этому вопросу крайне формален.
Хотя статьей 124 СК РФ и закреплены условия наибольшего благоприятствования для российских усыновителей, а не для иностранных, что соответствует статье 21 Конвенции ООН о правах ребенка, в городе сложилась прямо противоположная практика. Международное усыновление из года в год увеличивается. И в течение последних пяти лет 40-60% усыновленных московских детей были переданы на усыновление иностранным гражданам (в 2005 году это число составило 43%).
Как было изложено выше, до московских граждан информация о детях, подлежащих усыновлению, практически не доходит, а иностранные кандидаты в усыновители не испытывают в ней недостатка. К услугам так называемых представителей агентств полная информация о ребенке, право посещать детские учреждения минуя установленный порядок.
Причем в этот процесс оказались вовлечены руководители детских государственных учреждений, в первую очередь домов ребенка, в которых содержатся наиболее востребованные для усыновления дети в возрасте до четырех лет.
В нарушение части 4 статьи 124 СК РФ большинство детей, усыновленных иностранными гражданами, не предлагались российским гражданам. Так, на момент проверки иностранными гражданами усыновлены 18 воспитанников дома ребенка № 8, при этом в отношении 16 воспитанников мер по устройству в российские семьи не принималось. В личных делах детей отсутствует информация о мерах, принимаемых органами опеки и попечительства, региональным оператором, по устройству ребенка, оставшегося без попечения родителей, на воспитание в семью российских граждан. Из воспитанников дома ребенка № 14 на усыновление иностранным гражданам передано 13 детей и в отношении пяти детей оформлялись документы на международное усыновление. Российским гражданам не выдавались направления на знакомство с этими детьми. В личных делах детей имелись только направления, выданные иностранным кандидатам в усыновители. Из дома ребенка № 5 переданы на усыновление иностранным гражданам восемь несовершеннолетних, каких-либо данных о том, что принимались меры по их устройству в семьи российских граждан, нет. Не выдавались направления российским гражданам на знакомство с четырьмя детьми из дома ребенка № 17. Зато Департаментом образования города Москвы выдавались такие направления гражданам Франции и США. В муниципалитете "Чертаново-Южное" также отсутствуют сведения о том, что этим детям подбирались кандидаты в усыновители или опекуны из числа российских граждан. Из шести воспитанников дома ребенка № 25, усыновленных иностранными гражданами, четверо российским гражданам не предлагались.
В материалах дома ребенка № 3 и муниципалитете "Кузьминки" не имеется сведений о том, что пятеро детей, усыновленных иностранными гражданами, предлагались российским кандидатам в усыновители.
Только выборочной проверкой установлено, что из 165 детей, усыновленных иностранными гражданами в 2005 году, на момент проверки 110 не предлагались для устройства в российские семьи.
В личных делах детей, ранее содержавшихся в домах ребенка и усыновленных иностранными гражданами, отсутствуют сведения об ознакомлении кандидатов в усыновители и усыновителей с документами детей, а также с их медицинскими заключениями. Отсутствуют и сведения, подтверждающие письменное согласие иностранных граждан на усыновление ребенка.
Отдавая приоритет в усыновлении иностранным гражданам, руководители домов ребенка не проверяют документы у кандидатов в усыновители при их знакомстве с ребенком. Выводы об обоснованности усыновления и установлении контакта делаются лишь на основе эмоциональной оценки. Более того, в ряде домов ребенка посещения иностранных граждан, представителей иностранных организаций, переводчиков и так далее не фиксировались. В доме ребенка № 14 сотруднику аппарата Уполномоченного смогли представить журнал лишь за 2000 год, в доме ребенка № 24 такого журнала не было ни у главного врача, ни у социального работника, ни на посту охраны. В доме ребенка № 17 такой журнал заведен только 10 июня 2005 года.
В домах ребенка города приказы о зачислении детей в учреждения и об их отчислении не издавались. Усыновленные дети непосредственно передавались усыновителям - иностранным гражданам при предъявлении вступившего в законную силу решения суда об их усыновлении. Отсутствовали и заявления усыновителей о передаче им ребенка. В доме ребенка № 5 несовершеннолетняя А. была передана усыновителям 19 апреля 2005 года, хотя решение суда вынесено 18 апреля 2005 года, то есть до его вступления в законную силу.
Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 3 марта 2003 года принят ГОСТ 6.30-2003 "Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов". Данный стандарт устанавливает единые требования к оформлению документов: реквизиты документов, их структура, учет документооборота, а также ведение номенклатуры дел. Между тем проверкой установлено, что региональным оператором банка данных документы, поступающие из муниципалитетов, детских учреждений, Министерства образования и науки Российской Федерации, по вопросам, связанным с усыновлением детей иностранными гражданами, не регистрируются. Такая система наработана годами не случайно: с одной стороны, облегчить усыновление детей иностранными гражданами, а с другой - сделать невозможным установление реальной даты поступления документов. Все без исключения дома ребенка, детские дома № 19, 29, Пансион семейного воспитания, детский дом-интернат № 28 и другие не проставляли даты на своих согласиях об усыновлении детей. Отсутствуют и исходящие номера.
Правилами ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием и использованием, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002 года № 217 "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием" (пункты 19, 20, 24 и 25), регламентировано, что региональный оператор выдает кандидату в усыновители направление на посещение выбранного им ребенка только после документирования информации о самом кандидате и ознакомления последнего с анкетой и фотографией ребенка. Эти требования региональным оператором зачастую не соблюдались.
Например, заместителем руководителя Департамента образования города Москвы 2 февраля 2005 года выдано направление на знакомство иностранных граждан, супругов К., с воспитанницей дома ребенка № 2 Олесей Г. Однако указанные граждане в это время не были поставлены на учет в качестве кандидатов в усыновители, а были учтены позднее, 8 февраля 2005 года. Такие примеры не единичны.
В соответствии со статьей 4 Федерального закона "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" обязательным требованием к формированию и использованию государственного банка данных является защита документированной информации от утечки, хищения, утраты, подделки, искажения и несанкционированного доступа к ней. Однако это требование Закона игнорируется. Главным врачом дома ребенка № 24 до вынесения судебного решения по вопросу установления усыновления координаторам агентств передавались подлинные документы детей, в том числе свидетельства о рождении, тогда как согласно статье 272 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ) эти документы должны представляться в суд органом опеки и попечительства. Такое же положение в других учреждениях. То есть опять действует схема, отработанная годами.
Вызывает серьезную озабоченность получившая распространение практика вывоза детей-сирот в зарубежные страны якобы на отдых, а на самом деле - для знакомства с потенциальными усыновителями. Дети годами не возвращаются на Родину, находятся за границей без всякого правового статуса, а органы опеки и попечительства не принимают мер ни к их усыновлению, ни к возвращению. С 2000 года находится на обучении в Израиле воспитанница школы-интерната № 72 Яна З., 1988 года рождения. С 1998 года там же на обучении находятся два воспитанника детского дома № 48, Леонид К. и Владимир Т., причем последнему 2 июня 2005 года исполнилось 18 лет.
Летом 2004 года воспитанницы детского дома № 29, Кристина А., 1993 года рождения, и Оксана М., 1996 года рождения, были вывезены на отдых в США, в семью Поуэлл, которые как потенциальные усыновители лично познакомились с детьми и в марте 2005 года их усыновили. Усыновлением занималось агентство "Интернэшнл Кристиан Эдопшенз, ИНК", аккредитация которого закончилась 9 июля 2004 года.
Ознакомление с анкетами детей, которые могут быть предложены на усыновление, с данными, полученными из регионального банка, показало, что органы опеки и попечительства, сотрудники регионального банка не располагают измененными и уточненными данными о состоянии здоровья детей, состоящих на учете в банке, а это также препятствует передаче их на воспитание в российские семьи. Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 8 июля 2002 года № 218 "О порядке предоставления сведений о состоянии здоровья детей, оставшихся без попечения родителей, для внесения в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей" не выполняется. Согласно утвержденному этим приказом порядку учреждения должны представлять сведения об изменении диагноза каждого ребенка по мере поступления изменений, но не реже одного раза в год.
Однако дети, имевшие диагнозы, предлагались российским кандидатам в усыновители, а впоследствии, после снятия диагноза, уже практически здоровые передавались на усыновление иностранным гражданам.
Например, воспитаннику дома ребенка № 22 Матвею Д. был поставлен диагноз: перинатальное поражение ЦНС, гипотрофия, носитель антител гепатита С. В апреле 2005 года диагноз по гепатиту снят, о чем никуда не сообщалось. Российским усыновителям ребенка не предлагали по причине заболевания гепатитом, а 12 мая 2005 года муниципалитетом было выдано заключение о целесообразности его усыновления гражданами США. И такие примеры можно продолжить.
Специалист муниципалитета "Очаково-Матвеевское" пояснила, что об уточненном диагнозе она узнает лишь тогда, когда перед заседанием суда к ней приезжает представитель иностранного агентства с подобранными документами. Это свидетельствует о том, что представители иностранного агентства осведомлены о состоянии здоровья ребенка лучше, чем орган опеки и попечительства и региональный оператор. Не случайно на территории этого муниципалитета, где находятся два дома ребенка, превалирует усыновление детей иностранными гражданами. Так, в 2003 году иностранными усыновителями было усыновлено 39 детей, российскими - 19, в 2004 году иностранными - 46 детей, российскими - 16 и только за пять месяцев 2005 года иностранными - 20 детей, российскими - 11.
По состоянию на 1 января 2006 года на учете в региональном банке данных состоят 5777 детей, оставшихся без попечения родителей, из них на 1723 ребенка поступили сообщения об изменении диагноза.
В ходе проверки выявлены грубейшие нарушения требований статьи 126.1 Семейного кодекса Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации от 28 марта 2000 года № 268 "О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением" и от 29 марта 2000 г. № 275 "Об утверждении Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации и Правил постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства" в деятельности представительств иностранных агентств, занимающихся усыновлением детей. По состоянию на 25 мая 2005 года из 17 агентств, работавших на территории города Москвы, у восьми сроки аккредитации истекли в 2004 году, у пяти - в январе или феврале 2005 года. Несмотря на это, в 2004-2005 годах представительства продолжали незаконно вести работу по усыновлению, о чем прекрасно было известно региональному оператору, однако никаких мер по приостановлению этой деятельности не предпринималось. Наоборот, в 2005 году деятельность агентств заметно активизировалась.
У агентства "Адопт-Э-Чайлд, инк" (США) аккредитация закончилась 1 октября 2004 года. Вместе с тем им подготовлены и направлены в Московский городской суд заявления и пакеты документов на усыновление 22 детей. Срок аккредитации агентства "Л Аироне-Адоциони Интернационали" (Италия) окончился 2 июля 2004 года, однако представитель агентства продолжал заниматься усыновлением 15 детей. Аккредитация агентства "Крэйдл оф Хоуп Эдопшен Сентер, Инк." закончилась 20 сентября 2004 года, а усыновлением его представитель продолжал заниматься вплоть до апреля 2005 года.
В целом представители агентств, у которых окончились сроки аккредитации, занимались вопросами усыновления 98 детей. При этом направления на знакомство с детьми выдавались за подписью заместителя руководителя Департамента образования города Москвы Селявиной Л.К.
Многочисленны факты нарушения пункта 16 Положения о деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2000 года № 268, о сроках представления отчетов об условиях жизни и воспитания детей в семьях усыновителей.
Только в первый год после усыновления 72% отчетов представлено с нарушением шестимесячного срока, при этом каждый третий отчет поступил по истечении 10 месяцев со дня вступления в законную силу решения суда об установлении усыновления.
Вышеназванным Положением (пункт 6) определено, что нарушение иностранными организациями своих обязательств по осуществлению контроля за условиями жизни и воспитания усыновленных детей и представлению в установленном порядке соответствующих отчетов и информации является основанием для отказа в аккредитации представительства иностранной организации, продлении ее срока или досрочном ее прекращении.
Вместе с тем вопреки требованиям пункта 5 указанного выше Положения Департамент образования города Москвы проверок деятельности иностранных представительств в пределах своей компетенции не проводил, мер к неукоснительному соблюдению ими требований закона не принимал.
По имеющимся сведениям, результатом неосторожного обращения иностранных усыновителей с ребенком, усыновленным в городе Москве, стала его смерть. Усыновители осуждены к условному наказанию сроком на 10 лет. Четверо российских детей переустроены в другие семьи в связи с проблемами адаптации в семье иностранных усыновителей, причем в очень короткие сроки после установления усыновления.
Крайне запущенная работа регионального банка данных, не обеспечивающая приоритета российских граждан при усыновлении детей, удручающее положение, связанное с семейными формами устройства детей на воспитание, во многом объясняются тем, что заместитель руководителя Департамента образования города Москвы Селявина Л.К., на которую были возложены задачи формирования регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и организации устройства детей в семьи граждан Российской Федерации, не выполняла свои обязанности на подобающем уровне.
Распоряжением Селявиной Л.К. от 27.12.2002 № 131р выполнение ряда своих непосредственных задач она возложила на Учебно-методический центр (УМЦ) по проблемам опеки, попечительства и социально-педагогической реабилитации детей и подростков "Детство", тогда как в соответствии с пунктом 3 статьи 122 СК РФ и статьей 1 Федерального закона "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" эти задачи возложены на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, каковым УМЦ "Детство" не является.
Распоряжением Департамента образования города Москвы от 03.10.2003 № 142р "О мерах по выполнению постановления Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002 года № 217 "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием" исполняющему обязанности директора УМЦ "Детство" также незаконно поручено проведение в установленные законом сроки проверок соответствия количества детей, состоящих на учете в региональном банке, количеству детей, находящихся в учреждениях, и проверок соблюдения органами опеки и попечительства сроков и порядка передачи в региональный банк сведений о детях, что является непосредственной работой регионального оператора.
Данные распоряжения опротестованы Прокуратурой города Москвы.
Статья 12 Закона города Москвы от 26 января 2005 года № 3 "О государственной гражданской службе города Москвы" и ранее действовавший Закон города Москвы от 29 октября 1997 года № 43 "О государственной службе города Москвы" (статья 11) предусматривают, что гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Вместе с тем в нарушение данных требований главным специалистом отдела семейных форм воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, являлась дочь Селявиной Л.К. - Ефремова Н.А., на которую были возложены обязанности по формированию регионального банка данных, приему документов иностранных граждан, желающих принять ребенка на воспитание в семью, их учету и другие обязанности по международному усыновлению.
На протяжении ряда лет (с 1996 по 2002 год) в нарушение статьи 273 ГПК РФ и статей 125 и 165 СК РФ вместо органов опеки и попечительства участие в рассмотрении дел об установлении усыновления российских детей иностранными гражданами в Московском городском суде принимал сотрудник управления регионального оператора. Не принимала никаких мер по устранению этих нарушений и Прокуратура города Москвы.
Из материалов, имеющихся в региональном банке, следует, что Московский городской суд практически "штамповал" свои решения по международному усыновлению. Как правило, все решения выносились судьей Назаровой А.М. с участием прокурора Лазаревой Е.И.
Стандартный текст судебных решений об установлении усыновления имеется в компьютере, и из решения в решение переносились одни и те же шаблонные фразы и слова. Менялись только названия муниципалитетов, детских учреждений, фамилии детей и иностранных усыновителей.
Судом не принималось никаких мер по выяснению и подтверждению требований пункта 4 статьи 124 СК РФ о том, что усыновление детей иностранными гражданами допускается только в случаях, если не представилось возможным передать этих детей на воспитание в семьи граждан Российской Федерации либо на усыновление родственникам детей независимо от их гражданства и места жительства.
Суду вопреки требованиям законодательства проще ограничиться пустыми справками муниципалитетов о том, что не удалось передать детей российским гражданам. Поэтому во всех решениях имеется одна и та же ссылка на письмо Министерства образования и науки Российской Федерации о том, что эти дети в течение шести месяцев находились в государственном банке данных, поэтому требования Семейного кодекса Российской Федерации полностью выполнены. У представителей органов опеки и попечительства не выясняется, кому конкретно предлагался ребенок и почему от него отказались российские граждане, а о том, чтобы вызвать этих граждан и выяснить в судебном заседании причины отказа от ребенка, действительно ли он им предлагался, речь вообще не идет.
Согласно статье 271 ГПК РФ к заявлению об установлении усыновления в числе других документов должно быть приложено медицинское заключение о состоянии здоровья усыновителей. Однако какие компетентные органы соответствующего государства вправе выдавать указанные документы - не ясно. Граждане Российской Федерации, желающие усыновить ребенка, подают в органы опеки и попечительства медицинское заключение государственного или муниципального лечебно-профилактического учреждения, оформленное в установленном Минздравом России порядке. Иностранные же граждане представляют, как правило, справку частнопрактикующего врача об отсутствии заболеваний, препятствующих усыновлению. Московский городской суд довольствуется подобным заключением, которое семейный врач выдает за восьмерых специалистов узкого профиля: и за фтизиатра, и за нарколога, и за инфекциониста и т.д. Между тем многие заключения вызывают сомнения по поводу возможности передачи ребенка кандидату в усыновители - иностранному гражданину. Так, решением Московского городского суда от 29 марта 2005 года гражданкой США К. была усыновлена девочка в возрасте одного года. При этом судья в своем решении указала, что по состоянию здоровья К. может осуществлять родительские права и обязанности, хотя из медицинского заключения следует, что она принимает антидепрессанты ввиду тревожного состояния по причине развода.
Другим усыновителям, гражданам США А., отдают решением того же Московского городского суда 11-месячного ребенка, указывая, что заявители по состоянию здоровья могут осуществлять родительские права и обязанности, тогда как из медицинских заключений видно, что усыновительница перенесла ряд серьезных операций, а ее супруг с 2000 года страдает гипертонией и с 1996 года - инсулинозависимым диабетом. То есть, по нашим меркам, имеет инвалидность, однако судом во внимание это не принято.
К вопросу о семейных формах устройства детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей
Конвенция ООН о правах ребенка и Семейный кодекс Российской Федерации устанавливают, что приоритетной формой устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является передача их на воспитание в семью.
Семейный кодекс Российской Федерации к семейным формам устройства детей, оставшихся без попечения родителей, относит: усыновление, опеку (попечительство), приемную семью. Законодательством города Москвы в дополнение к указанным формам предусмотрено воспитание детей в семье патронатного воспитателя.
Анализ ситуации показывает, что в Москве приемные семьи, в отличие от многих других регионов, не получили должного развития и ожидаемой поддержки со стороны властей. За последние 10 лет в городе не создано ни одной новой приемной семьи. Более того, с каждым годом число приемных семей в Москве сокращается: в 2000 году их было 12, в январе 2006 года - 8 (в них воспитываются 26 детей).
Сложившаяся ситуация объясняется тем, что федеральным законодательством вопросы создания приемных семей и обеспечения их деятельности возложены исключительно на органы местного самоуправления. Однако отсутствие средств в бюджетах внутригородских муниципальных образований в городе Москве и собственного жилого фонда не позволяет им решать вопросы, связанные с предоставлением жилых помещений для создания приемных семей, оплатой труда приемных родителей, выплатой средств на содержание детей, оплатой служебного жилья, коммунальных услуг и т.д.
Так, например, договоры о передаче детей на воспитание в приемные семьи заключаются органами опеки и попечительства, при этом в нарушение законодательства в этих договорах не указываются условия и размер оплаты труда приемных родителей. Оплата труда приемных родителей осуществляется окружными управлениями Департамента образования города Москвы, которым на эти цели выделяются соответствующие средства.
Все эти проблемы не могут и не должны решаться каждым отдельным муниципалитетом. Учитывая особый порядок реализации местного самоуправления в городе Москве, вопросы создания и обеспечения деятельности приемных семей должны решаться на уровне города. К сожалению, ни один из органов исполнительной власти Москвы с такой инициативой, с проектом соответствующего распорядительного документа в Правительство Москвы до сих пор не вышел.
Более того, в такой непростой для приемных семей ситуации некоторые муниципалитеты из-за непонимания института приемной семьи вместо того, чтобы всемерно оказывать им необходимую помощь, проявляют неспособность и нежелание вникать и решать проблемы, возникающие в приемных семьях, относятся к этим семьям как к излишней и совершенно ненужной для себя проблеме.
Интересы детей в данном случае в расчет не берутся.
Ярким примером такого негативного отношения к приемным семьям со стороны органов местного самоуправления является ситуация, в которой оказалась приемная семья Калмыковой Е.В. и Корнилина Г.С. (ЮАО).
Эта семья была создана в 1990 году как семейный детский дом, а затем в связи с изменением законодательства была преобразована в приемную семью. Калмыкова Е.В. и Корнилин Г.С. помимо восьми собственных детей воспитали 14 приемных, которые вышли в самостоятельную жизнь и успешно адаптировались в обществе. Пятнадцатилетняя деятельность приемной семьи позволила закрыть целую группу детского сиротского учреждения.
Однако в результате произвола со стороны органа опеки и попечительства муниципалитета "Чертаново Южное" приемная семья Калмыковой-Корнилина в настоящий момент фактически не действует.
Калмыкова Е.В. и Корнилин Г.С. обратились в Чертановский районный суд города Москвы с жалобой на действия органа опеки и попечительства в связи с тем, что с ними был неправомерно расторгнут договор в отношении воспитанника Павла К., что в дальнейшем для органа опеки и попечительства послужило основанием отказа в передаче в указанную приемную семью других детей.
При проведении проверки Уполномоченным было установлено, что работники органа опеки и попечительства не владеют законодательством, регулирующим статус приемных семей.
Абсолютно недопустимой является позиция органа опеки и попечительства муниципалитета "Чертаново Южное", высказанная в суде при рассмотрении дела Калмыковой-Корнилина, о том, что приемные родители нигде не работают и существуют исключительно за счет средств, выплачиваемых им за воспитание приемных детей.
Труд приемных родителей государством признается социально значимым трудом, и за услугу государству по воспитанию и содержанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, приемным родителям в соответствии с федеральным законодательством и законодательством города Москвы назначается вознаграждение. На это вознаграждение должны начисляться страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, и время ухода за приемными детьми должно включаться в общий трудовой стаж при назначении пенсии.
Однако на практике органы местного самоуправления, работающие с приемными родителями, не понимают разницы в статусах приемных родителей и родителей-воспитателей, назначаемых на штатную должность в детском доме семейного типа, что в конечном итоге приводит к отсутствию паспорта приемной семьи, различным формам договоров, заключаемым с приемными родителями, вместо единой формы, установленной законодательством для этого случая.
В частности, в ситуации, в которой оказалась приемная семья Калмыковой-Корнилина, вопросы и проблемы, связанные с функционированием этой семьи, решались органом опеки и попечительства не на основании закона, несвоевременно, с большой волокитой. Также несвоевременно и с нарушением законодательства был решен вопрос о расторжении договора о передаче Павла К. на воспитание в указанную семью.
20 декабря 2005 года федеральный судья Чертановского районного суда города Москвы Серкина Н.Е. вынесла решение об отказе в удовлетворении жалобы Калмыковой Е.В. и Корнилина Г.С. на действия органа опеки и попечительства муниципалитета "Чертаново Южное".
Указанное судебное решение в настоящее время обжалуется приемными родителями и Уполномоченным в кассационном порядке как незаконное и необоснованное.
Судом допущено предвзятое отношение к приемным родителям, что выражается во включении в протокол судебного заседания в обоснование вынесенного судом решения практически только позиции органа опеки и попечительства, без учета возражений других лиц, участвующих в деле. Доводы Уполномоченного, изложенные в заключении по делу, представленном суду, о непоследовательности и неправомерности действий органа опеки и попечительства оставлены судом без внимания и судебной оценки.
Всю вину за недостатки, имеющие место в указанной приемной семье, орган опеки и попечительства возлагает на приемных родителей, не выполняя при этом своих обязательств перед приемной семьей, в том числе: орган опеки не решил вопросы оплаты служебной жилой площади, предоставленной семье, и оплаты коммунальных услуг, не производил ремонт служебной жилой площади и т.д. Все расходы приемные родители были вынуждены нести сами.
Позиция муниципалитета "Чертаново Южное" сводится не только к нежеланию развития института приемной семьи, но и быстрейшему закрытию единственной приемной семьи в районе.
Прокуратура города Москвы очень четко и последовательно занимает позицию о необходимости поддерживать и развивать семейные формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Об этом свидетельствуют представления Прокуратуры города Москвы по результатам проведенных проверок, позиция, излагаемая сотрудниками прокуратуры в СМИ, и, что особенно важно, проект закона города Москвы "О приемной семье", внесенный 12 октября 2005 года Прокурором города Москвы в Московскую городскую Думу.
Однако вынужден констатировать, что приемная семья Калмыковой Е.В. и Корнилина Г.С. не нашла защиты ни в районной, ни в городской прокуратуре даже после моего обращения к Прокурору города Москвы. Органы прокуратуры согласились с претензиями, предъявляемыми к приемным родителям муниципалитетом "Чертаново Южное", о ненадлежащем выполнении обязанностей в отношении воспитанника Павла К. и не обратили внимания на длящиеся, неоднократные нарушения обязанностей органа опеки и попечительства по отношению к приемной семье и ее воспитанникам, не нашли оснований для вмешательства в ситуацию, связанную с закрытием приемной семьи, формально сославшись на вынесенное судебное решение.
Возможные ошибки приемных родителей, не имеющие умышленного характера и не направленные на желание нарушить права и интересы воспитанника Павла К., вызваны отсутствием достаточных юридических знаний. Они не могут ставить под сомнение многолетний труд, опыт приемных родителей, их возможности и желание дальше воспитывать детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе больных ВИЧ.
Полагаю, что имеет место несоответствие между декларируемой Прокуратурой города Москвы позицией о необходимости поддерживать и развивать институт приемной семьи (как одну из испытанных форм семейного устройства детей-сирот) и безразличным отношением к судьбе совершенно конкретной приемной семьи, попавшей в тяжелую жизненную ситуацию и требующей понимания, помощи и поддержки.
Если мы не бережем те приемные семьи, которые сейчас действуют в Москве, не ценим приемных родителей, взваливших на себя непомерный груз многолетней круглосуточной заботы и ответственности за непростых детей с изломанными судьбами, то вряд ли стоит убеждать себя и общество, что в Москве появятся новые приемные семьи и что этот институт семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, имеет шансы на развитие.
Еще одним ярким примером бездушного отношения к детям и их родителям является решение вопроса о возвращении ребенка матери - гражданке Р. Последняя обратилась к Уполномоченному с просьбой о помощи. При рассмотрении обращения установлено, что Р. в июле 2003 года родила в роддоме № 10 города Москвы девочку, которой были поставлены диагнозы - синдром Дауна и порок сердца в тяжелой форме. Поддавшись уговорам врачей и юриста родильного дома, Р. написала заявление о своем согласии на удочерение девочки. К тому же в это время ее оставил мужчина, с которым она жила и который являлся отцом ребенка. Никто не объяснил матери, оказавшейся в трудной жизненной ситуации, что она может временно поместить девочку в дом ребенка. С октября 2003 года Р. постоянно навещала девочку в учреждении, в начале 2005 года твердо решила забрать ребенка и сама воспитывать его. С этим вопросом она обратилась в муниципалитет "Зюзино", специалисты которого пояснили, что распоряжение о помещении ребенка на полное государственное обеспечение они отменить не могут, заявив, что по данному вопросу она должна обратиться в суд.
Далее еще интереснее. Адвокат помог составить Р. заявление в суд об установлении удочерения собственного ребенка, хотя имелась соответствующая запись в свидетельстве о рождении. Судья Люблинского районного суда Воробьева А.Н. 16 августа 2005 года, рассмотрев заявление Р. и посовещавшись с прокурором, вынесла не имеющее под собой никаких оснований определение о том, что заявительница отказалась от заявления и прекратила производство по делу, хотя такого не было. Устно же судья пояснила Р., что надо исходить из статьи 69 СК РФ (лишение родительских прав), и порекомендовала обратиться в орган опеки и попечительства муниципалитета "Зюзино". Там ей в очередной раз ответили, что не могут без суда решить данный вопрос, и предложили еще раз обратиться в суд. Таким образом, круг замкнулся.
В аппарате Уполномоченного Р. было разъяснено, что на основании статьи 129 СК РФ необходимо написать заявление на имя главного врача дома ребенка и в орган опеки и попечительства о том, что она отзывает свое согласие на удочерение девочки, что ею и было сделано.
Начались новые терзания. Главный врач не может отдать ребенка, ссылаясь на отсутствие распоряжения муниципалитета. Орган опеки и попечительства "Зюзино" не желает признать утратившим силу свое распоряжение, ссылаясь на то, что это должен сделать муниципалитет "Люблино". Специалисты последнего резонно замечают, что они не могут изменить распоряжение другого муниципалитета. И только после вмешательства Уполномоченного, объяснений специалистам муниципалитета, что мать имеет право отозвать свое заявление в силу закона, была созвана комиссия по охране прав детей в муниципалитете "Зюзино", где мать "разобрали - что называется - по косточкам", обвинив в том, что дочь она забирает для решения своей жилищной проблемы, и умудрились спросить: "А кто будет платить за откорм ребенка?" - имея в виду содержание девочки в доме ребенка.
Таким образом, прогоняв женщину более полугода по всем мыслимым и немыслимым инстанциям, приняли решение о признании ранее изданного распоряжения утратившим силу и в середине ноября отдали матери ребенка.
Беспрецедентный, но очень характерный пример. Такая, оказывается, у нас политика: не работать с родителями, не пытаться вернуть ребенка в семью, а наоборот, - ставить разные препоны.
Принятым 30 ноября 2005 года Законом города Москвы № 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве" предусмотрена единовременная компенсационная выплата на возмещение расходов в связи с усыновлением ребенка (статья 7). Данная мера должна способствовать развитию этой формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Вместе с тем неплохо бы принять на уровне города правовой акт, предусматривающий улучшение жилищных условий граждан - жителей города Москвы, усыновивших детей, как, к примеру, это сделано в Белгородской области, где принят Закон от 25 ноября 2005 года № 3 "Об улучшении жилищных условий граждан, усыновивших детей на территории Белгородской области".
О программно-целевом решении проблемы преодоления
социального сиротства и развития семейных форм воспитания
детей, нуждающихся в государственной защите,
в городе Москве
В докладе Уполномоченного за 2004 год был представлен материал о работе регионального банка данных о детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей, по передаче таких детей в семьи граждан, в частности, на усыновление.
На встрече Уполномоченного с Мэром Москвы 6 апреля 2005 года обсуждались проблемы, поднятые в докладе. Данный вопрос вызвал особую озабоченность Ю.М. Лужкова в связи с тем, что в городе не обеспечивается приоритет развития семейных форм воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также приоритет российских граждан, москвичей при усыновлении детей.
Мэр Москвы поручил подготовить данный вопрос для рассмотрения на заседании Правительства Москвы.
С этой целью была создана рабочая группа по подготовке программы, направленной на решение этих проблем, куда вошли специалисты аппарата Уполномоченного, органов опеки и попечительства, департаментов и комитетов города, руководители учреждений системы образования и социальной защиты, высших учебных заведений и научно-исследовательских институтов, представители негосударственных и общественных организаций.
Основными темами для обсуждения на заседаниях рабочей группы стали вопросы о том, каким образом можно оптимизировать существующую систему служб помощи детям, оставшимся без попечения родителей, должны ли эти преобразования носить революционный или эволюционный характер; каких ресурсов для решения проблемы социального сиротства не хватает в городе и какие пути восполнения этих недостатков существуют; какова роль межведомственного взаимодействия в решении проблемы сиротства и каких правовых и политических решений не хватает для развития сотрудничества различных ведомств; что из зарубежного и российского опыта может быть включено в московскую практику.
На основании анализа проблемы социального сиротства, статистики за 2002-2004 годы и определенные периоды 2005 года, динамики выявления детей, оставшихся без попечения родителей, и их устройства на семейное воспитание были обозначены причины детского неблагополучия и социального сиротства и сделаны выводы.
Несмотря на то, что сложившаяся в городе система работы с детьми данной категории стабилизировала ситуацию в сфере профилактики безнадзорности, проблемы семейного и детского неблагополучия, обусловленные социальными и экономическими причинами, последствием которых стал растущий уровень социального сиротства, по-прежнему вызывают тревогу и требуют решения.
По данным Департамента социальной защиты населения города Москвы, основными причинами социального неблагополучия семей являются:
злоупотребление родителей спиртными напитками - 36%;
педагогическая несостоятельность родителей - 28%;
низкий уровень доходов семьи - 17%;
наличие постоянных конфликтов в семье - 15%;
личностные или поведенческие особенности ребенка - 11%.
Среди причин невысокой эффективности профилактики социального сиротства следует отметить позднее выявление семейного и детского неблагополучия, отсутствие комплексной работы с семьей на ранней стадии кризиса.
В 2004 году на учете по месту жительства состояло 8667 семей с фактором социального риска с детьми до 16 лет.
В группу риска по социальному сиротству попадают многие категории семей. Наблюдается относительно высокая доля неполных семей: на начало 2004 года на учете состояло 73,7 тыс. одиноких матерей. Брак перестает быть важнейшим условием рождения ребенка: число детей, родившихся вне зарегистрированного брака, в 2003 году составило 23250 (всего родившихся - 87747), в 2004 году - 24058 (всего родившихся - 92691). В связи с наличием в семье одного кормильца в трудных материальных условиях находится большинство семей одиноких матерей. В структурах семей одиноких матерей женщины, имеющие одного ребенка, составляют 89,5%; двух детей - 8,5%, трех и более детей - 2%.
Не уменьшается численность подкидышей, которая на конец 2005 года составила в возрастной группе 2003-2005 годов рождения 220 детей.
В самом кризисном положении по уровню материального благополучия находятся семьи безработных с несовершеннолетними детьми (8318 безработных семей с детьми до 18 лет), особенно неполные семьи.
Среди детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеющих право на получение алиментов (4173), получает их только 1031 ребенок, то есть 24,7%. Процент детей, получающих положенные по закону пенсии, в городе равен практически 100.
Растет число подростков, состоящих на учете в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав: в 2003 году их было 10597 человек, а в 2004 году - 11427. Число дел о лишении родительских прав, рассмотренных комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав (в том числе переданных в суд), составило в 2003 году - 1099, а в 2004 году - 1100.
Следствием всего этого является рост числа детей, нуждающихся в государственной защите. Самыми уязвимыми среди этой категории детей являются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей.
Анализ возрастного состава безнадзорных несовершеннолетних в 2005 году показал, что чаще всего на учет в центры и отделения помощи семье и детям ставятся дети от 11 до 14 лет (46%), а также дети старше 14 лет (22%) и дети 7-10 лет (20%). Это дети из неполных (31%), многодетных (30%), малообеспеченных семей (21%), семей с детьми-инвалидами (6%) и опекунских семей (4%). Такое позднее выявление детского неблагополучия приводит к низкой эффективности деятельности специалистов при оказании помощи семье на ранней стадии кризиса и заканчивается помещением ребенка в учреждение.
По этой причине в детские дома и школы-интернаты попадают дети уже в подростковом возрасте, когда результативность социальной, педагогической и психологической реабилитационной работы невелика. Так, в 2004/2005 учебном году число детей от 12 до 15 лет, направленных в учреждения органами опеки и попечительства, составило 54%, а только в первом полугодии 2005/2006 учебного года - уже 42%. К сожалению, этих детей практически невозможно устроить на семейные формы воспитания. Их дальнейшее жизнеустройство требует создания образовательных учреждений нового типа, разработки адекватных технологий воспитания, прежде всего трудового, и психолого-педагогической помощи, увеличения числа мест в учреждениях начального профессионального образования с предоставлением общежития.
Число детей, передаваемых на воспитание в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, социальной сферы города, не уменьшается (36% от числа ежегодно выявляемых). Более чем в девяноста специализированных государственных учреждениях систем образования, здравоохранения, социальной защиты населения, Комитета по делам семьи и молодежи города Москвы воспитывается около 7000 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В самих учреждениях по-прежнему присутствует традиционно групповая форма проживания, из 41 образовательного учреждения только в трех воспитанники живут в квартирах. К малокомплектным можно отнести только четыре детских дома, где проживают менее 50 воспитанников. В 20 учреждениях в каждом воспитывается более 100 детей. Постинтернатные блоки созданы при пяти учреждениях.
Отдельная проблема - адаптация выпускников в постинтернатный период. Условия проживания в учреждении сформировали у них стойкий комплекс иждивенчества, отсутствие способности самостоятельно решать проблемы. Вследствие этого продолжается порочный круг социального сиротства: рождаемые выпускниками детских домов-интернатов, не получившими полноценных навыков по формированию жизненного семейного уклада, дети также становятся социальными сиротами при живых родителях и безнадзорными в самых крайних проявлениях данного явления.
Все это требует рационализации сети учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, создания в них условий, приближенных к семейным, внедрения программ подготовки к самостоятельной жизни.
Москва по численности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеет достаточно низкий показатель (0,71%) по сравнению с общероссийским (2,1%). При этом абсолютное число детей в домах ребенка здесь самое высокое по России - 1452 ребенка, или 9,2% (в России - 2,9%), что является тревожным показателем. Если в возрасте до трех-четырех лет передать ребенка на воспитание в семью, то еще можно устранить последствия психической (материнской) депривации практически без последствий для дальнейшего развития ребенка. При более позднем попадании этих детей в учреждения развиваются стойкие личностные и интеллектуальные нарушения, что сказывается потом в самостоятельной жизни выпускников.
Сокращению числа воспитанников сиротских учреждений могло бы способствовать возвращение ребенка в биологическую семью. Сегодня в городе Москве реабилитацией лиц, лишенных родительских прав, не занимается ни один орган исполнительной власти. В 2005 году родителям были возвращены только 28 воспитанников, что составляет 0,9% от их общего числа.
Произошли изменения в структуре сиротства: если 10 лет назад численность круглых сирот в городе составляла 6% от общей численности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, то сегодня - 14%.
Предпринимаемые городом усилия по профилактике социального сиротства позволили стабилизировать численность ежегодно выявляемых детей, оставшихся без попечения родителей, она остается стабильной на протяжении последних четырех лет. Однако постоянство из года в год доли детей, передаваемых на семейные формы воспитания и в учреждения, свидетельствует о том, что сложившаяся система работы с детьми этой категории исчерпала свои ресурсы и требует системных изменений.
Из числа ежегодно выявляемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, около 64% направляются на семейные формы воспитания. Законодательством предусмотрены следующие формы: усыновление (национальное и международное), опека (попечительство), приемная семья и инновационная форма - патронатное воспитание и социальный патронат (введена в соответствии с Законом города Москвы от 4 июня 1997 года № 16 "Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве").
В региональном банке данных находятся сведения о 5855 детях (на 1 сентября 2005 года). Численность населения города (по итогам переписи 2002 года) составляет 10382754 человека. Отношение количества детей, зарегистрированных в региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, к численности взрослого населения города Москвы составляет 0,05% (с учетом детского и пожилого контингента эта цифра может вырасти до 0,2%). Такая небольшая доля детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в численности населения позволяет предположить, что проведение грамотной просветительской и информационной политики и внедрение адекватных механизмов мотивации и стимулирования граждан позволят выявить достаточное количество семей, готовых взять на воспитание детей.
Наиболее распространенной формой семейного устройства является опека: в 2004 году численность детей, переданных под опеку и попечительство, составила 12460 человек. В 2005 году из всех выявленных детей под опеку переданы 1728 детей и только 11% из них - посторонним гражданам. Таким образом, институт опеки в городе развивается как форма устройства детей в семью родственников.
Лучшей формой воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, при невозможности их возврата в кровную семью, является усыновление. Ежегодно усыновляется около 1000 детей, из них почти 60% - посторонними гражданами, в том числе и иностранными. Федеральными законами не предусмотрены никакие формы поддержки и помощи семьям усыновителей. Не предоставляет их и город, в то время как многие субъекты Российской Федерации ввели моральные и материальные стимулы для усыновления.
Анализ пожеланий кандидатов в усыновители показывает, что 36% из них предпочитают детей до года, 40% - детей до пяти лет. В региональном банке сегодня содержатся сведения о 1520 детях данной возрастной категории.
Сложной проблемой, сдерживающей передачу детей в семьи, являются многочисленные медицинские диагнозы, поставленные практически каждому ребенку. Граждане боятся брать детей на усыновление из-за дороговизны медицинских услуг, наличия множества диагнозов, хотя многие из них в семейных условиях снимаются. Поэтому разъяснительная работа, гарантированная медицинская помощь ребенку в приемной семье могут увеличить число кандидатов в усыновители.
В Москве практически не развивается институт приемной семьи. На 1 января 2006 года зарегистрировано всего восемь приемных семей, в которых воспитываются 26 детей. Для сравнения можно привести в пример Самарскую, Калужскую и Пермскую области, Алтайский край, где в приемных семьях воспитывается до нескольких тысяч детей.
Последние несколько лет в городе начала развиваться новая форма устройства ребенка в семью - патронат, позволяющая помещать в семью ребенка, нуждающегося в государственной защите, на любой срок в случае, если ребенок не может проживать с родителями, и осуществлять профессиональное сопровождение ребенка и семьи после устройства.
Уполномоченные службы органов опеки и попечительства по патронату созданы на базе 10 детских домов и школ-интернатов. На 1 января 2006 года в городе зарегистрировано 153 патронатных семьи, в которых воспитываются 163 ребенка, в том числе в форме краткосрочного патроната (на выходные дни, каникулы).
Несмотря на положительный опыт работы уполномоченных служб, созданных на базе учреждений Департамента образования города Москвы, в учреждениях других ведомств эта практика развития не получила.
Для оценки эффективности развития патронатного воспитания в городе можно сравнить данные по другим субъектам Российской Федерации, которые приняли законы о патронате гораздо позднее Москвы. Число детей, переданных на патронатное воспитание, составляет в Москве примерно 1% от общей численности детей-сирот, в Курганской области - 4,6%, Псковской области - 3%, Пермской области - 4,4%, Новгородской области - 5,2%.
В городе принимаются различные программы и законы по защите прав детей-сирот, развиваются альтернативные формы устройства детей, увеличивается численность специалистов (например, за последние 14 лет численность специалистов органов опеки и попечительства выросла в 10 раз), однако общая ситуация практически не меняется.
Анализ функций, результатов работы органов опеки и попечительства и сиротских учреждений показывает, что:
устройство детей-сирот на семейные формы воспитания, восстановление отношений с кровными родителями, родственниками не являются для них приоритетными;
оценка их работы никак не связана с результатами усилий по увеличению числа детей, переданных на семейные формы воспитания;
отсутствие стандартов и технологий работы уполномоченных служб приводит к субъективизму при принятии решений об устройстве детей, иногда к формальному подходу;
решение о помещении детей на альтернативное попечение принимается одним лицом в органе опеки и попечительства и лицом, выписывающим путевки в то или иное учреждение, без участия специалистов различного профиля;
диагнозы, поставленные ребенку, и принятые решения о форме устройства практически не пересматриваются.
Одной из основных проблем развития семейных форм является пассивность граждан, связанная с крайне низким уровнем информированности жителей города в вопросах усыновления, отсутствием мотивации и престижа воспитания детей приемными родителями. Сегодня практически не проводится целенаправленная работа по просвещению населения в вопросах профилактики социального сиротства, информированию об альтернативных формах семейного устройства детей-сирот.
Отмечается невысокая эффективность работы различных служб, обусловленная межведомственной разобщенностью, неготовностью специалистов к работе с такими категориями детей, отсутствием координации всей работы. В целом деятельность по защите прав и законных интересов детей, нуждающихся в государственной защите, не составляет единый процесс, а представляет собой набор услуг, зачастую дублирующих друг друга.
Принадлежность к разным системам власти органов опеки и попечительства и уполномоченных служб, их межведомственная разобщенность приводят к отсутствию единой политики в данной сфере деятельности и требований к работе специалистов.
Важным вопросом является координация работы по обучению, переподготовке и повышению квалификации специалистов, занимающихся профилактикой социального сиротства и развитием семейных форм. Для решения поставленных в программе задач необходимы специалисты, подготовленные по новым образовательным программам со специализацией по семейным формам устройства детей. Для работающих в разных ведомствах и органах опеки и попечительства специалистов необходимы сквозные и совместные программы повышения квалификации и переподготовки, обучение не только отдельных специалистов, а прежде всего команды разных специалистов из одного учреждения, использование успешно работающих учреждений в качестве базы для стажировки слушателей, организация постоянно действующих методических семинаров и обмена опытом. Профессиональную переподготовку должны пройти руководители учреждений по специальностям: организатор реабилитационной работы со специализацией по семейным формам, руководитель уполномоченной службы.
Для обеспечения эффективной работы уполномоченных служб необходима разработка новых научно обоснованных и методически обеспеченных технологий работы как специалистов, так и учреждений.
Проведенный анализ проблем, статистика и динамика выявления детей, остающихся без попечения родителей, их устройства на семейное воспитание свидетельствуют о необходимости системных изменений, повороте к качественно новой политике преодоления семейного и детского неблагополучия.
Решение поставленных проблем возможно только в рамках целевой программы развития семейных форм воспитания на основе формирования единой городской политики в области защиты прав детей, которая сможет отразить и охватить масштаб обозначенных проблем, определить подходы и направления их решения, необходимые изменения нормативно-правовой базы.
В основу разработки программы положен программно-целевой метод или бюджетирование, ориентированное на результат. В связи с этим в самой программе поставлены задачи разработки индикаторов эффективности мероприятий, создания системы мониторинга, необходимой для отслеживания промежуточных результатов и проведения необходимой корректировки мероприятий программы, составления прогноза развития ситуации и проведения регулярной социально-экономической оценки реализации программы в среднесрочной и дальнесрочной перспективах.
Заявленная в программе задача повышения эффективности использования государственных средств будет решаться за счет оптимизации и рационализации имеющихся в городе ресурсов.
1. Наличие в городе достаточного количества материальных, кадровых, правовых ресурсов, разветвленной социальной сети учреждений.
Сегодня в системе социальной защиты функционируют 11 приютов, два центра реабилитации детей и подростков, 15 центров помощи семье и детям, 50 отделений помощи семье и детям при центрах социального обслуживания населения; в системе Комитета по делам семьи и молодежи города Москвы работает один центр реабилитации детей и подростков, 122 центра и клуба спортивно-досуговой, оздоровительной, социально-воспитательной работы с детьми и молодежью; в сфере образования функционируют 42 центра психолого-медико-социальной помощи. Перераспределение имеющихся ресурсов (перепрофилирование учреждений, изменение функционала специалистов и т.д.) обеспечивает организационную и материально-техническую базу проводимых изменений, позволяя сэкономить значительные материальные и финансовые средства.
2. Наличие законодательной базы, позволяющей проводить необходимую работу.
Закон города Москвы "Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве" вводит патронатное воспитание и уполномоченные службы (учреждения) органов опеки и попечительства; другие законы и нормативные правовые документы обеспечивают материальную поддержку: Закон города Москвы от 15 декабря 2004 года № 87 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)", Закон города Москвы от 30 ноября 2005 года № 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве", постановление Правительства Москвы от 6 апреля 2004 года № 206-ПП "О ежемесячной компенсационной выплате отдельным категориям детей, оставшихся без попечения родителей" и т.д.
Разработка и принятие подзаконных актов позволят городской законодательной базе работать более эффективно.
3. Наличие положительного опыта решения проблем защиты прав детей.
В ряде префектур, муниципалитетов, учреждений накоплен опыт достаточно эффективного решения проблем профилактики, успешного применения технологий раннего выявления семейного неблагополучия и вмешательства, устройства детей в семью (детские дома № 19, 59, 8, социально-реабилитационный центр "Отрадное", Центр социальной помощи семье и детям "Южное Бутово" и др.). Многолетний опыт внедрения различных форм семейного устройства (усыновление, опека, приемная семья, краткосрочный и долгосрочный патронат) позволил сформировать состав специалистов, управленцев и экспертов, который может стать кадровой основой для деятельности в этом направлении.
Наличие необходимой для реализации первоочередных мер нормативной правовой базы в городе в совокупности с имеющимся опытом работы создает условия для перехода от экспериментов в сфере профилактики социального сиротства и защиты прав детей к массовому освоению нововведений широким кругом учреждений и специалистов.
4. Образовательную деятельность в сфере высшего профессионального образования в городе Москве осуществляют четыре университета и института, которые готовят психологов, социальных педагогов и работников, юристов.
Необходимо формирование целевого заказа на профильную подготовку и переподготовку специалистов, повышение их квалификации.
5. Наличие общественных организаций, готовых к сотрудничеству с органами государственной власти и местного самоуправления в вопросах профилактики социального сиротства и защиты прав детей, нуждающихся в государственной защите, создает благоприятный социальный климат для активизации общества в этом направлении и привлечения внебюджетных средств на реализацию программы.
При разработке программы также были учтены принятые 30 сентября 2005 года на 40-й сессии Комитета ООН по правам ребенка заключительные замечания по третьему периодическому докладу Российской Федерации.
Одним из основных замечаний Комитета ООН была обеспокоенность ростом числа детей, находящихся на попечении в интернатных учреждениях, тем, что усилия, направленные на осуществление национальной политики по их деинституциализации, не привели к сокращению числа детей, находящихся в этих учреждениях, а также тем, что не предпринимаются достаточные усилия для обеспечения альтернативных видов семейного попечения.
Разработанная Программа преодоления социального сиротства и развития семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, предполагает создание системы социальных, правовых, психологических, педагогических, просветительских и иных мер, направленных на решение задач сохранения ребенка в кровной семье, предоставления семейной заботы детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, создания условий, приближенных к семейным, для воспитанников учреждений социальной сферы города, оказания помощи и поддержки выпускникам в целях профилактики вторичного социального сиротства путем повышения профессионализма, ответственности участников программы и использования потенциала и ресурсов общества.
Проведенный анализ положения дел в сфере профилактики социального сиротства и развития семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, позволил сформулировать цель и задачи программы, наметить план конкретных действий на перспективу в рамках единой городской социальной политики.
Целью программы является обеспечение права ребенка жить и воспитываться в семье путем создания единой городской системы профилактики социального сиротства, помощи и поддержки семьи и развития альтернативных семейных форм воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Основные задачи программы:
развитие системы помощи семье в целях профилактики социального сиротства;
обеспечение координации и взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительной власти города по созданию единой системы защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей и нуждающихся в государственной защите;
развитие нормативной правовой базы семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей и нуждающихся в государственной защите;
создание системы морального и материального стимулирования и поддержки семей, принявших на воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и нуждающихся в государственной защите;
совершенствование работы регионального банка данных о детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей;
совершенствование структуры учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, социальной сферы города;
просвещение, информирование населения и вовлечение его в процесс своевременного выявления детей, нуждающихся в государственной защите, и семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
создание системы межведомственной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, научно-методическое обеспечение их деятельности;
создание системы мониторинга эффективности реализации прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Достижение цели программы возможно на базе проводимой в городе общей профилактики детского неблагополучия, которая обеспечивается деятельностью по созданию благоприятных социально-экономических, социокультурных, социально-педагогических условий, способствующих образованию детей, развитию их способностей и позитивных интересов, занятости полезной деятельностью во внеучебное время в целях воспитания их здоровыми в физическом и социальном отношении.
Программа содержит первоочередные мероприятия, направленные на организационное, правовое, информационное, научно-методическое и кадровое обеспечение ее реализации.
В итоге реализации заявленных в программе мероприятий будут достигнуты следующие результаты:
сокращение численности детей, оставшихся без попечения родителей;
увеличение числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, переданных на различные альтернативные формы семейного воспитания;
уменьшение числа детей, воспитывающихся в условиях учреждений;
рационализация структуры и содержания работы системы учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, социальной сферы города;
активное участие населения в решении проблем профилактики социального сиротства, формирование в обществе семейных ценностей, положительного отношения к выпускникам из числа детей-сирот;
повышение престижности усыновления, труда приемных и опекунских семей, патронатных воспитателей;
повышение эффективности работы органов опеки и попечительства, обеспечение межведомственного взаимодействия учреждений социальной сферы города, некоммерческих организаций по профилактике социального сиротства и развитию семейных форм устройства детей;
повышение эффективности использования государственных средств.
Разработанная программа является межведомственной. Для ее реализации требуется осуществление полноценного межведомственного взаимодействия, координации работы организаций и учреждений всех отраслевых и территориальных органов государственной власти, контрольных функций, выработки политики Правительства Москвы и правового регулирования в сфере своей ответственности, методической и координационной работы с органами опеки и попечительства, продуктивного сотрудничества с общественными организациями.
С этой целью, как показывает опыт других регионов, где были приняты и успешно реализуются целевые программы по профилактике социального сиротства и развитию семейных форм воспитания детей, нуждающихся в государственной защите (Калужская, Самарская и другие области), необходимо создать специальный функциональный орган государственной власти, наделенный полномочиями по управлению программой.
Представляется, что в Москве наиболее предпочтительным как с точки зрения реализации программы, так и с точки зрения решения связанных с ней вопросов был бы вариант создания Комитета по развитию семейных форм устройства детей, нуждающихся в государственной защите, и охране прав детства в структуре Правительства Москвы, который бы эффективно осуществлял координацию деятельности всех ведомств, отвечающих за профилактику сиротства и развитие семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и органов опеки и попечительства. На указанный Комитет должны быть возложены функции регионального банка данных о детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей.
Подобный орган государственной власти, наделенный соответствующими полномочиями, должен отвечать перед Правительством Москвы за результативность работы в городе по преодолению семейного и детского неблагополучия, развитию семейных форм воспитания детей, нуждающихся в государственной защите.
Уверен, что поддержка Правительством Москвы предложенных разработчиками программы основных принципов организации работы по данной проблеме может стать реальным шагом города вперед в обеспечении главного права ребенка - права жить и воспитываться в семье.
Некоторые аспекты профилактики социального сиротства детей,
рожденных ВИЧ-инфицированными женщинами
В настоящее время государственными органами и общественными организациями отмечается увеличение количества случаев рождения детей от ВИЧ-инфицированных матерей.
В городе Москве разработана Городская целевая комплексная программа по борьбе с распространением ВИЧ-инфекции, утвержденная постановлением Правительства Москвы от 29 июля 2003 года № 605-ПП "О дополнительных мерах по предотвращению распространения ВИЧ-инфекции в городе Москве в 2003 году и программе на 2004-2006 годы".
Согласно анализу состояния проблемы (2003 год), приведенному в указанной Программе, число ВИЧ-инфицированных женщин, находящихся в наиболее активном репродуктивном возрасте (20-30 лет), составило 58%.
В связи с этим в 2000-2003 годах в шесть раз увеличилось количество детей, рожденных ВИЧ-инфицированными матерями.
В результате реализации мероприятий Целевой комплексной программы по предупреждению распространения в Москве заболевания, передаваемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), "Анти-ВИЧ/СПИД" удалось снизить темп заболеваемости, а также риск передачи ВИЧ-инфекции от матери к ребенку.
Согласно данным доклада о состоянии здоровья населения Москвы в 2004 году, подготовленного Департаментом здравоохранения города Москвы и Центром госсанэпиднадзора, в городе Москве в 2004 году зарегистрировано 2597 выявленных случаев ВИЧ-инфекции (2808 случаев - в 2003 году). Темп снижения заболеваемости составил 7,8%.
Подавляющее большинство ВИЧ-инфицированных граждан составляют лица в возрасте 20-29 лет (59,6%). Из общего числа ВИЧ-инфицированных граждан - 39,1% женщины (1016 случаев). В возрастной структуре заболеваемости 63,8% составляют женщины в возрасте 20-29 лет (648 случаев). Соотношение мужчин и женщин изменилось с 3:1 в 2000 году до 1,6:1 в 2004 году.
В докладе также отмечается, что растет число ВИЧ-инфицированных в группе беременных женщин: в 2004 году выявлено 664 человека (0,03% от общего числа обследованных), в 2003 году - 649 человек.
Авторы доклада также обращают внимание на то, что ежегодно растет и число детей, рожденных от ВИЧ-инфицированных матерей, большинство из которых остаются без попечения родителей.
Учитывая приведенные данные, есть основания полагать, что такие тенденции сохранятся и в ближайшие годы.
Следует отметить, что если мать ребенка ВИЧ-инфицирована, вирус передается ребенку только в 15-20% случаев.
Уровень передачи ВИЧ-инфекции от матери к ребенку может быть снижен достаточно просто и эффективно при своевременном выявлении ВИЧ-инфицированных женщин за счет увеличения количества ВИЧ-инфицированных пациенток, получающих перинатальную помощь во время беременности, своевременного проведения химиопрофилактики больных матерей (во время беременности, родов, или в течение 72 часов после рождения ребенка, или после вскармливания ребенка материнским молоком).
Отмечается, что дети, рожденные женщинами данной группы риска, чаще остаются без попечения родителей (матери отказываются от них или оставляют в учреждениях здравоохранения).
Как показывают исследования, проведенные общественными организациями, многие ВИЧ-положительные женщины, которые не получают медицинской помощи во время беременности, - это, как правило, малоимущие граждане, в основном очень молодые, с низкой культурой и уровнем образования, либо будущие мамы, ведущие асоциальный образ жизни, употребляющие алкоголь и наркотики.
По различным причинам они не обращаются своевременно в медицинские учреждения, что препятствует выявлению ВИЧ-инфицированных женщин и проведению химиопрофилактики.
С другой стороны, пациентки не получают информацию специалистов об опасности заболевания, возможности передачи инфекции от матери ребенку и мерах ее предотвращения.
Практика показывает, что женщины, предупрежденные об особых условиях протекания их беременности, более бережно относятся к своему здоровью и здоровью ребенка.
В качестве одной из мер, стимулирующих женщин обращаться в медицинские учреждения в ранние сроки беременности за помощью, можно предложить следующее.
Статьей 3 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" предусмотрена выплата единовременного пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности (двенадцать недель), в размере 300 рублей.
Право на получение указанного пособия призвано заинтересовать женщин обращаться в медицинские учреждения как можно раньше.
Однако согласно пункту 17 Положения о порядке назначения и выплаты пособий гражданам, имеющим детей, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 года № 883, указанное пособие выплачивается одновременно с пособием по беременности и родам, то есть примерно по истечении шести с половиной месяцев после зачатия ребенка.
Но, как представляется, чтобы заинтересовать женщин (особенно социально дезадаптированных, из малоимущих семей, не имеющих постоянных источников дохода) обращаться в ранние сроки беременности в медицинские учреждения, целесообразно изменить для них порядок выплаты.
Женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, пособие должно выплачиваться сразу же после прохождения теста на ВИЧ, обследования, проведения консультации.
Основанием выплаты будет служить справка из медицинского учреждения.
При этом нет необходимости ставить получение соответствующих средств в зависимость от выплаты пособия по беременности и родам.
Свидетельством того, что возможность получить пособие сразу после обращения в медицинские учреждения заинтересует женщин, может служить схожая ситуация, касающаяся донорства.
Одним из стимулов для сдачи крови многими донорами является возможность получить материальное вознаграждение практически сразу после прохождения всех процедур, связанных с донорством.
Субъект Российской Федерации имеет право помимо федеральных пособий и выплат устанавливать выплату дополнительных социальных пособий за счет средств своего бюджета.
Исходя из этого возможно на уровне города Москвы предусмотреть выплату пособия женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности. Обязательным условием его выплаты должен являться сам факт обращения в медицинские учреждения, тестирования на ВИЧ, обследования, консультирования, постановки на учет.
Следует обратить внимание на то, что пункт 3.4 инструкции приказа Минздрава России предусматривает необходимость проведения двукратного тестирования беременных: при первичном обращении по поводу беременности и, если инфицирование не было выявлено при первом тестировании, в третьем триместре беременности (34-36 недель).
Это связано с тем, что не всегда сразу можно выявить признаки ВИЧ-инфекции ("период окна", который может длиться от 2 недель до 6 месяцев). Учитывая изложенное, можно рассмотреть возможность выплачивать пособие в два этапа.
Обязательным условием выплаты должно являться прохождение тестирования на ВИЧ.
Размер пособия должен быть таким (по нашему мнению, не менее 500 рублей), чтобы его получение могло реально заинтересовать женщин обратиться в медицинское учреждение, особенно женщин из социально незащищенных слоев населения, не имеющих постоянных доходов.
Как представляется, предложенная мера может отчасти способствовать своевременному и точному выявлению ВИЧ-положительных беременных женщин и проведению им необходимого лечения в целях недопущения передачи вируса от матери ребенку.
О детской беспризорности и безнадзорности в Москве,
вовлечении несовершеннолетних в занятие бродяжничеством,
попрошайничеством и проблемах правового регулирования
этих вопросов
Вопрос детской безнадзорности особенно остро стоит в Москве, которая вследствие общероссийских социально-экономических явлений за последние 15 лет стала крупнейшим центром неконтролируемой миграции не только взрослых, но и детей.
За 2005 год в органы внутренних дел было доставлено 20147 беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних, из них лишь 3018 - жители Москвы, свыше 7000 - жители других субъектов Российской Федерации и почти 10000 - жители стран СНГ. В Центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей ГУВД города Москвы помещено 1677 таких несовершеннолетних, из них жителей СНГ - 1149, что превышает показатели прошлого года. Наибольшее число лиц, доставленных в центр, - жители Таджикистана (416), Узбекистана (244), Украины (129) и Киргизии (104).
В приютах и социально-реабилитационных центрах Москвы находилось 127 несовершеннолетних, не являвшихся жителями города Москвы. По данным Департамента социальной защиты населения города Москвы, в 2005 году в работе приютов и социально-реабилитационных центров имелись сложности, связанные с расходованием средств на перевозку несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей. Только 18 августа 2005 года было принято постановление Правительства Российской Федерации № 525 "О порядке расходования и учета средств федерального бюджета, предусмотренных на финансирование деятельности, связанной с перевозкой между субъектами Российской Федерации, а также в пределах территорий государств - участников Содружества Независимых Государств несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений". После получения финансовых средств в декабре 2005 года дети были перевезены к месту их проживания.
Проблема семейного неблагополучия в городе Москве, кризисных процессов современной российской семьи продолжает оставаться злободневной. Для значительной части семей затруднена реализация основных функций: экономической, репродуктивной, воспитательной. Особое место в снижении жизнедеятельности семьи занимают жилищные вопросы, чаще всего трудноразрешимые или неразрешимые вовсе, обострившиеся с введением в действие нового Жилищного кодекса Российской Федерации.
Самым неблагоприятным последствием этих негативных процессов является рост важнейших индикаторов семейного неблагополучия: детской безнадзорности и беспризорности, социального сиротства при живых родителях, а также преступности несовершеннолетних.
О росте семейного неблагополучия свидетельствует увеличение на протяжении последних лет числа родителей, состоящих на учете в органах внутренних дел Москвы. В 2003 году их было выявлено 4514, в 2004 году - 4774 и в 2005 году - 4973. Всего на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних состоят 6464 неблагополучных родителя, из них 16% составляют родители, чьи дети также состоят на учете в данных подразделениях. Это, с одной стороны, свидетельствует об эффективности работы органов внутренних дел города, поскольку в целом по России значительная часть родителей (свыше 50%) берется под профилактическое наблюдение лишь в связи с совершением их детьми правонарушений, что не способствует раннему выявлению социально неблагополучных семей и оперативной работе с ними.
В 2005 году в отношении родителей в органы предварительного следствия и дознания направлено 228 материалов, что значительно превышает показатели предыдущих лет. По этим материалам возбуждено 212 уголовных дел, 1456 материалов на нерадивых родителей направлено в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Статистический отчет о работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав города за 2005 год вновь демонстрирует не только несовершенство работы комиссий, но и принимаемых ими мер. Так, в отчете городской комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав указывается, что в Москве имеется 35 специализированных учреждений для несовершеннолетних Департамента социальной защиты населения города Москвы, тогда как по данным Департамента их лишь 14, что соответствует статье 13 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", которой определено, какие именно специальные учреждения относятся к данному виду.
Городской комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав за весь 2005 год проведено только два заседания, в связи с этим создается впечатление, что в городе не существует проблем с несовершеннолетними. Вместе с тем из отчета указанной комиссии следует, что в органы законодательной власти внесено 51 предложение о совершенствовании законодательства. Однако каковы результаты этого законотворчества, остается неизвестным.
Совершенно непонятны данные о числе состоящих на учете подростков и их родителей. По данным ГУВД города Москвы, на учете состоят 6464 родителя, а в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав учтены 5795. Число подростков, употребляющих наркотики, по данным ГУВД - 140, а по данным комиссий - 211. Освобожденных условно или с отсрочкой исполнения приговора, что совершенно не относится к несовершеннолетним, числится 749, тогда как по данным ГУВД осужденных условно - 832, а с отсрочкой приговора, естественно, - 0, и так далее. Все это говорит об отсутствии должного взаимодействия между комиссиями и подразделениями отделов внутренних дел.
Практика предъявления исков и рассмотрения дел о лишении родительских прав показывает, что такие дела чрезвычайно редко (не более чем в 20% случаев) рассматриваются до достижения детьми школьного возраста (6-8 лет). Рассмотрению дел, как правило, предшествуют 4-5, а то и более лет противоправного поведения родителей, в течение которых практически никто с ними не работает. Образовательные учреждения годами сосуществуют с такими семьями и не ставят вопросов о применении к ним правовых мер.
Из правовых мер, рассчитанных на повышение ответственности родителей, наиболее широко применяется административная ответственность в виде штрафов, которая исполняется лишь на одну треть по причине отсутствия средств у родителей.
За совершение правонарушений в 2005 году в органы внутренних дел было доставлено около 52000 несовершеннолетних - жителей города Москвы, из них 34396 - совершивших правонарушения, влекущие административную ответственность, 1708 - совершивших общественно опасные деяния до достижения возраста уголовной ответственности, 444 - за употребление наркотических средств, психотропных либо одурманивающих веществ.
В подразделениях органов внутренних дел на учете состоят 12336 несовершеннолетних, из них большую часть - 52% составляют учащиеся общеобразовательных школ, 17% - необучающиеся и неработающие подростки. Из общего числа подростков, состоящих на учете, 46% воспитываются в неполной семье, 246 не имеют родителей, 143 проживают в детских домах и интернатах и 14 - в учреждениях социального обслуживания населения.
В 2005 году судами города за совершение преступлений осуждены 2230 несовершеннолетних, из них 1282 - за совершение особо тяжких и тяжких преступлений. Увеличивается число осужденных девочек (2003 год - 204, 2005 год - 232). Из общего числа несовершеннолетних, осужденных в 2005 году, 625 совершили преступления в возрасте 14-15 лет, 1390 (62%) составили учащиеся, 1241 совершил преступление в группе.
Наряду с этим следует отметить, что ухудшается отношение общества к детям, оказавшимся в социально опасном положении. Все меньше становится желающих оказать помощь подразделениям по делам несовершеннолетних в деле профилактики безнадзорности и правонарушений. Число подразделений по делам несовершеннолетних на общественных началах сократилось с 48 в 2003 году до 13 в 2005 году, внештатных сотрудников милиции, оказывающих содействие данным подразделениям, - с 507 в 2003 году до 59 в 2005 году.
Семейный кодекс Российской Федерации (статья 122) дает перечень учреждений, которые должны выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, и информировать органы опеки и попечительства об этих детях. В указанный перечень включены "дошкольные образовательные учреждения, общеобразовательные, лечебные учреждения и другие". Между тем в пункте 3 части 2 статьи 14 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" дошкольные учреждения в качестве субъектов профилактики, обязанных выявлять факты семейного неблагополучия, вообще не названы.
В Алтуфьевском районе проживает одинокая женщина Г., имеющая двух малолетних детей. О том, что семья неблагополучная, было известно в органе опеки и попечительства, отделении милиции, районной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, в поликлинике. Женщине старались помочь, устроили сына, 2001 года рождения, в детский сад. Однако, когда мать перестала водить туда ребенка, заведующий не сообщила об этом в орган опеки и попечительства, то есть проявила полное безразличие, хотя прекрасно была осведомлена об обстановке в семье. В начале декабря в аппарат Уполномоченного позвонил участковый инспектор отдела внутренних дел района и сообщил, что, по поступившему сигналу соседей, в квартире, где проживает нерадивая мать, несколько дней раздаются крики детей. По вызову вместе с ним явились представители органа опеки и попечительства и поликлиники, но они не смогли открыть металлическую дверь. Сотрудники аппарата Уполномоченного с трудом (поскольку МЧС разбирало завалы после взрыва в жилом доме на ул. Годовикова) дозвонились в МЧС города Москвы, и помощь была оказана. Дверь в квартиру вскрыли. Выяснилось, что в квартире находились в беспомощном состоянии двое детей, 2001 и 2003 годов рождения, которые несколько дней оставались одни, разбили до крови руки, стуча в дверь и прося о помощи. Вся квартира была в фекалиях, по полу разбросана крупа, которую они, видимо, ели, поскольку никакой еды в доме не было. Вошедшие сотрудники не смогли обнаружить никаких документов на детей. Такой трагедии могло бы и не произойти, если бы заведующий детским садом своевременно сообщила, что мать не приводит ребенка в детское учреждение.
Согласно статье 18 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" лечебные учреждения являются субъектами профилактики, однако выявление неблагополучных семей и работа с ними в их компетенцию не включены. В силу этого они и на деле не участвуют в выявлении неблагополучных семей и работе с ними. В связи с этим представляется необходимым привести данные нормы в соответствие со статьей 122 СК РФ.
В статье 14 Закона города Москвы от 7 апреля 1999 года № 16 "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в городе Москве", определяющей органы и учреждения городской системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в их число включены и органы здравоохранения, однако отдельной статьи, регламентирующей их деятельность, нет. Наряду с этим следует отметить, что в Комплексной городской программе профилактики детской беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2005-2007 годы, утвержденной постановлением Правительства Москвы от 18 января 2005 года № 28-ПП, на Департамент здравоохранения города Москвы возложена обязанность обеспечить своевременное предоставление информации обо всех выявленных семьях, находящихся в социально опасном положении. Однако законодательно ни на федеральном, ни на городском уровне эта обязанность за органами здравоохранения не закреплена.
Ощутимый вклад в выявление неблагополучных семей могли бы внести участковые уполномоченные милиции, которые в силу своих обязанностей лучше других служб знают ситуацию на обслуживаемой территории и имеют постоянные контакты с населением.
Тем не менее обязанность выявления неблагополучных семей и информирования о них органов опеки и попечительства Федеральным законом "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" для них не предусмотрена, как это сделано применительно к подразделениям по делам несовершеннолетних (статья 21). Ведомственная инструкция 2002 года по организации деятельности участкового уполномоченного милиции содержит расплывчатую формулировку нормы об обязанности участкового уполномоченного оказывать "содействие" сотрудникам подразделений по делам несовершеннолетних в выявлении родителей или лиц, их заменяющих, ненадлежащим образом исполняющих свои обязанности. Понятие "содействие" снижает на практике степень обязательности и ответственности участковых уполномоченных милиции в указанном вопросе. Отсутствие в федеральном законе специальной статьи относительно этой службы, по существу, выводит такой субъект профилактики из-под ведомственного контроля и прокурорского надзора.
--> примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду часть 2 статьи 8 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", а не часть 2 статьи 6.
В соответствии с частью 2 статьи 6 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" несовершеннолетние, находящиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, обеспечиваются бесплатной юридической помощью с участием адвокатов, а в соответствии со статьей 28, регламентирующей порядок рассмотрения материалов о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, участие адвоката при рассмотрении таких материалов является обязательным.
В связи с этим возможна постановка вопроса о подготовке закона города Москвы об оказании адвокатской помощи. К примеру, в Тюменской области принят Закон от 28 декабря 2004 года № 320 "Об особенностях оказания адвокатской помощи в Тюменской области", установивший категории граждан, которым такая помощь предоставляется бесплатно. К ним относятся истцы по делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, назначении пенсий и пособий, а также несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений.
Продолжается практика сдачи в поднаем квартир воспитанников интернатных учреждений в ущерб их интересам. Причем к этому привыкли не только сотрудники органов опеки и попечительства, но и директора детских учреждений, которые в соответствии с законом являются государственными опекунами таких детей, а на деле злоупотребляют своими обязанностями.
В муниципалитет "Дмитровский" поступило письмо начальника Икшанской воспитательной колонии об условно-досрочном освобождении воспитанника детского дома № 50 Виктора М., 1988 года рождения, который является сиротой и зарегистрирован в Москве на Лобненской улице, с просьбой проверить возможность проживания М. по указанному адресу.
Как установлено, трехкомнатная квартира, где зарегистрирован несовершеннолетний, была сдана директором детского дома Беккерман Г.А. в поднаем гражданке Саркисян Венере Николаевне. По договору социального поднайма жилого помещения Саркисян В.Н. должна ежемесячно перечислять арендную плату в сумме 200 долларов США на расчетный счет несовершеннолетнего, что не соответствует рыночным ценам за поднаем такой квартиры. Более того, пунктом 3.1 договора предусмотрено, что при проведении поднанимателем ремонтных работ сумма потраченных денежных средств на данные работы включается в ежемесячную арендную плату.
Таким образом, на счет воспитанника никакие деньги не поступают, и по освобождении из мест лишения свободы у него не будет необходимых средств для начала самостоятельной жизни.
Из акта обследования жилищно-бытовых условий, составленного муниципалитетом "Дмитровский", невозможно понять, что имеется в квартире, какое имущество есть у подростка. Данный акт составлен как акт сдачи-приемки ремонтных работ.
Более того, по имеющейся информации руководство детского дома обращалось к начальнику воспитательной колонии с просьбой не освобождать М. условно-досрочно. По сообщению заместителя директора детского дома Крутофаловой Е.В. (бывшего директора этого детского дома), ему не место среди воспитанников, а сдать его трехкомнатную квартиру "своим" людям - это нормально.
Ежедневно пользуясь услугами метрополитена, электропоездов пригородного сообщения, жители Москвы и гости столицы сталкиваются с огромным количеством нищих-попрошаек. Множество лиц - выходцев из бывших союзных республик используют для целей попрошайничества детей. Грудные дети практически целый день спят на руках у просящих мам, а дети постарше просят сами.
Статьей 151 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ) предусмотрена уголовная ответственность за вовлечение несовершеннолетних в занятие бродяжничеством, попрошайничеством. Однако эта статья не защищает права малолетних детей, которых нельзя вовлечь в попрошайничество, их просто используют для этой цели. По данным ГУВД города Москвы, в 2001 году было возбуждено и передано в суд 29 уголовных дел по данной статье, в 2002 году - 27, в 2004 году - 6, в 2005 году - также 6.
Такое снижение числа уголовных дел объясняется прежде всего тем, что в декабре 2003 года в статью 151 УК РФ была внесена поправка в виде примечания, в соответствии с которой действие статьи не распространяется на случаи вовлечения несовершеннолетнего в занятие бродяжничеством, если это деяние совершено родителем вследствие стечения тяжелых жизненных обстоятельств, вызванных утратой источника средств существования или отсутствием места жительства.
Только в первом полугодии 2005 года было задержано 764 человека, занимавшихся попрошайничеством с несовершеннолетними детьми, из которых 384 человека использовали для этих целей детей в возрасте до трех лет, 242 человека были привлечены к административной ответственности. По данным ГУВД города Москвы, была задержана попрошайка, носившая с собой мертвого ребенка, который умер от истощения. Ребенок, просивший подаяние 14 июня 2005 года, выскочил на проезжую часть улицы и был сбит автомобилем.
Попытки защитить права детей, особенно выходцев из других регионов страны и стран СНГ, пока неэффективны. Как правило, попрошаек задерживают, составляют административный протокол и отпускают. Если ребенка помещают в больницу, то на 2-3 день его забирает мать и вновь идет попрошайничать.
Поэтому заслуживает поддержки внесенный некоммерческой организацией "Благотворительный фонд "Приют детства" проект внесения поправок в статью 151 УК РФ. Данный проект обсуждался на заседании Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей с участием представителя аппарата Уполномоченного и нашел поддержку у депутатов.
О розыске без вести пропавших детей
За последние три года число несовершеннолетних жителей Москвы, находящихся в местном или федеральном розыске, сокращается (2003 год - 1257, 2005 год - 858). Большая часть разыскиваемых детей (до 70%) уходят из дома, остальные - из государственных учреждений. Однако по данным ГУВД города Москвы, увеличивается число несовершеннолетних, которые остаются в розыске на конец года (если в 2003 году таких лиц было 49, то в 2005 году осталось в розыске 308 человек).
Как свидетельствуют обращения граждан, органов опеки и попечительства, розыск несовершеннолетних осуществляется неудовлетворительно. Особенно острой эта проблема остается для учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитанники которых находятся в розыске в течение длительного времени.
Количество детей, оставшихся без попечения родителей, выявленных в 2005 году, уменьшилось по сравнению с предыдущим годом, но большинство среди них составляли подростки в возрасте от 12 до 16 лет. В 2004/2005 учебном году органы опеки и попечительства направили в образовательные учреждения города на полное государственное обеспечение 364 ребенка, из которых 196 (54%) - дети данной возрастной категории. За первое полугодие 2005/2006 учебного года органами опеки и попечительства направлены в образовательные учреждения города 94 подростка. Как правило, такие дети сразу попадают в категорию "бегунков". На учет в органы внутренних дел за бродяжничество в 2004/2005 учебном году было поставлено 40 вновь поступивших воспитанников (пятая часть от их общего числа), а за первое полугодие 2005/2006 учебного года таких подростков поступило уже 37 (каждый третий из общего числа поступивших).
По данным Департамента образования, только на 1 января 2005 года в розыске более года находились 12 воспитанников детских домов и школ-интернатов, два года и более - 8 ребят, более 3 лет - 5.
В детский дом № 70 в 2001 году были помещены на полное государственное обеспечение Максим К. и Андрей Б., которые вскоре совершили самовольные уходы из детского дома. Их неоднократно возвращали в детское учреждение с Курского вокзала. В феврале 2002 года они вновь самовольно оставили детский дом, и длительное время обнаружить подростков не удавалось. Сотрудники детского дома неоднократно пытались связаться с ОВД "Тверской" для уточнения номера розыскного дела по первичному заявлению, на что получили устный ответ о том, что материал направлен в ОВД "Басманный". В ходе переговоров с ОВД "Басманный" выяснилось, что такой материал к ним не поступал. В связи с этим 26 мая 2002 года было подано заявление о розыске воспитанников по месту нахождения детского дома. На протяжении двух лет шла постоянная переписка с ОВД, сотрудники которого регулярно отвечали, что проведенные оперативно-розыскные мероприятия по поиску воспитанников положительных результатов не дали. В марте 2005 года в программе "Вести" на канале РТР были показаны эти несовершеннолетние как воспитанники негосударственного детского дома "Феникс", расположенного в Дмитровском районе Московской области. После этого сотрудники ОВД "Басманный" выехали по указанному адресу. Тут же директору детского дома № 70 была предоставлена информация, что проведенными оперативно-розыскными мероприятиями удалось установить местонахождение воспитанников.
Установлены факты, когда при наличии достаточных оснований для продолжения розыска руководители детских учреждений необоснованно сами прекращают розыск, направляя в органы внутренних дел ничем не подтвержденные сообщения.
К Уполномоченному поступило обращение руководителя муниципалитета "Фили-Давыдково" по вопросу устройства воспитанника приюта "Солнцево" Сергея С., 1989 г.р., уроженца города Нарвы Эстонской Республики, который длительное время вместе со старшим братом проживал без регистрации в Москве. Оставшись без попечения родителей, он был помещен в социальный реабилитационный центр ВАО, откуда совершил самовольный уход. Впоследствии несовершеннолетний помещен в приют "Солнцево".
На обращение Уполномоченного Верховный комиссар криминальной службы Нарвского отдела Идаской префектуры полиции Эстонской Республики сообщил, что гражданства Эстонской Республики подросток не имеет, так же, как и его родители и братья, он состоит в гражданстве Российской Федерации. Отец и мать ребенка умерли, никакого жилья и имущества в Нарве у несовершеннолетнего нет.
В числе других воспитанников Сергей С. 20 сентября 2005 года самовольно покинул приют "Солнцево", 25 сентября 2005 года был задержан и временно помещен в реабилитационный центр "Родник" Раменского района Московской области до возвращения в приют "Солнцево" (это было отмечено в акте ОВД). Руководство реабилитационного центра "Родник" сразу же сообщило директору приюта "Солнцево" Кардашу А.В., что Сергей С. находится у них, а другие подростки помещены в районную больницу. На следующий день за воспитанниками приехали сотрудники приюта "Солнцево" и забрали всех, кроме Сергея С., так как просто не захотели с ним "возиться". Директор приюта "Солнцево" Кардаш А.В. 23 ноября 2005 года издал приказ, которым отчислил несовершеннолетнего из приюта "в никуда", а также, зная, что подросток ушел из реабилитационного центра Раменского района, направил сообщение начальнику ОВД "Солнцево" с просьбой прекратить проведение розыскных мероприятий в отношении Сергея С. Нет подростка - нет и "головной боли". Где находится ребенок, на что он живет, директору приюта нет никакого дела.
Как показывает практика работы, такое отношение к подросткам, совершившим побег из приютов, стало для сотрудников этих учреждений обычным явлением.
Только благодаря усилиям Департамента социальной защиты населения города Москвы удалось разыскать Сергея С. и вернуть его в приют, а директору приюта "Солнцево" пришлось признать свою ошибку.
Зато не захотел "возиться" с данным подростком муниципалитет "Фили-Давыдково". Несмотря на высланные в его адрес информацию о ребенке, справки о смерти родителей, муниципалитет вторично обратился к Уполномоченному с просьбой оказать помощь в установлении статуса ребенка, который с помощью Уполномоченного давно установлен.
О профилактике распространения наркомании
и алкоголизма среди несовершеннолетних в городе Москве
Данная злободневная для всех стран проблема, получающая все большее распространение в детской и подростковой среде, не может не вызывать озабоченности. Как свидетельствуют статистические данные, оперативная обстановка, связанная с оборотом наркотиков, остается сложной и не получает адекватного противодействия со стороны органов по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ, органов внутренних дел, органов образования, здравоохранения и других уполномоченных служб.
За последние пять лет в городе наблюдается рост количества лиц, состоящих на учете в наркологических диспансерах города, при этом ежегодно этот показатель возрастает в среднем на 6%. По данным Департамента здравоохранения города Москвы, количество лиц, употребляющих наркотики, в настоящее время превышает 200 тыс. человек (2% жителей города Москвы). Возрастной порог составляет 14 лет. Только за 6 месяцев 2005 года бригадами станций скорой и неотложной помощи было осуществлено 353 выезда к пациентам школьного возраста (от 8 до 18 лет), связанных с отравлениями наркотическими и психотропными веществами, из них 61 выезд - к детям, чей возраст не превышает 15 лет.
По данным мониторинга, проведенного Национальным научным центром наркологии Минздравсоцразвития России, среди 15-16-летних учащихся города Москвы 23% пробовали наркотики. При этом средний возраст начала потребления наркотических средств снизился на 3,5 года и составляет 14 лет.
В наркологических диспансерах города состоят на учете 20382 человека, из них 343 несовершеннолетних. Вместе с тем, по данным ГУВД города Москвы, число несовершеннолетних, состоящих на учете и употребляющих наркотические вещества, снижается (в 2003 году - 185, в 2005 - 140), а также уменьшается число употребляющих одурманивающие вещества. Представляется, что такие данные не отражают действительного положения дел: снижение таких показателей, как составление протоколов на родителей и лиц, их заменяющих, за вовлечение несовершеннолетних в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ (с 237 в 2003 году до 60 в 2005 году), может только свидетельствовать об оздоровлении общества, но не согласуется с данными о количестве безнадзорных детей и правонарушениях несовершеннолетних, числом дел о лишении родительских прав, показателями о составленных протоколах в отношении несовершеннолетних за распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции в общественных местах (эти показатели увеличиваются из года в год).
В этой связи представляется непонятным снижение числа несовершеннолетних, задержанных за появление в состоянии опьянения в общественных местах (с 5529 в 2003 году до 1947 в 2005 году).
Правительство Москвы 11 августа 1998 года приняло постановление № 622 "О мерах по предупреждению распространения наркомании среди несовершеннолетних", которое постановлением Правительства Москвы от 16 ноября 1999 года № 1047 снято с контроля. Считаю, что это преждевременный шаг, не способствующий противодействию распространению наркомании в детской среде, что очень наглядно было продемонстрировано на коллегии Департамента образования города Москвы, состоявшейся 24 января 2006 года.
По данным ГУВД города Москвы, составлено административных протоколов на несовершеннолетних за незаконное приобретение наркотических веществ в 2003 году - 83, в 2005 году - 3, за потребление наркотиков без рецепта врачей соответственно 109 и 18. Представляется, что такие резкие изменения в статистических данных требуют обсуждения на городской комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.
К сожалению, в Москве отсутствует закон "О профилактике наркомании и токсикомании". С учетом распространения массовой миграции населения через столицу и все большего вовлечения несовершеннолетних в наркобизнес, для такого огромного мегаполиса как Москва такое положение дел просто недопустимо.
Об исследовании проблемы жестокого обращения
с детьми в семье и школе
В современных условиях серьезно обострилась проблема социальной дезадаптации детей и подростков. Из года в год неуклонно увеличивается количество детей, самовольно ушедших из семей, не обеспечивающих необходимых условий для их жизнедеятельности и полноценного развития, допускающих жестокое обращение с ними. Одним из решающих факторов, влияющих на возникновение школьной дезадаптации, является насилие в семье и школе.
Жестокое обращение с детьми является как причиной беспризорности, так и ее следствием, включает широкий спектр негативных воздействий на ребенка и приводит к нарушению его развития, физического или психического здоровья, социального благополучия.
Последствия перенесенного в детстве насилия отрицательно сказываются на всей последующей жизни человека, не давая возможности стать образованным, полезным членом общества, хорошим семьянином, родителем.
В соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка и рекомендациями, принятыми на сороковой сессии Комитета ООН по правам ребенка, государства-участники должны принимать все необходимые законодательные, административные, социальные и просветительские меры в целях защиты ребенка от всех форм физического, сексуального или психологического насилия, оскорбления или злоупотребления, отсутствия заботы или небрежного обращения.
В целях выявления в городе тенденций жестокого обращения с детьми в семье и школе, получения общей картины данной проблемы посредством статистических данных социологического опроса детей, родителей и педагогов по заказу Уполномоченного в 2005 году Московским городским психолого-педагогическим университетом проведено исследование "Мониторинг по проблеме жестокого обращения с детьми в семье и школе".
В программе исследования было задействовано 100 образовательных учреждений различных видов и типов из 10 административных округов города Москвы. В качестве субъектов исследования выступили учащиеся 7-8 классов, работники образовательных учреждений, родители. Общее число опрошенных составило 10000 человек, из них: 1713 подростков, 1526 работников образовательных учреждений, 6752 родителя. В целях получения достоверных результатов всем участникам исследования гарантировалась конфиденциальность.
В основу проведенного исследования было положено общее определение насилия и жестокого обращения с детьми.
Насилие - это физическое, психическое, духовное воздействие на человека, которое планомерно понижает его нравственный, психический и жизненный статус, причиняя ему физические, душевные и духовные страдания, а также угроза такого воздействия.
Под жестоким обращением понимается любое действие или бездействие по отношению к ребенку, в результате которого ухудшается его здоровье и социальное благополучие, создаются условия, мешающие оптимальному физическому и (или) психическому развитию, ущемляются его права и свободы.
Все взрослые респонденты признают, что насилие в отношении детей является актуальной проблемой, причем более 30% считают, что за последние пять лет частота этого явления увеличилась.
Важными являются ответы о внешних воздействиях, провоцирующих рост насилия в обществе по отношению к детям. Прежде всего - это рост насилия в самом обществе, рост алкоголизма и наркомании, засилье секса на телевидении, широкая доступность порнографических материалов. По мнению 46% опрошенных родителей, это свидетельствует о равнодушии государства к данной проблеме.
Все группы опрошенных продемонстрировали осведомленность о характере действий по отношению к ребенку, которые являются насилием и жестоким обращением.
В целом 70% подростков, опрошенных в ходе исследования, отмечают наличие фактов насилия и жестокого обращения.
46% педагогов положительно ответили на вопрос, встречались ли они в своей профессиональной деятельности со случаями жестокости по отношению к детям.
Четверть опрошенных родителей часто встречаются со случаями жестокости по отношению к детям (не менее 1 раза в месяц). Вместе с тем 36% опрошенных не знают, куда обращаться в случае совершения над ребенком сексуального насилия.
В Северном, Северо-Западном, Западном административных округах города Москвы родители предпочитают обращаться к психологам, в Юго-Восточном, Южном административных округах - в медицинские службы, в Северо-Восточном и Юго-Западном административных округах - в различные правоохранительные органы и органы власти. Показательными являются ответы родителей Центрального административного округа города Москвы: большинство из них обращаться за помощью в случае совершения насилия над ребенком не планируют, так как не верят в возможность ее получения.
Ответы родителей на вопрос, кто совершает насилие в отношении детей, отражают стереотип мышления, что насильниками являются в основном алкоголики, наркоманы и психически больные люди.
Защита детей от насилия - обязанность всех государств, в том числе и России, подписавших Конвенцию ООН о правах ребенка. Но это и обязанность каждого гражданина, каждого родителя не допускать жестокости по отношению к детям, предупреждать ее и обеспечить помощь пострадавшим.
Среди угроз и стрессовых ситуаций, переживаемых детьми, особо выделяются пренебрежение основными нуждами и жестокость по отношению к детям - от грубого окрика и физического наказания до длительного истязания, сексуального насилия, совершаемого в отношении ребенка близким человеком.
Показательно, что 60% родителей не ответили на предложенные вопросы, что следует рассматривать как потенциальную способность данной категории родителей к проявлению жестокого обращения с детьми.
Анализ данных опроса подростков свидетельствует о скрытности при ответе на вопросы, касающиеся опыта жестокого обращения с ними самими или их друзьями. Они, так же как и большинство родителей, не готовы откровенно обсуждать проблемы насилия в семье, дают противоречивые ответы либо уходят от ответов, что можно рассматривать как защитную реакцию.
Подавляющее большинство детей считают, что насильниками в основном являются незнакомые взрослые или сами подростки (группа подростков). 81% опрошенных детей отмечают, что в школе и семье они наиболее защищены. Только 10% ответили положительно на вопрос, были ли случаи насилия над ними или их приятелями в семье, хотя в отношении определения насилия дети продемонстрировали широкий спектр представлений по данному вопросу (91%).
На вопрос, если были случаи насилия над ними или их приятелями в семье, то какого они характера, дети ответили: сильно избивали - 5%; запирали одного дома на целый день - 3%; не разрешали выходить на улицу и ходить в школу - 3%; сексуальные домогательства - 3%; оставляли надолго без еды - 1%; не вызывали врача, когда был сильно болен - 1%.
Обращают на себя внимание ответы родителей на вопрос о допустимости физического наказания: 32% опрошенных родителей отвечают на него утвердительно. Практически все родители, допускающие физическое насилие по отношению к своим детям, сами подвергались такому воздействию в детстве.
Прослежена прямая связь между физическим насилием и алкоголизмом, наркоманией. Участники проведенного исследования в 75% случаев указывают данную категорию людей как группу риска в отношении проявлений жестокого обращения с детьми. Показано, что инцест наблюдается в семьях, среди которых 35% алкоголиков.
Патологические особенности родителей, антисоциальное поведение в семье, недостаток общения со своими детьми, супружеские конфликты или плохое соседское окружение - все может способствовать развитию притесняющего поведения у подростков. Перечисленные факторы ведут к уменьшению заботы о ребенке и созданию личности, которая в одних ситуациях является жертвой (когда есть кто-то, кто сильнее) и в других ситуациях - обидчиком (когда есть кто-то, кто слабее).
Безнадзорность и серьезные физические наказания в детстве ведут не только к агрессии ребенка, направленной на окружающих. Часто это приводит к саморазрушительному поведению самого подростка: злоупотреблению алкоголем, сигаретами, наркотиками, различным видам девиантного поведения, в том числе проституции, суицидальным попыткам.
Ни одна форма насилия не изолирована от тех видов психологического ущерба, которые наносит патогенное родительского отношение.
Психологическое насилие в отношении ребенка в семье - самый распространенный вид жестокого обращения, причем, как показывает опыт общения с родителями, допускающими ненадлежащее обращение, большинство из них не признают этого.
Для таких родителей характерна тревожно-мнительная концентрация на успехах и достижениях ребенка, причем его реальные психофизические возможности недооцениваются или совсем не учитываются. Ребенок возносится на пьедестал, и если с ним случается какая-то неприятность (например, получает двойки в школе или, самое страшное, подвергается сексуальному насилию), родители относятся к нему как к ребенку, который не оправдал их надежд. Такая ноша очень тяжела для ребенка, естественно, что последствия такого воспитания выливаются в заниженную самооценку, неуспешность, нарушения межличностного общения.
Всякий раз, когда ребенок жертвует своими насущными потребностями, чувствами в угоду ожиданиям или воспитательным принципам родителя, имеет место психологическое насилие.
Находясь в дисфункциональной семье, ребенок вынужден адаптироваться к неблагоприятным условиям развития, даже к таким экстремальным, как алкоголизм и наркомания родителей, истязания, инцест. Однако за такие физиологические и психологические маневры он расплачивается потерей или отсутствием, если такие условия окружают его с раннего детства, достижений в интеллектуальной, эмоциональной областях.
Дети - жертвы насилия в семье находятся в правовой зависимости от тех, кто совершает в отношении них насильственные действия. Их истязателями, как правило, являются родители, по закону обязанные представлять и защищать их права и законные интересы, что в значительной степени затрудняет работу по выявлению и предупреждению фактов насилия в отношении детей.
По результатам опроса 16% детей положительно ответили на вопрос "подвергался ли ты насилию на улице", 7% опрошенных указали, что это было недалеко от школы.
17% детей ответили о наличии опыта насилия в школе, в основном психологического, которое выражалось в том, что ребенка обзывали (16%), издевались перед всем классом (7%) и совершали это или одноклассники (12%), или старшеклассники (9%), или учителя (5%). Чаще других подростки из Центрального административного округа города Москвы и города Зеленограда отмечают случаи психологического насилия, направленного прежде всего на унижение достоинства.
По результатам опроса 2% детей признали, что в школе у них вымогали деньги и другие ценности, 6% - избивали. Подростковое вымогательство связано с физическим и психологическим насилием и может привести к тяжелым последствиям, учитывая, что подростки становятся все более агрессивными.
Совершенно очевидно, что невозможно полностью блокировать негативное влияние социальной среды, сказывающееся на организации и принципах функционирования школы. Негативные социальные изменения, трудности в семье, агрессивные модели поведения, распространяемые СМИ, можно выделить как наиболее существенные средовые факторы, влияющие на возникновение насилия в школе.
Однако и организация школьной среды может играть решающую роль как в провоцировании, так и предотвращении насилия. Образовательная функция является основной, но не единственной функцией школы. Более того, ее реализация невозможна сегодня без должного внимания к мерам по созданию безопасной школы, формированию благоприятного психологического климата, развитию толерантности всех участников образовательного процесса, формированию социальных навыков разрешения конфликтов. Одним из страшных последствий насилия является тот порочный круг, в который мы попадаем: насилие ведет за собой насилие.
Необходимо помнить, что игнорирование фактов насилия в школе является формой попустительства и приводит к распространению этого явления. Школа должна говорить о проблеме насилия, признать и исследовать ее, что позволит контролировать это явление и безопасность в школах.
Согласно пункту 6 статьи 15 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании" дисциплина в образовательном учреждении поддерживается на основе уважения человеческого достоинства обучающихся. Применение методов физического и психического насилия по отношению к обучающимся не допускается.
Результаты опроса показали, что работники школ признают допустимость систематического физического наказания в воспитательных целях.
При анализе проблемы школьного насилия чаще всего обращают внимание на ситуации открытого противоборства, агрессии. Но есть сфера человеческой жизни, где насилие не выражено так ярко, однако имеет самые разрушительные последствия. Речь идет о сфере взаимоотношений взрослого и ребенка (воспитание, образование и каждодневное общение). Притеснение, злоупотребление властью, неосознанно происходящие в школьной среде, являются незаметным повседневным психологическим воздействием, которому дети подвергаются в школе, часто имеют очень серьезные последствия для их психического здоровья.
Кроме того, длительное эмоциональное напряжение порождает желание детей его ослабить, провоцирует поиск суррогатных выходов, уход из среды, где они подвергаются насилию.
Руководителям образовательных учреждений необходимо уделять больше внимания вопросам сохранения и укрепления психического здоровья учащихся, улучшению микроклимата в коллективах школ и классов. Снижение психологического насилия в образовательной среде школы может также выступать одним из подходов к профилактике негативных зависимостей (прежде всего самой опасной - наркотической).
Требует совершенствования работа образовательных учреждений по профилактике жестокости и насилия как в школе, так и в семье. Дети должны знать, как оградить себя от жестокого обращения, к кому обратиться за поддержкой и помощью, а родители - что защищать своих детей нужно не только от посторонних, но зачастую и от самих себя.
В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, к которым относятся и учреждения образования, должны проводить индивидуальную профилактическую работу в отношении родителей, если они не исполняют своих обязанностей по воспитанию, обучению и содержанию несовершеннолетних или отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними.
Большинство педагогов подтверждают свою готовность к ведению профилактической работы в образовательных учреждениях посредством бесед с родителями, занятий с детьми, лекций и семинаров для педагогического коллектива. Чаще других о необходимости профилактической и просветительской работы высказываются работники образовательных учреждений Северо-Восточного, Юго-Западного и Юго-Восточного административных округов города Москвы.
Вместе с тем опрос показал, что 77% учителей считают необходимым начать работу с родителями. Ведь именно семья может быть источником насилия по отношению к ребенку, и отсутствие специальной подготовки может привести к усложнению ситуации для него.
Результаты опроса показали, что в ситуациях насилия вне семьи если дети и решаются рассказать о случившемся, то 12% из них предпочитают обращаться за помощью к родителям. В связи с этим родителям необходимо иметь доступ к информации о психологических, социальных, медицинских и юридических услугах, оказываемых в различных учреждениях города.
В случае насилия в семье дети должны иметь возможность получать своевременную и квалифицированную помощь извне. Однако часто отказ детей от получения помощи связан с негативным опытом при контактах со специалистами или с людьми, не уполномоченными решать подобные вопросы, не имеющими необходимой подготовки.
Только 18% педагогов получили знания по данной проблеме в институте, большинство педагогов (85%) - в процессе практической работы. Учителя, психологи, администрация школы редко когда готовы к разрешению проблемы насилия и действуют опираясь только на свой жизненный опыт.
Современное положение дел диктует необходимость подготовки учителей и родителей в области предупреждения насилия; развития навыков распознавания тревожащих симптомов, оценки ситуации, разрешения конфликтов; построения слаженного механизма реагирования, в котором каждый знает свое место и свои функции; организации скоординированной работы всего образовательного учреждения.
Каждое образовательное учреждение должно сформировать свою политику и способность действия в кризисной ситуации.
В последнее время появляются все новые разработки, касающиеся методологических аспектов и практики создания и внедрения программ, ставящих целью не только предотвращение насилия, но и создание безопасной школы.
В сфере образования получают признание и распространение в первую очередь интегративные, многокомпонентные профилактические программы, направленные на предупреждение насилия, оказание помощи ребенку в кризисной ситуации, смягчение негативного влияния, обеспечение скорейшего восстановления.
Результаты опроса подтвердили необходимость создания и реализации программ по повышению правовой, психологической и социальной компетентности всех групп респондентов. Так, 63% подростков заявили о том, что они не знают законов, защищающих детей, и лишь 25% родителей ответили утвердительно на вопрос "Знаете ли Вы законы, защищающие детей от насилия в нашей стране?". Большинство опрошенных родителей полагают, что существующие в нашем обществе законы в основном поддерживают права и интересы взрослых, а не интересы детей.
Так же как и работники образовательных учреждений, родители видят выход из создавшейся ситуации в просветительской работе, развитии сети психологической службы, совершенствовании законодательства, ужесточении наказаний за жестокое обращение с детьми.
Следовательно, в работе по предупреждению насилия должны участвовать не только школы, должны быть задействованы все органы и учреждения системы профилактики, общественные организации.
В соответствии с приказом Департамента образования города Москвы от 23 мая 2005 года № 265 "О дополнительных мерах по совершенствованию воспитательно-профилактической работы образовательных учреждений Департамента образования города Москвы по предупреждению безнадзорности и правонарушений обучающихся" должна быть организована совместная работа социально-психологических служб образовательных учреждений с другими психологическими службами органов и учреждений системы профилактики по предупреждению жестокого обращения с детьми. Начальникам окружных управлений образования поручено осуществлять оперативный обмен информацией с правоохранительными органами о фактах жестокого обращения с детьми.
Департамент здравоохранения города Москвы приказом руководителя Департамента от 4 апреля 2005 года № 145 "О мерах Департамента здравоохранения города Москвы по выполнению Комплексной городской программы профилактики детской беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2005-2007 годы" также обязывает начальников управлений здравоохранения административных округов и главных врачей лечебно-профилактических учреждений обеспечить своевременную передачу информации в органы и учреждения системы профилактики о фактах ненадлежащего ухода за детьми, жестокого обращения со стороны родителей и лиц, их заменяющих.
Другие ведомства, префектуры административных округов разработали программы и издали распорядительные документы в целях реализации Комплексной городской программы профилактики детской беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2005-2007 годы, уделив в них внимание вопросам профилактики жестокого обращения с детьми. Однако очевидно, что данная проблема требует системного решения.
В этой связи более активную позицию по глубокому анализу работы органов и учреждений профилактики по выявлению фактов насилия и жестокого обращения с детьми, профилактике этих явлений должна занять Московская городская межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав как координирующий орган, наделенный соответствующими полномочиями.
Полагаю, что данный вопрос должен быть рассмотрен на заседании Московской городской межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (за последние пять лет вопрос ни разу не был включен в план ее работы).
Учитывая данные проведенного исследования, можно определить ряд организационных мероприятий, выполнение которых может сегодня в какой-то степени повлиять на ситуацию. Необходимо:
для специалистов, работающих с детьми (педагогов, психологов, социальных педагогов, социальных и медицинских работников), включить в программу вузовского обучения, а также на факультетах повышения квалификации и переподготовки специальный курс по проблеме жестокого обращения с детьми с учетом профессиональной специфики, подготовить и распространить пакет материалов для дистанционного обучения специалистов системы образования по выявлению детей, пострадавших от жестокого обращения, и оказанию им помощи;
для работы с родителями шире использовать возможности СМИ, издать профилактические материалы с описанием последствий жестокого обращения с детьми, алгоритмом действий в случае, если жертвой стал их близкий, распространять их в образовательных, медицинских, социальных и других учреждениях;
для подростков включить в школьную программу ОБЖ уроки по личной безопасности на улице, в школе, ненасильственному общению, издать для детей и подростков брошюры, листовки (с телефонами и адресами служб, оказывающих помощь детям в трудных ситуациях);
в каждом образовательном учреждении обеспечить работу по правовому просвещению;
открывать специализированные центры и пункты для оказания помощи пострадавшим.
В целях обеспечения защиты детей от всех форм физического, сексуального или психического насилия требуется совершенствовать законодательную базу:
1) в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации предусмотреть процедуру расследования дел об уголовных преступлениях против несовершеннолетних, позволяющую свести до минимума психическую травму, получаемую ребенком во время предварительного следствия и судебного разбирательства. Один из вариантов - проведение допросов в специализированных центрах (положительный опыт центра "ОЗОН") и участие психолога в допросе ребенка;
2) в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации необходимо предусмотреть административную ответственность специалистов, работающих с детьми (педагогов, психологов, социальных педагогов, социальных и медицинских работников), за несообщение в органы внутренних дел сведений о детях, страдающих от жестокого обращения, пренебрежения их основными нуждами;
3) для защиты детей, родители которых страдают душевными болезнями и ненадлежащим образом воспитывают своих детей вследствие этих заболеваний, закон должен предусмотреть обязательное направление таких родителей на лечение;
4) предусмотреть процедуру обязательного лечения от алкоголизма (наркомании) родителей, если из-за злоупотребления алкоголем (наркотиками) они не могут надлежащим образом воспитывать и содержать собственных детей. Отказ от лечения должен повлечь ограничение или лишение родительских прав;
5) в целях повышения выявляемости детей, пострадавших от насилия, предусмотреть соблюдение анонимности для лиц, сообщивших в органы внутренних дел или органы опеки и попечительства о фактах жестокости и насилия в отношении детей.
Проведенное исследование необходимо рассматривать как предварительное, позволяющее определить необходимость дальнейшего подробного изучения и анализа вопросов, связанных с оказанием помощи пострадавшим и профилактикой жестокого обращения с детьми в семье и школе.
О некоторых проблемах реализации прав детей
на государственное социальное страхование
и бесплатную медицинскую помощь
К Уполномоченному в 2005 году поступил ряд обращений по вопросу отказа в выдаче страховых медицинских полисов и оказании медицинской помощи несовершеннолетним.
В качестве примера можно привести следующую ситуацию.
К Уполномоченному обратилась несовершеннолетняя О., 1989 года рождения. Она родилась в городе Москве, проживала с матерью в квартире ее знакомого.
Ни мать, ни дочь по месту фактического проживания зарегистрированы не были. Другого жилого помещения на территории города Москвы или в других субъектах Российской Федерации они не имели.
Мать ненадлежащим образом заботилась о девочке, несовершеннолетняя не обучалась в образовательных учреждениях, не наблюдалась в поликлинике.
О. не была застрахована по программе обязательного медицинского страхования (ОМС) ни в городе Москве, ни на территории других субъектов Российской Федерации. Она является неидентифицированным пациентом, то есть лицом без определенного места жительства (без паспорта или с паспортом при отсутствии регистрации по месту пребывания в городе Москве) (пункт 2 Порядка и условий предоставления медицинской помощи по Московской городской программе ОМС, утвержденных приказом Комитета здравоохранения города Москвы и Московского городского фонда обязательного медицинского страхования от 12 июля 2002 года № 352/75).
О. указала, что обращалась в медицинское учреждение по вопросу оказания медицинской помощи, в чем ей было отказано, так как отсутствовал полис. Несовершеннолетняя просила помочь ей в получении полиса.
В другом случае гражданин Т. написал заявление о нарушении прав своей малолетней дочери Полины, которая с 29 июня 2005 года проживает с отцом. До этого она жила с матерью Б. в городе Москве по другому адресу. В октябре 2005 года мать незаконно сняла дочь с регистрационного учета в городе Москве и зарегистрировала ребенка в Краснодарском крае, а квартиру продала.
В настоящее время мать ребенка арестована по обвинению в мошенничестве. Никаких документов, кроме свидетельства о рождении, школьной медицинской карты и личного дела из школы, у девочки не было. Т. обратился в страховую компанию "Спасские ворота" по вопросу выдачи полиса. Ему было отказано. Как сообщил Т., это было связано с тем, что дочь не была зарегистрирована по месту жительства в городе Москве. Все доводы Т. о том, что ребенок с рождения проживает в городе Москве, никуда не выезжал, потерял регистрацию по вине матери, действия не возымели.
Только по ходатайству Уполномоченного Московский городской фонд обязательного медицинского страхования, учитывая обстоятельства дел, выдал страховые медицинские полисы несовершеннолетним О. и Т.
Следует отметить, что отсутствие страхового медицинского полиса у ребенка не является препятствием для получения им бесплатной медицинской помощи в городе Москве.
Согласно пункту 3 Порядка и условий предоставления медицинской помощи по Московской городской программе ОМС экстренная и неотложная помощь в городе Москве на догоспитальном этапе и в период госпитализации предоставляется в том числе неидентифицированным пациентам бесплатно в объеме Московской городской программы ОМС независимо от наличия полиса.
В соответствии с пунктом 6 вышеуказанного нормативного акта предоставление плановой амбулаторно-поликлинической помощи неидентифицированным пациентам осуществляется по решению главного врача медицинского учреждения по месту фактического пребывания ребенка в городе Москве.
Стационарная медицинская помощь предоставляется детям по направлению Комитета здравоохранения города Москвы.
Несмотря на то, что правовые основания для оказания медицинской помощи предусмотрены нормативными правовыми актами города Москвы, жители города далеко не всегда знакомы с указанными положениями.
Практика показала, что в медицинских учреждениях гражданам подробно не разъясняют их права либо вообще не информируют о порядке и условиях предоставления медицинской помощи в Москве, иначе бы граждане не обращались по данному вопросу к Уполномоченному.
Согласно пункту 6.2 Правил обязательного медицинского страхования населения города Москвы, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 26 февраля 2002 года № 141-ПП, полисы ОМС выдаются в городе Москве страховыми медицинскими организациями гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства, имеющим место жительства в городе Москве.
С указанными положениями нельзя согласиться, так как они могут привести к ограничениям прав и взрослых, и детей на получение бесплатной медицинской помощи.
Так, у несовершеннолетних О. и Т. потребовали документы, подтверждающие, что они проживают в городе Москве, то есть сведения о регистрации по месту жительства.
Согласно части четвертой статьи 1 Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 года № 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования. Данное требование вытекает из статей 19 и 41 Конституции Российской Федерации.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации 7 августа 2001 года признала незаконными главы 2 и 8 ранее действовавших Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 9 февраля 1999 года № 96, где выдача полиса зависела от регистрации.
В целях избежания возможных отказов в предоставлении медицинской помощи из-за отсутствия полиса и дополнительной защиты несовершеннолетних, проживающих на территории города Москвы, целесообразно дополнить Правила обязательного медицинского страхования, утвержденные постановлением Правительства Москвы от 26 февраля 2002 года № 141-ПП, нормами, регулирующими вопросы безусловного предоставления медицинской помощи детям без определенного места жительства независимо от наличия регистрации и паспорта (если ребенок достиг возраста 14 лет).
Это будет иметь особенно большое значение для детей, выселенных из жилых помещений по новым жилищным законам, оставшихся без попечения родителей, тех, кто потерял жилье в результате неправомерных сделок, и других маленьких москвичей, выброшенных на улицу в ходе социально-экономических перемен в нашей стране.
О Всероссийском конкурсе работ учащихся
"Права человека глазами ребенка"
В 2005 году Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации совместно с Российской академией правосудия объявил Всероссийский конкурс работ учащихся "Права человека глазами ребенка", который проходит в три этапа с апреля 2005 по апрель 2006 года.
Конкурс проводится в рамках Европейского года гражданственности через образование в целях формирования активной гражданской позиции и правовой ответственности учащихся, овладения ими знаниями в области прав человека, необходимыми для успешного участия в социально значимых проектах, формирования навыков их применения.
В соответствии с положением о конкурсе Уполномоченным по правам ребенка в городе Москве был сформирован московский оргкомитет, куда вошли юристы, журналисты, педагоги, психологи, специалисты, работающие с детьми и детскими общественными организациями, и организовано проведение первых двух этапов.
Первый этап конкурса проходил в образовательных учреждениях по двум возрастным группам: учащиеся 5-7 и 8-10 классов.
К участию во втором этапе конкурса было представлено 296 лучших работ.
Творческие работы учащихся первой группы были оформлены в виде рисунков, композиций, а также сказок и стихотворений, сочиненных самими детьми. Письменные работы учащихся второй группы отличались разнообразием выбранных тем: "Конвенция о правах ребенка - основной международный документ, закрепляющий права несовершеннолетних", "Права ребенка в школе и дома", "Несовершеннолетняя семья", "Дети-беженцы: миф и суровая реальность", "Я - Президент Российской Федерации 21 века", "Воздействие средств массовой информации на формирование сознания нового поколения" и другие.
Основными критериями при оценке письменных работ являлись самостоятельность исследования, неординарность подхода к избранной теме, оригинальность предложений и убедительность выводов.
На заседании московского оргкомитета 22 ноября 2005 года определены пять победителей, чьи работы направлены Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации для участия в третьем туре конкурса, итоги которого будут подведены в апреле 2006 года:
Галустян Армине - "Кто вы - москвичи?" (школа № 911 ЮВАО города Москвы, 7 класс);
Живых Мария - "Сказка о маленьком верблюжонке, его родителях и о том, как он пошел в школу" (Московская международная гимназия, 6 класс);
Пронюшкина Маргарита - "Право свободы вероисповедания как одно из основных прав человека" (школа № 213 САО города Москвы, 10 класс);
Чинкова Маргарита - "Я - Президент Российской Федерации" (гимназия № 1562 имени Артема Боровика ЮВАО города Москвы, 9 класс);
Шахаева Анастасия - "Средства массовой информации в современной России" (школа № 1252 САО города Москвы, 11 класс).
Кроме того, членами московского оргкомитета отмечены работы семи участников, проявивших творческий подход в выборе темы и ее раскрытии:
Шинелько Нина - "Серия тематических рисунков о правах детей" (школа № 184 САО города Москвы, 7 класс);
Дробышева Наталья - "Большие права маленькой девочки" (школа № 842 города Зеленограда, 11 класс);
Кретов Максим - "Право на жизнь" (школа № 160 СЗАО города Москвы, 10 класс);
Буланкова Виктория - "Конвенция о правах ребенка - основной международный документ, закрепляющий права несовершеннолетних" (Московский электромеханический колледж № 55, 2 курс);
Казаков Сергей - "История развития права и права человека в России" (школа № 847 САО города Москвы, 10 класс);
Починская Ирина - "Несовершеннолетняя семья" (школа № 1098 СВАО города Москвы, 11 класс).
С учетом особого мнения московского оргкомитета отмечены рассмотренные вне конкурса две работы талантливого девятилетнего ребенка-инвалида Джонатана Кимельфельда (3 класс, домашнее обучение), который в литературной форме необыкновенно пронзительно написал о праве на жизнь - "Остановите гоблина", о правах ребенка дома - "Интервью с дворовым псом".
Работы победителей и лауреатов конкурса можно смело назвать исследовательскими. Ребята продемонстрировали умение извлекать необходимую информацию из различных источников, анализировать ее и излагать свое мнение. Широко использовали статистику, анкетирование, обобщили результаты и представили их в виде таблиц и графиков, что придало выводам дополнительную значимость.
Во многих работах чувствуется опора на собственный социальный опыт. Важно, что ребята попытались понять проблему, спроецировать ее на себя, одноклассников, учителей, родителей.
Ребята грамотно обосновывают выбор темы, ее актуальность, иногда с юношеским максимализмом делают выводы, и это объяснимо - ведь все проблемы касаются их непосредственно.
Некоторые проблемы затронуты практически в каждой работе независимо от выбранной темы. Например, проблема ответственности родителей за воспитание и развитие своих детей.
Ребята отмечают, что в последнее время в средствах массовой информации вопросы прав и обязанностей несовершеннолетних, их воспитания стали приоритетными, и понимают, что это неслучайно, связывая в первую очередь с распространением негативных тенденций в молодежной среде.
Одной из основных причин роста детской и подростковой преступности, по их мнению, является отсутствие контроля со стороны родителей. Объясняют это, во-первых, семейным неблагополучием, алкоголизмом и наркоманией родителей, отсутствием с их стороны всякого желания выполнять свои прямые родительские обязанности; во-вторых, отсутствием доверительных отношений в "нормальных семьях", где родители слишком заняты своими делами, не говорят с детьми об их проблемах, не знают, где и с кем ребенок проводит время. Дети называют это "минимальным вниманием со стороны родителей". "Досуговая свобода", как пишут ребята, таит в себе много опасностей. Алкоголизм, наркомания, преступления, совершенные под их влиянием и влиянием уличной компании, - уже ее результат.
Показательно, что дети понимают роль образовательных учреждений в профилактике правонарушений, однако полагают, что "они не могут компенсировать те потери, которые имеют место в семье". "Родители, заботьтесь о своих детях!", "Думайте об этом сейчас, не дожидаясь первых тревожных звоночков в виде мелких правонарушений или других отклонений в поведении ребенка", "Такими, как мы есть, нас делают не только наши друзья, условия, в которых мы развиваемся, но и наши родители. Отсутствие внимания с их стороны зачастую лишь следствие загруженности на работе", "Необходимо принять закон об усилении мер по отношению к родителям, нарушающим права ребенка, жестоко обращающимся с ним, и одновременно усилить ответственность каждого родителя за воспитание ребенка".
В работах на разные темы встречается еще одна проблема, действительно волнующая ребят, - воспитание толерантности. С одной стороны, они видят и понимают, сколько слез, горя приносят этнические конфликты, в которых страдают и погибают дети, с другой - в школе и дома они часто слышат негативные высказывания и видят недружелюбное отношение взрослых к детям других национальностей и их родителям.
Между тем для ребят толерантность - не какое-то отвлеченное понятие, это то, чему большинство из них хотят учиться, понимая, что от того, как сложатся их взаимоотношения со сверстниками разных национальностей сегодня, в немалой степени зависит их будущее мирное сосуществование: "Я призываю всех взрослых, педагогов, родителей осознать важность проблемы, помочь детям личным примером расти дружелюбными, умеющими разрешать конфликты, уважать себя и других"; "Думаю, что умный человек никогда не будет относиться к человеку негативно только из-за того, что он другой нации"; "Тема войны и сегодня объединяет людей, обеспечивает связь молодежи со старшим поколением, питает корни патриотизма, но не национализма, ведь во время этой войны плечом к плечу сражались люди разных национальностей".
О влиянии средств массовой информации на формирование подрастающего поколения: "У СМИ есть два варианта "поведения" - путь разрушения и путь созидания. На данный момент деятельность СМИ можно назвать разрушительной для общественного сознания"; "Взрослые требуют от нас быть более человечными, гуманными, искренними, но разве человек, который каждый день наблюдает по телевидению рекламу алкогольных напитков и табачных изделий, засилье американских боевиков, пропагандирующих жестокость, распространение порнографии и т.д., может быть порядочным, гуманным и человечным?".
Придавая большое значение знанию своих прав, большинство детей занимают четкую позицию по вопросу о том, что не менее важно знать и об обязанностях, соблюдать законы. "Почему я все время говорю об обязанностях человека, ребенка или просто "энной" ячейки общества? Потому как эти два понятия неразрывно связаны, потому, что сейчас слишком много говорят о правах. Ведь должен хоть кто-то вспоминать о второй составляющей достойного поведения человека как общественного существа?".
Ребят заинтересовала проблема прав детей на судебную защиту. Они видят, что в целом в стране авторитет судебной системы падает, что в отношении несовершеннолетних применяются лишь карательные меры. Для того чтобы понять, что можно изменить, дети обратились к истории создания и функционирования ювенальных судов и полагают, что у нас их создание даст ощутимый результат по предупреждению правонарушений, "ведь подростки еще подвержены влиянию и их еще можно перевоспитать, чтобы в будущем у них не было побуждений совершать какие-либо правонарушения".
Пока взрослые будут обсуждать и откладывать решение вопроса о создании системы ювенальных судов, ребята сделали для себя вывод: в ювенальной юстиции правонарушитель важнее правонарушения, а это и есть судебная защита прав несовершеннолетних на деле.
Конкурс явился своеобразным мониторингом состояния работы образовательных учреждений по правовому просвещению.
Ребята продемонстрировали хорошее знание предметов "Основы правовых знаний", "Граждановедение", "Обществознание", цитируют Конституцию Российской Федерации, Всеобщую декларацию прав человека и Конвенцию ООН о правах ребенка, ссылаются на Семейный кодекс Российской Федерации и другие правовые документы. Сопоставляя их и реальную действительность, довольно четко показывают, как и какие конкретные права человека нарушаются и как исправить такое положение.
Своими высказываниями ("Данная проблема заинтересовала меня, и в ходе ее изучения я узнал много нового и полезного"; "Я считаю, что незнание своих прав очень часто приводит к конфликтным ситуациям в школах"; "Главное, что я узнала, изучив Конвенцию ООН о правах ребенка, это то, что большинство конфликтов среди учащихся, а также между учеником и учителем можно разрешить в пользу того, кто прав. Вопрос, нужны или нет школьные курсы по правам человека, мне лично кажется праздным. Нужны как воздух!") ребята еще раз доказали очевидное - правовое просвещение должно занять одно из важнейших мест в воспитании и образовании подростков.
В этой связи необходимо отметить, что приветствуя введение в школьные программы предмета "Граждановедение", который включает ознакомление с правами человека, Комитет ООН по правам ребенка в заключительных замечаниях от 30 сентября 2005 года к третьему периодическому докладу Российской Федерации о выполнении Конвенции ООН о правах ребенка выражает озабоченность тем, что несмотря на принимаемые меры, уровень осведомленности о Конвенции ООН о правах ребенка среди детей и молодежи остается низким и не все специалисты, работающие с детьми и в интересах детей, получают надлежащую подготовку в области прав ребенка.
Комитет ООН по правам ребенка рекомендует разработать и осуществлять комплексную политику по обеспечению широкого ознакомления с положениями и принципами Конвенции ООН о правах ребенка, организовать систематическую профессиональную подготовку всех категорий специалистов, работающих с детьми.
Безусловно, участники конкурса представляют собой наиболее успешную в плане обучения и личностных качеств группу ребят, заявляющих о своей активной гражданской позиции. Их видение собственного будущего и перспектив по решению многих вопросов, касающихся их сверстников, радует серьезным и небезразличным отношением ко всему, что происходит с детьми.
Чувствуя себя сопричастными всему происходящему в мире, стране, городе, они искренне обращаются к миру взрослых: "Пока не поздно, господа президенты и господа министры, господа офицеры и господа депутаты и просто граждане Земли, остановите этого Гоблина под названием Терроризм!.. Пока еще не поздно, сделайте все, чтобы не взрывались дома и вагоны поездов, не гибли люди, а грудных детей не брали в заложники. Я в большой скорби об этом. Я плакал. Я так хочу, чтобы вы поняли мою боль и мои слезы. Боль и слезы других детей и не только России. Пожалуйста, поймите... Пока не поздно!"; "Мы не снимаем с себя ответственности за самих себя, но и хотим, чтобы эту ответственность осознали люди, представляющие наше государство. Оно уже научилось издавать законы, осталось только научиться следить за их выполнением. Если бы на молодежь не оказывалось влияние СМИ и пресекалось бы любое искушение купить спиртные напитки, если бы родители уделяли больше времени нашему воспитанию, может быть тогда молодежь была бы лучше"; "Пусть в решении всех проблем мирового общества каждый человек начнет с самого малого - с себя самого, а дети постараются брать пример и перенимать только хорошее, чтобы наши дети и ваши внуки были защищены и счастливы"; "Очевидно, что следует искать принципиально новые подходы к возрождению России. Я думаю, что мои теоретические наработки смогли бы скорректировать направление мыслей многих россиян в сторону становления действительно демократического и правового государства"; "Позиционируя себя на демократических ценностях, претендуя на то, что я представляю позицию российской молодежи в целом, мне хотелось бы, чтобы мои пожелания были восприняты как социальный заказ".
Думаю, что ребята должны быть услышаны. Некоторый юношеский максимализм не помешал им справедливо поставить многие вопросы и справедливо требовать более внимательного отношения к детям со стороны родителей, учителей, государства; как справедливо и их желание чувствовать себя равноправными членами гражданского общества, которое в перспективе окажется в руках именно этих молодых людей.
О взаимодействии с органами прокуратуры города Москвы
в деле защиты прав и законных интересов несовершеннолетних
В докладе за 2004 год отмечалось, что в работе Уполномоченного и сотрудников его аппарата наладилось конструктивное, деловое взаимодействие с органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, государственными детскими учреждениями, что позволило защитить права многих детей в различных сферах их жизнедеятельности. В 2005 году такое взаимодействие еще более укрепилось, кроме того, налажено не только взаимодействие, но и взаимопонимание с соответствующими подразделениями ГУВД города Москвы.
Вместе с тем практика работы в 2005 году свидетельствует, что говорить о каком-либо действенном, конструктивном взаимодействии с Прокуратурой города Москвы пока еще трудно, хотя оно необходимо: Прокуратура города Москвы и Уполномоченный решают прежде всего главную задачу защиты прав и интересов несовершеннолетних.
Предложение Уполномоченного, направленное в Прокуратуру города Москвы в январе 2005 года по вопросу заключения соглашения о формах взаимодействия в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и интересов ребенка, осталось без ответа.
Между тем взаимное информирование о нарушениях прав и интересов ребенка позволило бы на деле принять реальные меры по защите прав не только конкретного ребенка, но и отдельных групп несовершеннолетних (дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, дети, оказавшиеся в социально опасном положении, дети-инвалиды, обучающиеся и так далее).
Возможно и внесение совместных предложений в органы исполнительной и законодательной власти по обеспечению прав несовершеннолетних, совершенствованию законодательства и использованию других форм работы.
Подобное соглашение, между прочим, заключено еще в 1998 году между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, что помогает более целенаправленно анализировать обстановку, определять болевые точки в той или иной сфере в деле защиты прав человека, а тем более беззащитного ребенка.
В 2004 и 2005 годах совместно с отраслевым подразделением Прокуратуры города Москвы сотрудники аппарата Уполномоченного провели проверки исполнения законодательства о начальном и среднем профессиональном образовании, законности в деятельности регионального оператора государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, что дало положительные результаты. Нередко и, как правило, также с положительным результатом проверялись конкретные обращения граждан, которые поступали как в прокуратуру, так и Уполномоченному.
Однако мешает делу избранная прокуратурой, зачастую вопреки интересам ребенка, порочная практика создания видимости активной работы в этом направлении, стремления всеми силами увеличить показатели отчетности по внесению протестов и представлений, что нередко приводит к тому, что руководители органов исполнительной власти и органов местного самоуправления не отстаивают своих обоснованных решений, направленных на защиту прав и интересов детей, а попросту не хотят "ссориться" с прокуратурой, идя на поводу ее формальных протестов и представлений, не имеющих под собой законодательной основы.
Так, распоряжениями руководителя муниципалитета "Зюзино" от 24 июня 2005 года № 174-РМЗ и 175-РМЗ несовершеннолетние сестры Алина и Александра Б. направлены на полное государственное обеспечение в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, поскольку на основании решения Таганского районного суда города Москвы их родители, страдающие тяжелыми психическими заболеваниями, ограничены в родительских правах.
Вышеназванными распоряжениями на основании статьи 71 Жилищного кодекса Российской Федерации и статьи 292 ГК РФ, а также постановления Правительства Москвы от 31 августа 1999 года № 797 "О мерах по социальной поддержке и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - выпускников детских домов и школ-интернатов" за несовершеннолетними закреплено право пользования жилым помещением. В целях предотвращения совершения сделок по отчуждению жилого помещения либо других сделок, ущемляющих права несовершеннолетних, руководитель муниципалитета "Зюзино" в своем распоряжении (пункт 4) предложил ГУП Дирекции единого заказчика района приобщить копию распоряжения к финансовому лицевому счету жилой площади.
Данный пункт распоряжения, совершенно обоснованный и соответствующий федеральному законодательству, нормативным актам города Москвы, был опротестован Зюзинской межрайонной прокуратурой. При этом ссылка в протесте на якобы допущенное при этом нарушение статей 8 и 17 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" является не только несостоятельной, но и противоречит именно этим нормам, поскольку пункт 14 части 2 статьи 8 Закона возлагает на муниципалитеты обязанность принятия решений по охране имущественных прав и интересов несовершеннолетних. Статья 17 данного Закона определяет должностных лиц и формы правовых актов местного самоуправления, то есть издание именно распоряжений, что и было сделано руководителем муниципалитета.
В соответствии с пунктом 3 статьи 60 СК РФ и статьей 37 ГК РФ для совершения сделок с жильем требуется предварительное согласие органов опеки и попечительства. В ответ на протест Зюзинского межрайонного прокурора руководитель муниципалитета "Зюзино" пояснил, что если ДЕЗу не будет известно о закреплении жилой площади за детьми, то гарантировать неприкосновенность жилья самых обездоленных и беззащитных жителей района будет невозможно.
Однако старший помощник Зюзинского межрайонного прокурора Менеева Т.А. в целях увеличения показателей мер прокурорского реагирования продолжала настаивать на удовлетворении ничем не обоснованных протестов.
Считая, что в данном случае позиция прокуратуры района противоречит интересам детей, Уполномоченный обратился в Прокуратуру города Москвы. Заместитель Прокурора города Москвы Юдин В.П. в своем ответе на это обращение сообщил, что данные распоряжения обоснованно опротестованы и протесты уже удовлетворены. Таким образом, по прошествии полутора месяцев вместо положенных по Федеральному закону от 17 января 1992 года № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" 10 дней рассмотрения протеста под давлением прокурора района руководитель муниципалитета "Зюзино" Шаламов В.Н. удовлетворил не основанные ни на каком законе протесты, проявив тем самым полную беспринципность, а прокуратура - видимость активной работы отнюдь не по защите прав детей.
К сожалению, это не единичный случай такого отношения со стороны межрайонных прокуратур к внесению протестов и представлений в муниципалитеты, откуда в аппарат Уполномоченного поступают правомерные сигналы.
К Уполномоченному обратилась руководитель Социально-реабилитационного центра для несовершеннолетних ВАО Петрикеева А.Н. с просьбой оказать помощь в выдаче паспортов троим воспитанникам центра, поскольку получила необоснованный отказ органов внутренних дел района Косино-Ухтомский в документировании подростков.
В связи с этим Уполномоченный одновременно обратился в Прокуратуру города Москвы и ГУВД города Москвы с просьбой помочь в получении документов. Прокуратура города Москвы отделалась отпиской, переписав ответ прокуратуры Восточного административного округа города Москвы о том, что центр располагается в здании бывшей школы, не имеет статуса жилого помещения, поэтому оснований для регистрации воспитанников и выдачи им паспортов по месту расположения данного учреждения не имеется. Какое отношение имеют вопросы регистрации к выдаче паспортов, не пояснили. В свою очередь, Паспортно-визовым управлением ГУВД города Москвы тут же было дано указание ОВД района Косино-Ухтомский о документировании несовершеннолетних паспортами граждан Российской Федерации, что и было сделано. В данном случае права несовершеннолетних защитили сотрудники ГУВД города Москвы, а не Прокуратура города Москвы, никак не отреагировавшая на незаконные действия паспортно-визового отдела ОВД района Косино-Ухтомский.
К Уполномоченному обратилась Л., являющаяся опекуном несовершеннолетней О., за которой была закреплена жилая площадь. Подопечная проживала с опекуном на жилой площади последней. Между тем орган опеки и попечительства муниципалитета "Строгино" требовал от опекуна погасить имеющуюся задолженность по коммунальным услугам, направляя письма с требованиями оплаты, защищая не права подопечной, отец которой находился в местах лишения свободы (матери нет), а финансовые интересы жилищно-эксплуатационной организации. Хорошевской межрайонной прокуратурой по обращению Уполномоченного проводилась проверка, в результате которой опекуну даже был предъявлен иск о взыскании задолженности. Прокуратура города Москвы также не усмотрела никаких нарушений в действиях органа опеки и попечительства и Хорошевского районного прокурора, хотя ей, как никому другому, должно быть известно, что пособие выплачивается на содержание подопечных и денежные суммы, входящие в пособие, не предусматривают погашения долгов нерадивых родителей по оплате жилищно-коммунальных услуг. Прокуратура города Москвы расценила действия муниципалитета "Строгино" как защиту имущественных прав несовершеннолетних и меру контроля за деятельностью опекунов. Подобная практика сложилась и в других муниципалитетах. И лишь с принятием Закона города Москвы от 30 ноября 2005 года № 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве", подготовленного при непосредственном участии Уполномоченного, данный вопрос нашел свое разрешение (часть 4 статьи 13).
Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что когда необходимо вмешательство прокуратуры, она проходит мимо очевидных фактов нарушений законодательства. Так, Лефортовской межрайонной прокуратурой в июне 2005 года проведена проверка соблюдения требований законодательства в доме ребенка № 14 и органе опеки и попечительства муниципалитета "Лефортово" в части, касающейся усыновления детей иностранными гражданами. В информации, представленной межрайонной прокуратурой, отмечалось, что как в органе опеки и попечительства муниципалитета "Лефортово", так и в доме ребенка № 14 в нарушение требований статьи 124 СК РФ, установившей приоритет усыновления детей для российских граждан, из 18 детей, переданных на усыновление иностранным гражданам, ни один ребенок не предлагался для усыновления российским гражданам. Создавая режим наибольшего благоприятствования для усыновления детей иностранными гражданами, в доме ребенка журнал прихода иностранных граждан, представителей иностранных организаций, всякого рода переводчиков и других посредников не велся с 2000 года. Например, решение суда об удочерении воспитанницы Динары Ш. состоялось 29 мая 2003 года, однако в нарушение пункта 16 Положения о деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2000 года № 268, первый отчет об условиях жизни и воспитания девочки в семье усыновителей поступил спустя 16 месяцев после вступления в законную силу решения об удочерении. Второго отчета на момент проверки не имелось.
В нарушение Федерального закона "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" ни в доме ребенка № 14, ни в органе опеки и попечительства муниципалитета "Лефортово" письменного согласия иностранных граждан на усыновление и данных об ознакомлении с медицинскими документами детей не обнаружено.
Констатируя эти и другие нарушения, прокурор Басов Ю.А. сделал вывод, что в ходе проверки нарушений требований законодательства не выявлено, а посему меры прокурорского реагирования не принимались.
Кроме того, прокурор Басов Ю.А. сообщил, что установить, имелась ли на момент усыновлений у представителей иностранных организаций аккредитация, не представилось возможным. Между тем только выборочной проверкой, проведенной сотрудниками аппарата Уполномоченного и Прокуратуры города Москвы, установлено, что пятеро детей данного дома ребенка были усыновлены в марте - апреле представителями агентства США, у которого аккредитация закончилась в феврале 2005 года. Один ребенок при содействии агентства Италии усыновлен, хотя аккредитация агентства истекла в сентябре 2004 года.
Что мешает эффективной работе детского омбудсмана
в городе Москве
В классическом виде омбудсман - независимое должностное лицо, которое получает жалобы на действия государственных чиновников, проверяет их и после проверки дает рекомендации, не имеющие силу закона, но обязательные к рассмотрению.
Несмотря на то, что в нашей стране существует много средств, направленных на охрану прав граждан (это и административный способ защиты прав, и судебный контроль, и прокурорский надзор и т.д.), эти права часто нарушаются. Представленные способы их защиты недостаточно эффективны, так как они не акцентированы исключительно на защите прав человека и гражданина.
Поэтому возникает проблема не только совершенствования уже имеющихся методов, но и создания новых инструментов, гарантирующих и охраняющих права личности.
К сожалению, Уполномоченный по правам ребенка в городе Москве работает в существенно иных, чем его зарубежные коллеги, условиях - при отсутствии отлаженной нормативно-правовой базы, регулирующей его компетенцию, неопределенности его места в системе традиционных органов правовой защиты (суд, прокуратура и др.) и органов государственной власти.
Сегодня сложилась правовая ситуация, при которой Уполномоченный фактически не обладает теми важнейшими процессуальными функциями, которые реально позволят ему быть "последней инстанцией".
Прежде всего это относится к контролю Уполномоченного за защитой прав граждан в судах и его участию в установленных формах в рассмотрении отдельных дел.
В январе 2005 года Верховный Суд Российской Федерации опубликовал ответы на вопросы, где, в частности, оспаривалось право Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации предъявлять в интересах детей иски о лишении их родителей родительских прав и взыскании алиментов.
Несмотря на то, что подобные разъяснения не являются источником права, с 2005 года Уполномоченный лишился возможности по своей инициативе защищать в судах интересы детей, оставшихся без попечения родителей и нуждающихся в государственной поддержке.
Причем речь идет о ситуациях, когда органы опеки и попечительства, детские дома и школы-интернаты, органы прокуратуры, комиссии по делам несовершеннолетних не выполняют надлежащим образом свои обязанности и под надуманными предлогами иски о лишении родительских прав не предъявляют.
То есть Уполномоченный, по мнению высшей судебной власти, не может защищать право ребенка на доступ к правосудию и соответственно весь комплекс прав несовершеннолетнего, который им утрачен по вине родителей.
В 2005 году непосредственно Уполномоченным подавалось 23 ходатайства в районные суды города Москвы о привлечении его к участию в делах в качестве государственного органа для дачи заключения о защите прав и свобод несовершеннолетних.
С аналогичными просьбами обращались в суд и участники процесса, представляющие интересы детей.
В суды направлялись наиболее квалифицированные юристы аппарата Уполномоченного. Однако в большинстве случаев в данных ходатайствах и просьбах было отказано, после чего суды нередко выносили решения, идущие вразрез с интересами детей.
Одним из таких решений является отказ федерального судьи Преображенского районного суда города Москвы Ульяновой О.В. в иске о лишении родительских прав Ц., предъявленном органом опеки и попечительства муниципалитета "Преображенское" в интересах 17-летнего Сергея Ц.
Уже в течение девяти лет Сергей Ц. живет и обучается в специализированном интернате. Сергей нездоров, и учеба дается ему с трудом.
Жить мальчику еще труднее. Отца он не знает. Мать к сыну совершенно равнодушна и жалеет, что он появился на свет. Она не работает, с Сергеем не живет, денег ему не дает.
Где находится мать вместе с очередным сожителем, воспитанник интерната не знает, так как свой адрес женщина тщательно скрывает от ребенка и от Сережиных воспитателей. Представитель интерната рассказала в суде, что видела маму всего дважды - она приходила за справкой для получения пособия на сына, которое до сих пор оставляет себе. Еще несколько раз звонила в нетрезвом состоянии, и разговор не получился.
На выходные Сережу Ц. отпускают домой. Но идти туда ему не хочется. Его кровать уже давно разобрали и выкинули. В однокомнатной квартире грязь и запустение, все сломано. Бабушка и ее друг вечно пьяные. Старший брат тоже не жалует Сергея. Приходится ходить по улицам, пока не стемнеет. Спит Сергей дома на полу. Уже с 12 лет он подрабатывает, чтобы купить что-нибудь из еды и одежды.
Трудно объяснить, почему интернат не обратился раньше в суд и не узаконил Сережино сиротство. Но и сейчас, за 7 месяцев до совершеннолетия, было бы не поздно. Тем более что по выпуску из интерната деваться парню некуда, помощи и поддержки ждать Сергею Ц. неоткуда.
Льготы и гарантии, которые дает государство детям, оставшимся без попечения родителей, Сергею недоступны без документа о его статусе социального сироты. Оставшись вне государственной защиты, он погибнет.
Вот почему Уполномоченный в рамках своей компетенции посчитал необходимым участвовать в рассмотрении иска в защиту прав сироты.
Ответ судьи был неожиданным и категоричным: интересы государственного органа по защите прав детей (т.е. Уполномоченного) "этим иском не затронуты".
В результате - необъективное, одностороннее рассмотрение всех материалов дела и вынесение решения в пользу ответчицы, которая в суд не явилась.
Суд счел лишение матери несовершеннолетнего родительских прав "преждевременным" и с учетом возраста Сергея "нецелесообразным".
За 5 месяцев до совершеннолетия сына ответчице предоставлена возможность "исправиться" и стать хорошей матерью, о чем она заочно "предупреждена". Но на деле нерадивой родительнице ничего не грозит.
Ни Сергей, ни его защитники не успеют прекратить родительские права Ц.
Волею федерального судьи Ульяновой О.В. и от имени Российской Федерации Сергей Ц. лишен права на судебную защиту, помощь государства в период социальной адаптации, отдельное жилье, достойную человека жизнь.
Из года в год Уполномоченный поднимает в своих докладах вопрос о незаконных решениях ряда московских судей, отказывающих детям, долгие годы не знающим родительской заботы и ласки, в лишении их так называемых "родителей" родительских прав. Отказывающих непонятно в чьих интересах. Без малейшего желания подумать о дальнейшей судьбе брошенного ребенка.
Из года в год разъясняется необходимость использования дополнительных средств государственной защиты прав детей в судах.
Из года в год Уполномоченный пытается донести до судейского сообщества, что омбудсмана на законных основаниях заботит как проходит судебный процесс, не нарушаются ли при этом права несовершеннолетних жителей Москвы и обеспечивается ли в ходе судебного производства торжество закона.
Для этого и была введена в систему государственных органов города Москвы, защищающих детство, его должность.
В соответствии со статьей 1 ГПК РФ порядок гражданского судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции определяется в том числе и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации".
В статье 3 данного Закона сказано, что единство судебной системы обеспечивается применением всеми судами не только федеральных, но и законов субъектов Российской Федерации.
Закон города Москвы от 3 октября 2001 года № 43 "Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве", предусматривающий его право на участие в судебных процессах, также входит в их число.
Часть 2 статьи 47 ГПК РФ дает право суду не только в случаях, предусмотренных федеральным законом, но и в иных необходимых случаях привлекать к участию в деле государственный орган для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на него обязанностей по защите прав, свобод и законных интересов других лиц.
Однако ситуация во многих столичных судах остается прежней.
Та же госпожа Ульянова О.В. немотивированно отказала Уполномоченному в участии в деле в интересах семилетней П., которую мать заставляла в ущерб ее здоровью и развитию заниматься профессиональным спортом, не кормила, оставляла малышку одну в квартире в ночное время, наказывала мытьем полов в подъезде, если девочка шалила. Ребенок еще с дошкольного возраста сам ездил на тренировки на городском транспорте через всю Москву голодный и безнадзорный.
Отец девочки своевременно не поставил вопрос о лишении бывшей жены родительских прав, а ограничился требованием об определении места жительства П. с ним, что впоследствии привело к нарушению прав малолетней.
Уже после суда ответчица продала московскую квартиру ребенка и выписала дочь из Москвы.
В настоящее время отец П. вынужден через суд добиваться признания данной сделки недействительной. Но реально вернуть жилье дочери он вряд ли сможет.
Не захотела видеть Уполномоченного при рассмотрении иска Б. об определении места жительства пятилетней Маргариты и судья Хамовнического районного суда города Москвы Деднева Л.В.
Маленькая девочка, которая с рождения воспитывалась любящей матерью, была почти год назад насильственно увезена отцом во время прогулки. Причем сделано это было в тот период, когда спор о месте жительства ребенка находился в стадии судебного рассмотрения.
С тех пор Б. и ее дочь не жили вместе. Впервые Б. увидела ребенка только в январе 2006 года.
Налицо грубое нарушение прав девочки, злоупотребление родительскими правами со стороны В. - отца Маргариты.
Однако судья Деднева Л.В. в ходатайстве о привлечении к участию в деле детского омбудсмана отказала, пояснив, что не существует законов, которыми бы такое участие было предусмотрено.
Как рассказал Уполномоченному адвокат Б., давая объяснения по иску, господин В. в подробностях описывал, как берет с собой на зимнюю охоту на лис пятилетнюю девочку. В присутствии Маргариты убивает животных и снимает с них шкуру. Ребенок должен знать, что чем больше убито лис, тем больше будет чучел. Малышка начинает привыкать к таким забавам. Они ей даже нравятся.
Судью подобные откровения ничуть не смутили. Девочка была передана отцу-охотнику для дальнейшего воспитания и образования.
За два дня судебных заседаний госпожа Деднева Л.В. фактически лишила Б. единственной дочери, которую теперь будут растить В. и его новая жена.
Имея на руках вердикт судьи Дедневой Л.В., В. не собирается уважать материнские права своей бывшей жены. Не волнуют его и детские слезы.
Уже на следующий день после рассмотрения дела В. пытался без ведома и согласия Б. вывезти дочь в Египет, но был остановлен пограничниками.
Уполномоченный в пределах своей компетенции будет добиваться отмены незаконного решения судьи Дедневой Л.В. об определении места жительства малолетней Маргариты с отцом.
Уверен, что участие в рассмотрении дела в районном суде независимого государственного органа по защите прав детей предотвратило бы судейский произвол.
С удовлетворением отмечаю, что руководство Московского городского суда считает участие Уполномоченного при рассмотрении дел, затрагивающих права и законные интересы детей, не только правомерным, но и целесообразным.
Однако данную позицию разделяют не все московские судьи.
В декабре 2005 года федеральный судья Черемушкинского районного суда города Москвы Талыкова Т.Г. посчитала излишним присутствие представителя Уполномоченного в качестве третьего лица при рассмотрении дела по заявлению К. об установлении юридического факта оставления ее без попечения родителей в несовершеннолетнем возрасте.
К. была брошена родителями в 12-летнем возрасте. Она одинокая мать, страдает умственной отсталостью, скитается с крохотными детьми без жилья и средств к существованию. Малыши голодают, им не платят пособие, не лечат в московских поликлиниках.
Судья Талыкова Т.Г., видимо, полагала, что положение К. и ее детей не входит в круг интересов омбудсмана и в суде ему делать нечего.
Представитель Уполномоченного - квалифицированный юрист - несколько часов просидела в коридоре Черемушкинского районного суда города Москвы, после чего ей сообщили, что дело будет отложено на другое число в связи с занятостью судьи Талыковой Т.Г. по предыдущему процессу.
В аппарат Уполномоченного обещали выслать повестку с новой датой. Однако после ухода представителя судья рассмотрела дело и отказала К. в ее требованиях.
Федеральный судья Тимирязевского районного суда города Москвы Севостянова С.В. допустила к участию в рассмотрении дела сотрудника службы Уполномоченного только в качестве представителя братьев Г., сирот, находящихся под опекой государства.
По мнению госпожи Севостяновой С.В., действующим федеральным законодательством Уполномоченный как участник гражданского процесса не предусмотрен.
Этот список можно продолжить.
Но совершенно возмутительными можно назвать действия судьи Бабушкинского районного суда города Москвы Кузнецовой Е.Е., которая 5 декабря 2005 года не только не допустила представителя Уполномоченного к участию в деле о выселении ребенка-инвалида и его матери Ш. без предоставления другого жилого помещения, но и вообще не пустила сотрудника аппарата Уполномоченного в зал судебного заседания, хотя рассмотрение дела было открытым.
Более того, судья удалила из зала другого специалиста, который по поручению Уполномоченного безвозмездно представлял интересы Ш. и ее сына в суде.
Из докладной сотрудника аппарата Уполномоченного Боткиной Е.В.:
"Судья Кузнецова Е.Е. к участию в деле меня не допустила и без объяснений попросила выйти из зала суда. Я вышла в коридор и стала ждать, когда меня пригласят в зал, но меня так и не пригласили. Через некоторое время из зала вышла Сергеева Л.Д., представитель нашей заявительницы, объяснив, что Кузнецова удалила ее из зала. Оставив Ш. без квалифицированной юридической помощи, Кузнецова Е.Е. приступила к слушанию дела".
Самой Ш. судья запретила выйти в коридор, чтобы забрать у представителя возражение на иск о выселении и все документы, необходимые для предъявления встречного иска.
В целях оказания психологического давления на сотрудников аппарата Уполномоченного Кузнецова Е.Е. вызвала судебного пристава, который до окончания процесса находился в коридоре рядом с ними.
Все это время поведение судьи было крайне агрессивным и порой неадекватным. По словам Ш., она кричала на нее, перебивала ее, не давая сказать что-либо по существу дела.
По данному факту Уполномоченным было направлено обращение в квалификационную коллегию судей города Москвы и Председателю Московского городского суда Егоровой О.А.
Однако дело Ш. не является чем-то из ряда вон выходящим в поведении судьи Кузнецовой Е.Е.
В распоряжении Уполномоченного имеются и другие жалобы на необъяснимые поступки, высказывания судьи и нарушения госпожой Кузнецовой Е.Е. прав граждан и их несовершеннолетних детей.
Так, рассматривая ряд исков о выселении жильцов общежития ГУП "Жилищник-1" по Ярославскому шоссе, дом 114, корпус 1, судья Кузнецова Е.Е. не привлекала к участию в деле орган опеки и попечительства, выгоняла из зала его представителей под предлогом того, что ей "нечем дышать", допускала в отношении жителей общежития грубость и неуважение, заявляла, что они "понаехали тут в Москву".
В ходе процесса Кузнецова Е.Е. советовала собственнику общежития "сломать двери и вынести вещи жильцов на улицу" и т.д.
Из заявления, принятого сотрудниками аппарата Уполномоченного:
"Если Кузнецовой Е.Е. не нравится, что кто-то из участников процесса настаивает на своих законных требованиях, в том числе присутствовать в открытых судебных заседаниях, Кузнецова Е.Е. сразу вызывает судебного пристава, которому сообщает, что кто-то из граждан якобы хулиганит, - нажимает тревожную кнопку, как будто на нее совершается нападение".
Надеюсь, что квалификационная коллегия судей города Москвы и Председатель Московского городского суда Егорова О.А. не оставят без реагирования вышеуказанные факты.
Москвичи будут избавлены от судьи, решающей их судьбы не в гласном и объективном гражданском процессе, а за закрытыми дверями и под охраной судебного пристава.
Ситуация с федеральным судьей Кузнецовой Е.Е. - это ответ на вопрос, почему некоторые московские вершители правосудия не заинтересованы в присутствии в судебном заседании высококвалифицированных независимых специалистов, которые ограничат их процессуальную власть хорошим знанием закона и государственными полномочиями по контролю за неуклонным соблюдением прав и свобод несовершеннолетних граждан Российской Федерации.
По мнению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Лукина В.П., "дефицит гласности правосудия порождает нарушения процессуальных прав участников судебного процесса, а в конечном итоге затрудняет реализацию конституционного права гражданина на доступ к справедливому судебному разбирательству и судебную защиту".
Учитывая изложенное, считаю, что вопрос о расширении и четком регулировании компетенции омбудсманов, работающих в субъектах Российской Федерации, назрел как никогда.
Следует приблизить принципы деятельности Уполномоченного к требованиям международных стандартов, в частности, Парижских принципов, утвержденных Генеральной Ассамблеей ООН.
Прежде всего необходимо четко прописать в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации право Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации на предъявление исков в защиту прав и свобод детей и участие в деле для дачи заключений о соблюдении законных интересов ребенка.
Считаю, что детский омбудсман должен иметь возможность помочь гражданам, выступающим в интересах несовершеннолетних, в пересмотре судебных постановлений, а также способствовать соблюдению законности при осуществлении судебных процедур путем обращения в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в силу решения или приговора суда, определения или постановления, принятого судебными органами.
Уполномоченному по правам ребенка в субъекте Российской Федерации должно быть предоставлено право знакомиться с делами, постановления по которым вступили в законную силу, либо с делами, производство по которым прекращено.
В результате этого появится новый субъект гражданского и уголовного процессов со своими правами, обязанностями и определенным механизмом реализации своих полномочий.
Практика показывает, что жалобы граждан на судебные постановления, поступающие в службу омбудсмана, среди прочих являются самыми многочисленными.
В этой связи новые полномочия по проверке решений и приговоров судов станут, без сомнения, одними из самых востребованных.
Принимая меры по восстановлению нарушенных прав детей, Уполномоченный в значительной степени ведет бумажные войны и может бороться за защиту прав граждан лишь бумагами - обращениями в различные инстанции.
В большинстве случаев к Уполномоченному прислушиваются. Но и отписки также не являются исключением. Чаще всего так себя ведут структуры МВД, сотрудники районных прокуратур, чиновники окружных жилищных управлений.
К примеру, некоторые ответы на обращения Уполномоченного многократно переписываются и отличаются только бланком и авторством. Иногда на запросы Уполномоченного чиновники просто не реагируют.
Часто на требование о предоставлении сведений, материалов и документов в двухнедельный срок Уполномоченному напоминают, что в организациях или властных структурах существует свой месячный срок.
Следователь Преображенской районной прокуратуры города Москвы Багатурия В.В., получив запрос Уполномоченного о ходе проверки заявления К. о доведении до самоубийства ее дочери и нарушении прав малолетней внучки, позвонил в аппарат Уполномоченного и посоветовал сотруднику аппарата не "иметь дело" с К., так как, по его мнению, она "психически больна". Следователь безо всяких сомнений тут же поставил диагноз: "шизофрения". Убедить его в необходимости более тщательно проверить причины гибели молодой женщины и воздержаться от поверхностных оценок психического здоровья К. не удалось.
В результате на запрос Уполномоченного был дан формальный и необъективный ответ.
Воздействовать на таких "исполнителей" и должностных лиц можно, как правило, только дальнейшими письмами и обращениями, что отнимает много времени и не всегда эффективно.
Омбудсманы в разных странах наделены более серьезными гарантиями выполнения своих полномочий.
Так, омбудсман юстиции Швеции, французский медиатор и другие вправе наложить штраф на государственных служащих, отказывающихся предоставить информацию, возбудить дисциплинарное производство. Кроме того, в этих же странах, а также в Испании, Великобритании, Австралии предусмотрена уголовная ответственность за игнорирование, обструкцию деятельности омбудсмана.
Четырехлетний опыт работы показал, что предоставление Уполномоченному более действенных рычагов воздействия на чиновников, сознательно блокирующих восстановление нарушенных прав детей, позволит более эффективно выполнять задачи, поставленные перед Уполномоченным.
Также считаю, что следует не только наделить Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации правом законодательной инициативы в рамках региона, но и предоставить ему возможность оказывать влияние на правотворчество в целом.
Детский омбудсман города Москвы должен инициировать реформы в области прав ребенка и подавать свои предложения об изменении существующих законов и подзаконных актов любого уровня и во всех сферах, где наиболее часто встречаются ущемления прав, свобод и интересов несовершеннолетних.
Заключение
Почти весь предыдущий год сотрудники аппарата Уполномоченного собирали документы для того, чтобы помочь К. - молодой женщине с двумя малышами на руках, младший из которых родился в 2005 году.
О судьбе К., родители которой в 1992 году тайком от дочери продали московскую квартиру и исчезли, оставив ребенка в подъезде дома на произвол судьбы, уже писалось в докладе за 2003 год.
Тогда мы рассказали о том, как Черемушкинский межрайонный прокурор предъявил в 1998 году иск о признании недействительными сделок с московской квартирой К., но в дальнейшем отказался от защиты ее прав.
Представители прокуратуры просто перестали являться в суд, и заявленное требование было оставлено без рассмотрения.
В ответ на обращение Уполномоченного исполняющий обязанности Черемушкинского межрайонного прокурора Смирнов В.Ю. сообщил, что К. в государственной поддержке не нуждается и "обязана самостоятельно защищать права и законные интересы свои и несовершеннолетней дочери, 2003 г.р.".
К. не представляла себе, как выполнить прокурорский совет.
Жить негде и не на что. Часто К. не приезжала в службу Уполномоченного просто из-за того, что не было денег на транспорт. Ее семья голодала. Дочку не брали в детский сад и не обслуживали в поликлиниках, так как К. - бомж. Потом у женщины украли паспорт, и понадобились горы писем Уполномоченного, чтобы ей оформили новый паспорт по фактическому месту жительства.
Еще была надежда создать семью, но и она рухнула. Появился крохотный сын, родившийся в начале 2005 года.
Наконец, осенью 2005 года К. отнесла в Черемушкинский районный суд города Москвы составленное юристами аппарата Уполномоченного заявление об установлении факта оставления ее без родительского попечения в период с 1992 по 1997 год (то есть тогда, когда К. была еще несовершеннолетней и, как все дети, нуждалась в родительской заботе и материальном содержании).
К заявлению был приложен пакет документов. В день слушания собирались привести свидетелей.
Уже упоминалось и в этом докладе о том, что представители Уполномоченного не были допущены судьей Талыковой Т.Г. к участию в деле в качестве государственного органа для дачи заключения по делу К.
Оказалось, что это не случайно.
Как выяснилось через несколько месяцев, госпожа федеральный судья вообще не была заинтересована в том, чтобы участники процесса присутствовали в суде.
19 декабря 2005 года она в отсутствие К., без органа опеки и попечительства и свидетелей вынесла решение об отказе К. в установлении факта оставления ее без родительского попечения в несовершеннолетнем возрасте.
Федеральный судья Талыкова Т.Г. от имени Российской Федерации решила, что для К. установление ее сиротства "никаких юридических последствий не влечет".
За четыре года нашей работы были проведены в московских судах десятки подобных дел.
Ни в одном из заявленных требований не было отказано.
Прокуратурой специально издан сборник своих заявлений и решений судов по аналогичным делам, которые были инициированы органами прокуратуры в интересах фактических сирот, не имеющих соответствующего статуса.
Только таким образом дети, чья горькая судьба до совершеннолетия не оказалась в поле зрения государства, получали возможность, уже став совершеннолетними, восстановить справедливость и получить судебный документ о своем фактическом сиротстве.
А это значит получить возможность бесплатно учиться, жить в нормальных условиях, работать на специально созданных рабочих местах и т.д.
Но наделенную властью в определении человеческих судеб Талыкову Т.Г. эти обстоятельства чужой жизни не интересовали.
То, что в течение пяти лет малолетняя К. не училась, бродяжничала, спала на лестницах, болела, а ее родители в это время где-то пьянствовали далеко от Москвы, пока не погибли от водки, судья посчитала нормальным детством московского ребенка.
То, что по злой воле родителей К. осталась без крыши над головой, имущества, каких-либо перспектив обустроить свою жизнь и выжить теперь уже вместе с детьми, федеральный судья сочла несущественным.
Талыкова Т.Г. так и записала в решении, что к категории детей, оставшихся без попечения родителей (к примеру, чьи родители отсутствуют, уклоняются от воспитания детей, защиты их прав и законных интересов), К. не относилась.
Почему суд пришел к такому выводу, в акте правосудия не указывается.
Судье Талыковой Т.Г. не хотелось копаться в несчастном детстве К.
По ее мнению, заявительница не имела права на судебную защиту, так как "не доказала", что иным способом подтвердить свое сиротство не может.
Завершается решение очередным советом: если К. что-то понадобится от государства, она вправе "представить соответствующие документы".
Судебное постановление от 19 декабря 2005 года, выданное К. только 7 марта 2006 года, стало не лучшим подарком для одинокой матери к Международному женскому дню.
Ничего, кроме недоумения и возмущения, не вызвало оно и у всех специалистов аппарата Уполномоченного.
Пошел четвертый год нашей борьбы за конституционные права К. и ее детей.
И эта ситуация, увы, не только не единична, но напротив - типична с точки зрения равнодушия власти к тем, кто когда-то "выпал из гнезда" и теперь никому не нужен.
Нас часто упрекают в том, что мы не столько занимаемся решением глобальных задач общегородского масштаба в части защиты прав детей, сколько тратим силы на каждое обращение, каждую детскую судьбу, превратились в бесплатную юридическую службу для тех, кто бессилен перед произволом государственных органов и отдельных должностных лиц.
Да, аппарат Уполномоченного действительно работает с каждым, кто нуждается в нашей поддержке.
Это связано прежде всего с недоступностью квалифицированной юридической помощи неимущим или малоимущим москвичам.
Во многих развитых странах мира в той или иной форме государство принимает меры к тому, чтобы эти категории населения имели реальный доступ к юридическим услугам.
В городе Москве муниципальная адвокатура или муниципальные юридические консультации до сих пор не созданы.
Низкая правовая грамотность значительной части населения и невозможность бесплатно проконсультироваться или пригласить в суд юриста привели к тому, что нарушения конституционных прав детей по-прежнему остаются достаточно обыденным и распространенным явлением российской действительности.
Двигаясь от частного к общему, разъясняя законы и составляя документы, мы выявляем болевые точки в соблюдении прав несовершеннолетних. Уникальность института Уполномоченного состоит в том, что через него осуществляется обратная связь между органами власти и населением. Собственно через обращения граждан Уполномоченный выполняет важную функцию построения более четкой, организованной и ответственной деятельности государственных институтов, основанной на принципах прозрачности и законности.
Если государственными органами и их должностными лицами были допущены нарушения прав ребенка и они не в состоянии сами их исправить, если такие нарушения происходят неоднократно, то это сигнал для руководителей города Москвы о том, что данная структура органов государственной власти или органов местного самоуправления работает неэффективно.
К таким сигналам относятся рекомендации и предложения Уполномоченного.
Мы сообщаем власти и обществу: необходимо принять такие законодательные или организационные решения, которые устранят выявленную проблему и защитят права и свободы несовершеннолетних граждан города.
Именно это является основной целью нашей работы и данного доклада.
Уполномоченный открыт для контактов со всеми даже в тех случаях, когда не разделяет те или иные оценки или действия.
По вопросам, связанным с восстановлением прав несовершеннолетних при осуществлении правосудия в судах города Москвы и участием Уполномоченного в гражданском судопроизводстве, состоялась встреча Уполномоченного с Председателем Московского городского суда Егоровой О.А. и ее заместителями.
Руководство Московского городского суда с пониманием отнеслось к поставленным нами проблемам и негативной оценке деятельности некоторых судей при рассмотрении дел, связанных с детьми.
Мы надеемся на продолжение сотрудничества в приемлемых для всех участников формах для обсуждения правоприменительной практики и наиболее острых судебных ситуаций, о которых нам становится известно от заявителей.
Свобода дискуссий, право на отстаивание собственной позиции, возможность критики действий Уполномоченного всегда были и останутся для нас важнейшими ценностями, которые не подлежат ревизии.
Деятельность Уполномоченного как государственного правозащитного органа строилась и будет строиться в дальнейшем на принципах открытости, доступности, профессионализма, контакта с государственными органами, общественными объединениями и гражданами.
У нас уже имеется опыт успешного сотрудничества с Департаментом жилищной политики и жилищного фонда города Москвы, Департаментом социальной защиты населения города Москвы, Департаментом образования города Москвы, Департаментом здравоохранения города Москвы и их окружными управлениями, Комитетом по делам семьи и молодежи города Москвы, Российским государственным социальным университетом, Московским городским фондом обязательного медицинского страхования, Главным бюро медико-социальной экспертизы по городу Москве, органами опеки и попечительства (муниципалитеты "Басманный", "Беговой", "Кузьминки", "Кунцево", "Митино", "Мещанский" и другие), детскими домами, школами-интернатами, социальными приютами, центрами социальной помощи семье и детям и др.
Мы благодарны за это сотрудничество в интересах детей, дорожим им и надеемся на дальнейшую плодотворную работу.
Считаю, что защита прав человека, прав ребенка, забота об их соблюдении - это не монополия каких-то специализированных организаций, а дело, касающееся всех.
Права маленького человека могут быть обеспечены и защищены только конструктивным сотрудничеством ради детей со всеми уровнями и ветвями власти, коллективными усилиями всего гражданского общества.
Известный польский педагог, писатель и гуманист Януш Корчак сказал, что "для ребенка сделано недостаточно, если не сделано все".
Считаю эти слова нашей позицией.
Уполномоченный по правам
ребенка в городе Москве
А.И. Головань
22.03.2006
